国家公园保护地役权管理和评估技术体系构建研究.pdf

年 月第 期林业资源管理 国家公园保护地役权管理和评估技术体系构建研究邹土春，宋小友，姜舒君，徐琦，武克壮，徐谊明，唐小平，王澍（开化县林场，浙江 开化 ；钱江源国家公园管理局，浙江 开化 ；国家林业和草原局林草调查规划院，北京 ）摘要：当前，自然保护地全民所有土地与集体土地权属并存的现象较为普遍，国家公园建设过程中也存在同样的问题，如何妥善处理社区居民权益与自然保护二者关系是国家公园高水平保护面临的挑战。在总结与提炼钱江源国家公园创建区保护地役权实践经验的基础上，首次探索、构建国家公园保护地役权管理和评估技术体系。该体系在管理层面涉及管理流程、方案编制、调查核实、供役地授权文件形成、合同签订、管理制度建设等环节；在评估技术层面涉及评估对象、内容与类型、评估流程、数据获取，以及合同履行情况、集体林地与农村承包土地保护地役权资产和生态效益评估等内容。该体系建设提供了以集体土地为主的国家公园实现自然资源资产统一保护、统一管理的实操性规则，对高质量构建以国家公园为主体的自然保护地体系，推进管理体制创新具有典型示范意义。关键词：国家公园；保护地役权；钱江源；生态补偿；自然保护地中图分类号：，文献标识码：文章编号：（）：收稿日期：；修回日期：作者简介：邹土春（），男，浙江开化人，工程师，主要从事钱江源国家公园保护地役权管理工作。：通讯作者：王澍（），男，黑龙江哈尔滨人，高级工程师，主要从事国家公园监测与感知系统建设管理工作。：，（，；，；，）：，第 期邹土春等：国家公园保护地役权管理和评估技术体系构建研究 ：，：，：，年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 建立国家公园体制总体方案 ，提出国家公园可作为独立自然资源登记单元对区域内所有自然生态空间统一进行确权登记，强调要划清全民所有和集体所有之间的边界，划清不同集体所有者的边界，实现归属清晰、权责明确、统一管理；要针对以集体土地为主的国家公园探索多元化保护模式。明确的自然资源产权是落实国家公园生态保护的基础，各产权主体权责明晰，自然资源使用权益合理的机制建设是实现人地和谐共处的关键。我国国家公园是在原有自然保护区、各类自然公园等基础上整合而来的，存在历史遗留的土地权属问题，全民所有土地和集体所有土地并存，存在土地用途不明、人地矛盾突出等问题，生态保护效果不理想。事实上，全世界的自然保护地都存在人地关系协调的难题。为了破解土地权属普遍私有和自然保护公益的难题，年美国建立了保护地役权制度，在土地权属不变的前提下，给予权利人综合补偿，实现对历史文化遗产和自然景观的有效保护 。其他国家也有采用类似保护地役权制度的做法。近年来，我国学术界对保护地役权的关注和研究热度持续上升。例如，张迪等 、沈海虹 、张潜伟 研究了美国文化遗产、自然景观、农业等保护地役权制度，认为美国保护地役权制度是一种利用税费调节的激励杠杆，对我国土地资源管理具有一定的借鉴意义；唐孝辉 深入研究我国构建自然资源保护地役权制度的解决思路；苏杨 认为我国自然保护地可以靠地役权来建设“山水林田湖草人”生命共同体；魏钰等 提出了我国自然保护地实施保护地役权管理的有效解决途径；葛芳芳 探究了我国国家公园实施保护地役权制度的法律路径。这些研究为我国自然保护地役权制度实践奠定了的理论基础 。年四川老河沟自然保护区 、年 浙 江 钱 江 源 国 家 公 园 体 制 试 点区 、年浙江百山祖试点 、福建武夷山国家公园 和浙江江山雪岭自然保护地 、年南山国家公园创建区 等相继开展了保护地役权实践探索。年，国家发改委正式批复 钱江源国家公园体制试点区试点实施方案 ，钱江源国家公园体制试点区位于浙江省开化县，面积约 ，其中集 体 所 有 的 森 林 面 积 占 全 部 森 林 面 积 的 ，涉及 个乡镇和 个村以及 宗林权 。由于 年钱江源国家公园体制试点结束，进入国家公园创建区阶段，无论过去的钱江源国家公园体制试点区还是现在的创建区，以下均简称为“钱江源”。在钱江源体制试点期间，创新性设计了集体林地与农村承包土地保护地役权制度，于 年完成预期设定的目标并取得了良好效果 。其主要做法是：在不改变林木、林地权属的基础上，先由农户或村民小组自行委托村民委员会代理保护地役权改革事宜，再由村民代表大会集体表决形成决议，将使用权和管理权统一授权给钱江源国家公园管理局，在合理的生态补偿和社区共管机制下，将试点区范围内的集体林地等重要自然资源纳入统一管理，实现了村集体林业资源管理第 期所有权、农户承包经营权和钱江源国家公园管理局管理权界限清晰，又有机融合。这一举措在我国保护地役权制度的探索过程中具有开创性意义。在保护地役权实施过程中，需要考虑土地权属、林木资源、经济补偿等众多要素，其中经济补偿涉及村民切身利益，是核心内容，要实现合理补偿就需要有一套完整的评估技术体系作为支撑；每年要兑现补偿到户，就需要一套运行高效且执行严谨的管理体系作为保障。但是，目前我国尚无相关的研究案例或标准规范可供借鉴。本研究在总结和提炼钱江源保护地役权管理和评估实践经验的基础上，首次探索构建自然保护地役权管理和评估技术体系，旨在为推进我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设提供有益参考。保护地役权管理和评估技术体系构架保护地役权实施应包括管理、调查与监测和评估 方面内容，它们相辅相成，缺一不可，其体系框架如图 所示。其中，保护地役权调查与监测数据可以通过当地国土资源调查、林草综合监测等途径获取，也可以通过保护地役权评估时补充开展实地调查获取。鉴于我国已开展了多期国土资源调查、林草综合监测工作，获取此项数据相对容易，故本研究重点介绍保护地役权管理和评估技术体系构建。该体系构建，管理的重点是编制集体林地和农村承包土地的保护地役权实施方案，以及与相关权益人签订合同；评估的重点是开展集体林地和农村承包土地保护地役权的合同履行情况、资产以及生图 保护地役权管理和评估技术体系框架图 态效益评估；在保护地役权实施过程中，建立管理调查与监测评估反馈机制，不断完善和优化保护地役权制度，最终实现生态保护与社区发展双赢目标。保护地役权管理体系建立健全保护地役权管理体系，是提升监测、评估水平，助力钱江源保护地役权改革的重要前提。由于管理体系建设内容丰富，本研究仅就钱江源保护地役权实践过程普遍关注的管理流程、方案编制、调查核实和合同签订内容进行归纳，以期抛砖引玉，为实践者提供参考。管理流程管理流程涉及前期准备、方案编制与实施、调查核实与合同签订、日常管理和评估等环节，具体情况如图 所示。方案编制保护地役权实施方案编制，是为确定管理重点内容服务的，管理环节的主要工作如下：）建立领导协调机制。保护地役权实施涉及群众利益，所以在保护地役权方案编制之前，应建立领导协调机制，成立国家公园保护地役权工作领导小组。领导小组负责统筹推进保护地役权设立工作，由当地人民政府以及自然资源、财政、农业农村、林草等主管部门和国家公园管理机构（本研究即钱江源国家公园管理局）相关管理和技术人员组成。领导小组下设办公室，办公室设立在国家公园管理机构内，负责组织起草保护地役权实施方案及日常管理，并明确任务分工与承担任务的部门、人员和工作经费等。）组织编制实施方案。国家公园管理机构负责组织相关人员编制实施方案，由领导小组对实施方案进行审查。在编制保护地役权实施方案过程中，应广泛征求发改、自然资源、财政、农业农村、民政、林草等部门意见，方案确立后由当地人民政府发布。）明确实施方案重点。根据钱江源实际情况，将地役权分为集体林地保护地役权和农村承包土地保护地役权两种实施方案。第 期邹土春等：国家公园保护地役权管理和评估技术体系构建研究图 保护地役权管理流程图 集体林地保护地役权实施方案应明确：）保护地役权工作的总体要求、实施对象（明确树种类型）、补偿资金标准、工作任务、时间安排及保障措施；）保护地役权实施范围，即保护地役权设立涉及的县市、乡镇与行政村、实施面积和具体范围；）补偿资金应结合森林生态补偿标准、当地社会经济发展水平以及有关政府部门、群众等利益方的意见制定。农村承包土地保护地役权实施方案与上述实施方案基本相同，但有两点显著差异：一是该方案实施对象为农作物类型，不是树种类型；二是该方案补偿资金结合农作物经济价值，不是结合森林生态补偿标准。）组织方案实施。方案编制完成后，应推进方案实施，推进措施可以宣传与培训为抓手。保护地役权对一般人而言是新事物，方案实施前应开展以下几项活动：）针对工作人员召开保护地役权工作部署会，统一思想、明确政策，解读方案、掌握方法，确定责任分工；）针对群众进行政策宣传，利用互联网、报刊等形式，就保护地役权设立的重大意义进行宣传，发挥村民委员会、村民小组及基层群众自治组织的作用，做好群众工作，争取理解和支持；）对工作人员开展业务培训，培训内容包括工作流程、技术指导及保护地役权相关资料管理等，针对交流中遇到的问题提出解决方案，以提升业务人员管理水平。调查核实调查核实与合同签订是保护地役权管理过程中最核心的环节，对保护地役权能否顺利实施起到关键作用。主要管理环节如下：）前期准备。收集国土资源调查、不动产登记资料及林草综合监测成果资料，对资料进行整理分析；组织自然资源部门负责登记的专业团队，与国家公园社区群众及其他相关利益方沟通，结合问卷林业资源管理第 期调查等形式征求利益相关方的意见，就保护地役权设立意愿、保护地役权补偿等进行调研。）调查核实。调查与核实预设集体土地及其附属资源保护地役权的面积、边界范围及权属。对于权属尚不明确或未开展确权登记的区域应开展调查核实。国家公园管理机构会同自然资源、农业农村、林草等部门及乡镇村，对预设保护地役权的土地权属、边界等开展排摸调查，明确国有与集体、集体与集体以及村、组、户之间土地的边界。经调查后，对仍存在权属不清晰或边界有争议的土地，应补充开展实地核实和协调处理。）公示。根据调查核实结果，由当地人民政府负责公示，内容包括：供役地权利人的姓名、资源类型、行政区、位置、范围、面积；保护地役权使用目的及期限；异议处理期限、方式和受理机构。公示形式有：户外张贴，张贴地点应不少于 处；网站发布，在县级及以上人民政府网站发布；报刊公示，刊登在当地主流报刊上。公示期不得少于 个工作日。公示期间，当事人对公示有异议的，以书面方式报送国家公园管理机构处理。从钱江源保护地役权实施来看，该公示环节必不可少。合同签订调查与核实任务完成之后，签订保护地役权的合同，其主要管理工作如下：）供役地授权文件形成。供役地授权文件分为户代表会议和村民（代表）会议两种形式。户代表会议供役地授权文件形成过程为：）以行政村村民小组为单位，召开户代表会议，形成会议纪要，会议纪要加盖召集单位公章并附参会人员名单及应到人员名单；）集体土地承包经营户等权利人签署农户集体土地设立保护地役权委托书；）当集体土地所有权为村民小组时，基于民主、平等的原则，应以集体讨论的形式，全体同意通过集体土地设立保护地役权的决议，并附到会人员签名及同意人员签名表。村民（代表）会议供役地授权文件形成过程，应以行政村为单位，召开村民（代表）会议，形成会议纪要，会议纪要加盖召集单位公章并附参会人员名单及应到人员名单，基于民主、平等的原则，以集体讨论的形式，全体同意通过集体土地设立保护地役权的决议。）合同签订。根据国家公园预设保护地役权土地调查、林草综合监测等成果及相关委托书和决议，由乡镇负责组织行政村与国家公园管理机构签订保护地役权合同。）申请与领证。申请分为提交申请和登记申请两种。提交申请：对于农村承包土地保护地役权，由供役地权利人向国家公园管理机构提交农村承包土地保护地役权设立申请表，并应附承包土地附图、面积等材料，不需不动产登记、申请和领证。登记申请：对于集体林地保护地役权，地役权合同签订后，按照不动产登记要求提交申请材料，由国家公园管理机构向当地不动产登记机构提出地役权登记申请，办理完成后领取不动产登记证。从钱江源经验来看，坚持协同统一、公开透明、自愿平等的原则，对顺利推进上述管理工作起到了关键作用。制度建设保护地役权管理是一个全新领域，应开展与保护地役权管理有关的监测、管护巡护、资金补偿、档案等制度建设，通过制度规范管理。监测包括保护地役权监测内容、频率、资料保管等；管护巡护包括巡护频率、区域、记录及问题处置方式；资金补偿管理包括补偿标准、资金发放等；文书档案包括协议合同、委托书、决议、图件等资料立卷归档。同时，开展管理成效评估，并建立管理成效评估制度。管理目标指标数量不宜太多或太少，主要针对管理过程中存在的关键问题是否得到解决而设置。具体目标指标如表 所示，以钱江源保护地役权实践来看，管理成效各目标指标评估结果均达到“优良”等级。当评估等级为“一般”或“差”时，应及时整改直到达到“优良”等级。最后，建立保护地役权管理和评估技术体系之间协调、反馈机制，保障保护地役权顺利并高效实施。保护地役权评估技术体系保护地役权评估技术体系构建，就是结合保护地役权管理体系建设，运用一套客观公平的评估技术方法，为制定方案提供技术服务，实现生态保护与供役地权利人利益双赢，其主要评估技术内容如下：第 期邹土春等：国家公园保护地役权管理和评估技术体系构建研究表 保护地役权管理成效目标指标评估表 序号目标指标评估等级优良一般差领导协调机制建立并发挥作用建立但发挥作用较小未建立保护地役权实施方案编制并通过政府发布编制但未通过政府发布未编制宣传与培训效果较好效果一般效果较差调查核实深入、细致停留于形式未开展合同签订全部签订部分签订没签订管理制度建立并完善建立但不完善未建立 评估原则保护地役权评估过程应坚持严谨务实的工作态度，采用科学的技术方法，既突出保护地役权的共性特征，又兼顾实施过程的特性问题。实地调查、座谈访谈、资料收集、数据获取与处理、指标设立和评分计算等过程应秉持客观公正的态度，执行统一的评估方法。评估范围、内容与类型评估范围为国家公园保护地役权的实施区。当评估范围面积太大时，可按行政村、村组或自然村等，将实施区划分为不同的评估单元。评估内容包括：合同履行情况、保护地役权资产价值和生态效益 个方面。评估对象包括：保护地役权实施范围相关的合同履行情况、集体林地与农村承包土地及其自然资源价值等。评估类型按保护地役权组成，划分为：整体评估和个体评估。整体评估是对保护地役权实施区全部内容进行评估，其中，对合同履行情况、保护地役权资产价值评估应作为必选项，生态效益评估作为可选项；个体评估是对保护地役权的某类资源或一定地域范围的保护地役权或者某个具体的保护地役权合同进行评估，例如，对合同履行情况的评估。评估流程评估流程如图 所示，主要评估环节为：）评估组织。由国家公园管理机构统筹组织开展保护地役权评估，成立保护地役权评估项目组，成员不宜少于 人，由从事管理、林学、经济、土地、咨询等不同专业背景的人员构成。图 保护地役权评估流程图 ）明确评估事项。应明确待评估保护地役权合同名称、代码、位置、自然资源和土地的权属类型、面积、保护地役权年限和估价日期等内容。）拟定评估作业方案。在确定评估基本事项的基础上，对评估任务进行初步分析，拟定评估作业方案。方案内容包括：国家公园基本情况、评估范围、技术路线和评估方法、资料和数据获取途径，以及评估工作所需的 时 间、人 力 和 经 费 预算等。）数据获取。一是通过实地调研的方式，收集保护地役权评估相关资料、数据，例如，国土资源调林业资源管理第 期查数据、林草综合监测数据等；二是通过开展访问座谈的方式，与保护地役权相关利益方充分沟通获取所需信息；三是结合实地调研，以发放在线或纸质调查问卷的形式，多渠道获取评估数据。）评估。本研究以开展综合评估为例，根据获取的资料和数据，开展合同履行情况、保护地役权资产、生态效益三方面评估信息，编写评估报告。合同履行情况评估合同履行情况评估不仅涉及补偿资金如何落实、群众经济利益如何保障等权利维护问题，还涉及多方义务如何切实履行等问题，是整个评估技术体系构建的核心内容。）评估指标。合同履行情况评估指标如表 所示。表 合同履行情况评估指标表 类型国家公园管理机构（分）评估指标分值范围供役地权利人（分）评估指标分值范围集体林地（分）补偿资金额度 资源保护（护林防火）资金补偿发放 调查管理协助 技能培训 资源监督 就业服务 环境保护 社区整治 自然保护意识 信息公开 配合登记 游览权益落实 特许经营授权 品牌授权 农村承包土地（分）补偿资金额度 法律遵守情况 资金补偿发放 农田生产作业 技能培训 景观维护 监督监测 环境保护 访客容量管控 防灾防火 保险保障 外来物种入侵 品牌效应 动物保护 特许经营发展 保护意识 配合度 ）评估方法。评估采用百分制计分，总分为 分。根据评估小组每位成员对保护地役权实施区的各项评估指标打分，各项指标的分值，取算数平均值后累加求和，作为合同履行情况的评估结果。）评估等级判定。合同履行情况评估等级判定为：分值大于等于 分，评为“优”；分值大于等于 分、小于 分，评为“良”；分值大于等于 分、小于 分，评为“合格”；分值小于 分，评为“不合格”。根据合同履行情况的评估结果，对应合同奖惩措施进行执行。截至目前，钱江源合同履行情况评估结果尚未出现“不合格”的情况，也反映了保护地役权制度实施效果良好。保护地役权资产评估保护地役权资产评估包括：集体林地保护地役权资产评估、农村承包土地保护地役权资产评估。其中，集体林地保护地役权资产根据 森林资源资产评估技术规范 及有关注意事项 进行评估，评估技术方法相对较成熟 。农村承包土地保护地役权资产评估指标设为农地租赁价格和农作物产值两项，其评估技术方法也相对较成熟，评估公式为：采用农地租赁价格与农作物产值之和，对农村承包土地保护地役权资产进行评估 。无论是集体林地保护地役权资产评估，还是第 期邹土春等：国家公园保护地役权管理和评估技术体系构建研究农村承包土地保护地役权资产评估，其结果均应结合当地经济发展水平进行调整，否则将失去评估的客观性。生态效益评估生态效益评估是对保护地役权设立后国家公园取得的生态效益的评估。对这一效益的评估主要参照 国家公园考核评价规范 中“：保护管理成效 供给服务和调节服务”的考核指标进行定性评估 ，并将此作为合同履行情况和保护地役权资产评估的补充。评估结果参考合同履行情况、保护地役权资产和生态效益 方面评估结果，结合当地社会经济发展水平，钱江源集体林地补偿标准确定为 元（亩年），农村承包土地补偿标准定为 元（亩年）。根据本研究调研结果（表 ），钱江源集体林地补偿标准与百山祖、南山的比较接近，表明保护地役权评估结果符合实际。同时，根据当地经济发展情况，应适时调整钱江源集体林地和农村承包土地补偿标准。表 自然保护地保护地役权补偿汇总 名称起始年度实施对象实施面积（万亩）补偿资金（元 亩年）其他补偿资金钱江源国家公园 集体林地 无体制试点区或创建区 农村承包土地 无百山祖国家公园创建区 集体林地 无武夷山国家公园 集体毛竹林 生态公益林补偿金 元（亩年）江山雪岭自然保护地 集体林地 生态公益林和天然林停伐补助按原渠道发放南山国家公园创建区 集体林地 无 报告编制评估报告编制是保护地役权评估技术体系建设的闭环，为提升适应性管理的保护地役权制度服务。保护地役权评估报告编制要求简明扼要，内容需概括评估工作的组织、评估范围、技术路线等；具体介绍评估方法、数据获取途径；重点评估合同履行情况、集体林地保护地役权或农村承包土地保护地役权资产，对比评估结果与补偿标准差距。报告最后应有明确的结论与建议，建议应强调如何完善保护地役权制度。结语通过建立保护地役权管理和评估技术体系，实施保护地役权制度，钱江源有效解决了集体土地占比过高、保护与发展矛盾较大的问题，而且成效显著。这对解决我国自然保护地存在历史遗留的土地权属问题、突破保护与发展之间的瓶颈，具有重要的示范意义和引领作用。随着钱江源保护地役权管理和评估工作的不断深入和经验积累，管理和评估技术体系必将得以不断完善。但是，我国国家公园建设起步较晚，保护地役权管理和评估工作涉及内容较多，本身就需要技术措施更综合、专业领域更广泛的评估方法。目前，在评估过程中广泛运用手机 调查问卷等新形式，节省了人力、物力和时间，但是在涉及村民利益的关键问题时，仍然需要挨家挨户调查访问。因此，今后国家公园保护地役权管理和评估技术体系还需要进一步总结经验、完善流程。本研究以钱江源为案例，开展保护地役权管理和评估技术体系的构建。在实际管理和评估过程中，有大量的调查、座谈和访谈的表格需要填写，大量数据、信息需要汇总、统计和分析，大量的逻辑关系需要检查梳理，受篇幅所限，还有许多关键技术未在文中详细说明。此外，钱江源在集体林地和农农林领域的土地补偿金仍以亩为单位进行计算，亩 。林业资源管理第 期村承包土地保护地役权资产评估的关键环节上，已探索出一些创新性的做法，可以更简明、快速地完成评估，这些内容将在今后做进一步总结。目前，我国已正式设立 个国家公园，还涉及草原承包土地，如，三江源国家公园的草原承包土地保护地役权的管理与评估技术体系，与钱江源的情况可能有所区别，需要更多的案例研究来进一步优化、健全国家公园保护地役权管理和评估技术体系 。在充分研究的基础上，建议国家管理部门适时出台自然保护地役权管理和评估技术规程，实现高质量推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设的目标。参考文献：中共中央办公厅，国务院办公厅 建立国家公园体制总体方案 （）：张宁，余露 美国保护地役权实践经验及启示 世界农业，（）：王宇飞 美国保护地役权的经验和借鉴 中国国土资源经济，（）：张迪，颜国强 美国农业保护地役权购买计划概述及对我国的借鉴 国土资源情报，（）：沈海虹 美国文化遗产保护领域中的地役权制度 中外建筑，（）：张潜伟 美国的农业保护地役权对我国土地管理制度改革的启示 决策探索，（）：唐孝辉 建设美丽中国的法律制度回应 自然资源保护地役权制度的构建 理论与现代化，（）：苏杨 保护地可以靠地役权来建设“山水林田湖草人”生命共同体 解读 建立国家公园体制总体方案 之七 中国发展观察，（）：魏钰，何思源，雷光春，等 保护地役权对中国国家公园统一管理的启示 基于美国经验 北京林业大学学报：社会科学版，（）：葛芳芳 我国国家公园保护地役权探究 创造，（）：陈君帜，唐小平 中国国家公园保护制度体系构建研究 北京林业大学学报：社会科学版，（）：陈薇 老河沟：自然保护区的“改革开放”中国新闻周刊，（）：宋小友，廖志明 开化：创新“保护地役权”登记工作 中国土地，（）：申小莉，李晟，马克平 钱江源百山祖国家公园试点经验与发展方向 生物多样性，（）：汤以胜，黄兴，汤瞡浩 集体林地设立地役权调查登记探索与研究 浙江国土资源，（）：武夷山国家公园管理局关于开展毛竹林地役权管理摸底工作的通知 （）：江山雪岭社会公益型自然保护地签订地役权合同 （）：“权利更多，补偿不减”南山国家公园推行集体林地地役权 （）：彭后生，李晨晨，石峤蠫 林木资源分类估价及其基准价研究 以浙江省龙泉市为例 林业资源管理，（）：王宏伟，霍振彬，赵建平 对 森林资源资产评估技术规范 中若干问题的探讨 林业资源管理，（）：王宏伟，侯元兆，霍振斌 对中国森林资源评估相关概念的探讨 林业资源管理，（）：，自然资源价格评估通则 ，房地产估价规范 ，农用地估价规程 ，国家公园考核评价规范 罗，李林林，叶艳妹 国内保护地役权研究评述：内涵阐释，作用机理与实践初探 中国土地科学，（）：颜志君 保护地役权在国家公园体制建设中的适用途径 黑龙江生态工程职业学院学报，（）：