国家安全视野下域外外国代理人法研究.pdf

2023年9月Sept.2023克拉玛依学刊JOURNAL OF KARAMAY第13卷 第5期Vol.13 No.5在2022年10月16日召开的中国共产党第二十次全国代表大会上，习近平总书记明确提出：“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强胜的前提。必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿于国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定”。1自冷战结束以来，在地缘政治的推动下，越来越多的国家被迫地作为大国间政治博弈的工具，成为“割裂”与“冲突”的载体。在此环境下，对他国发动“颜色革命”逐渐成为以美国为首的西方国家地缘政治战略的主要方式。而在“颜色革命”的背后，通常有外国代理人以媒体、慈善机构、非政府组织等形式活跃在推波助澜的舞台上。如，近年来发生的香港修例风波，大量证据显示有国际反华势力的本土代理人在策划、推动事态的进程。因此，国际上越来越多的国家加入对外国代理人进行立法管理的队伍中来，而我国作为受域外资助外国代理人活动的主要地区之一，却没有任何涉及外国代理人的相关立法，这无疑于对国家稳定发展带来一定的隐患和挑战。一、外国代理人法的概念及运行机制（一）“外国代理人”的概念“外国代理人”这一概念首次出现于1938年美国颁布的 外国代理人登记法案 中，该法案的立法目的主要是限制纳粹在美国的影响力，尽管该法案表面上为一部强制行政登记法案，但实质上是为了阻断德国对于美国的纳粹宣传渠道所创造的一个工具。2自21世纪以来，受到时局影响世界各区域国家都在逐步推进对于外国代理人监管的相关立法，除美国外，澳大利亚、俄罗斯、阿塞拜疆、南苏丹、巴基斯坦等国均有类似立法。各国对于纳入受监管范围的“外国代理人”内涵往往存在不同的认定范围，通说上来讲，“外国代理人”是指与外国势力之间存在代理关系而从摘要：面对百年未有之大变局以及国际间政治斗争方式的变化，受境外资助的外国代理人在我国境内从事政治宣传、渗透干涉与危害主权的行为不断涌现，这些状况凸显出我国对于境外资助代理人规制立法缺位、监管经验和手段不足等问题。文章认为在此环境下我国应充分借鉴域外相对成熟的立法经验，在正确评价外国代理人意义和作用的前提下，构建具有中国特色的外国代理人法。关键词：外国代理人；信息披露；国家安全中图分类号：D997文献标识码：ADOI：10.13677/65-1285/c.2023.05.11国家安全视野下域外外国代理人法研究*黄信瑜孔秋石（安徽财经大学法学院，安徽 蚌埠 233000）*基金项目：本文系安徽省哲学社会科学规划办项目“法治视野下的两岸志愿服务实践经验比较与合作研究”（AHSKY2021D07）；安徽财经大学2022年研究生科研创新基金项目“域外外国代理人登记制度研究：从国家安全利益视角”（ACYC2022247）的阶段性研究成果。收稿日期：2023-04-20作者简介：黄信瑜，北京大学博士，安徽财经大学法学院教授，研究方向：理论法学，宪法学研究；孔秋石，安徽财经大学法学院在读硕士研究生，研究方向：国家安全法学、行政法学研究。1102023年 第5期事有关影响本国政治活动的“人”。下文将以美国、澳大利亚、俄罗斯的外国代理人法内容比较作为线索，介绍“外国代理人”的构成范围。对于“外国势力”的构成对于“代理关系”的构成对于“政治活动”的构成对于“外国代理人”中“人”的构成美国包括外国政府、外国政党，还包括外国个人、基金会、非营利组织、公司和其他实体，以及在海外定居的美国公民。只要存在以下情形之一即可构成代理关系：（1）以外国势力的代理人、代表、雇员、服务人员的身份参加政治活动；（2）受外国势力的命令、请求、指示、控制而参加政治活动；（3）参加政治活动时直接或间接地全部或部分受外国势力领导、指示、控制或得到其资助、津贴。规定较为宽泛，主要指对政府、官员、民众的意见施加影响的行为。自然人、营利组织和非营利组织。澳大利亚主要内容包括：（1）外国政府；（2）外国政府的相关组织；（3）外国的政治性组织，包括追求政治性目的的组织；（4）外国政府相关自然人。代理人受委托人指导、命令、安排并要求代理人和外国势力双方都知晓存在代理关系。主要形式包括：（1）议会游说的行为；（2）为政府和政治目的开展的一般政治性游说；（3）为政府与政治目的发起的传播活动；（4）为政府和政治目的发起的资助活动；（5）前国家领导人为外国势力从事的任何活动；（6）监管机构指定的前政府官员利用其在职期间获得的经验、知识、人脉等帮助外国势力从事的任何活动。自然人、营利组织和非营利组织。俄罗斯指外国政府及其专属机构、境外各类组织（包括法人等营利性组织等）、自然人、无国籍人、国际组织和其授权的主体等。主要以受到外国势力资助与否作为判断标准。涉及国家建设、宪法秩序、联邦结构、国家主权、领土完整、法治、法律和秩序、国家和公共安全、国防、外交、经济社会和国家发展、政治体制、国家和地方政府机构的活动、人权和自由、立法监督等领域，意图影响国家和地方政府立法和执法以及相关活动的行为。自然人、非营利组织。（二）外国代理人法的运行机制从国家治理和社会秩序维护的角度上看，外国代理人法并未赋予行政机关直接或间接遏制、干涉外国代理人发展和工作的权利，而是巧妙地将法律工具和社会舆论相结合，通过将外国代理人接受境外资助的信息及行为内容进行社会披露，以社会公众的选择认知来决定外国代理人活动的影响力，在这个基础上，使得对境外投资的非营利行为监管产生事半功倍的效果。从域外立法的条文上看，对于行政监管机关的权力大都只规定了对于接受境外资助的个人和实体强制事前个人信息登记、境外势力委托事务的信息披露以及对于依法不履行、虚假履行、不完全履行外国代理人法律所规定的义务而进行处罚，以此形成行政监管机关负责事前登记、强制信息披露、违法处罚，其他机构、媒体等多方参与，以群众的警惕性和信任度为主的综合治理体系。如，对于接受境外资助的媒体机构通过将其接受境外资助信息向社会公众披露，以此增加人民群众对于该媒体发布信息内容真伪的判断依据。二、域外外国代理人管理制度比较（一）域外外国代理人法的法律效果外国代理人的立法意义在于保障本国公民和政府的知情权，从域外外国代理人的立法实践上看，对于外国代理人立法效果是显著的，尽管事实因该法所提起的刑事指控并不算多，但对于阻断部分负面外国代理人对本国政治影响力方面的效果却很明显。美国 外国代理人登记法（以下简称FARA法）初期作为一部应对在第二次世界大战准备时期存在威胁的应对工具，其效果在当时是十分显著的，该部法案给与美国政府一个类似于表1 美、俄、澳三国对于“外国代理人”含义的比较3来源：自行整理黄信瑜等：国家安全视野下域外外国代理人法研究1112023年克拉玛依学刊法律“广域网”般的捕捉工具，以精准阻断敌国在国内的政治宣传，打击极权主义宣传而并非将煽动性言论直接认定为犯罪。通过登记、披露和调查等方式，FARA法被成功地用来帮助压制了美国内部亲纳粹的声音，自该法颁布后美国国内亲纳粹的声音逐渐减少，正如美国学者 Brett Gary 所言：“FARA法给了司法部一种有效而低调的手段来消除美国不必要的政治活动，而不引起人们对其工作的关注。”2经过合法赋权的外国代理人也会因此获得活动依据和积极影响，自俄罗斯外国代理人法颁布以后随着 游行示威法 等国家安全法律的出台，对于之后的总统选举都未出现像 2011-2012年的大规模游行活动，4从2013年4月“外国代理人名单”设立以来，对于外国代理人的登记数量呈现出先增后降再趋于稳定的趋势，其原因是随着该法的推进不仅仅淘汰了部分触及“政治活动”底线的非营利组织，还使得剩余被贴上“外国代理人”标签的非营利组织被认为是具有“专业性”的，俄罗斯资深人权保护活动家、“莫斯科赫尔辛基小组”负责人柳德米拉 阿列克谢耶娃称，所有体面的组织都被列为“外国代理人”，现在如果不成为“外国代理人”，反而是不雅的。（二）域外外国代理人法主要内容的比较通过分析各国外国代理人法的内容，可知对于各国通行的管理制度是围绕“信息披露”“豁免”“法律责任”三个主要内容为中心所构筑，其中登记信息和活动信息披露为核心内容，占用整体法律的篇幅最长。1.在信息披露方面（1）登记：任何个人或组织、团体在接受境外资助成为外国代理人后，应当主动向外国代理人的行政监管机关进行登记，且美、澳、俄三国均规定了书面登记材料的形式。美国规定，每名境外委托人的代理人，应在10日内向司法部提交一份规定形式的文件进行登记，并向司法部长提交一式两份的登记声明。澳大利亚规定，对于外国代理人自应承担相应法律责任的14天以内，向监管机关提交相应的书面登记材料。俄罗斯规定，若非营利组织自成立时便成为外国代理人，应当自成立注册同时一并申请成为外国代理人，未在设立时成为外国代理人的应当在自将要从事境外委托非商业业务时，申请成为外国代理人，书面材料的模板和报告期限由监管机关的授权机关制定和确定。若外国代理人未按照前文进行登记，则监管机关有权要求外国代理人进行补充登记，其中澳大利亚和俄罗斯规定了监管机关有权将未进行登记的外国代理人直接列入外国代理人监管名单。澳大利亚规定，如果监管机关发现某人或机构为外国代理人而未登记的，监管机关可以发出通知，说明该人或实体为外国代理人并纳入登记名单。俄罗斯规定，监管机关有权直接将某一主体列入外国代理人名单。此外，俄罗斯单独规定了司法部有权将外国记者直接列入外国代理人登记名单。在登记方面，美、澳、俄三国都将其作为外国代理人法的首要内容，占用的篇幅也较其他制度更多，强调了外国代理人进行登记的“即时性”和“必要性”，并为此设计了强制登记程序作为登记制度的保障机制，表现为“要求”和“要求+直接列入”两种模式，是以强制手段来确保登记制度的有效运行。（2）披露：披露通常是由身份披露和定期报告所组成。身份信息披露制度是指外国代理人在首次进行登记的书面材料中应当对自身主体信息进行披露。美国规定，外国代理人在进行登记时应当披露的内容包括:姓名、主营业地、美国或境外的全部分支机构营业地、所有居住地；注册人身份，等等。澳大利亚规定，澳大利亚外国代理人在进行登记时应当披露的内容包括:申请表或申请许可；监管部门要求的任何材料内容。俄罗斯规定，“外国代理人”登记时必须向监管机关提供关于活动，领导组织构成的详细报告，关于组织财产（包括境外资助的资金和其他财产）、支出的使用报告情况、审计报告，以及境外投资资金和其他财1122023年 第5期产的使用目的、实际支出、使用情况信息。定期报告制度是指对于外国代理人需定期以及在登记的信息发生变更时，及时向监管部门进行补充、变更登记。美国规定，外国代理人应当在6 个月届满后 30 天内，向监管机关进行注册信息的更新；对于代理人登记信息变更后10日，需及时向监管机关进行变更登记；此外，美国单独设立了在某些情况下监管机关可以主动要求外国代理人进行信息披露的权力。澳大利亚规定，外国代理人定期登记的间隔为一年，若外国代理人不进行定期登记，则视为终止其外国代理人身份；若登记信息发生变更，即时需向监管机关进行变更。俄罗斯规定，外国代理人每6个月应当向监管机关提交一份活动情况和领导构成情况的定期报告；每个季度应提交资金和其他财产支出和使用情况报告。通常而言，披露的立法内容实质上是要求接受境外资助的外国代理人“自报家门”，除了在登记中列明自身情况，还需要定期提交报告详尽说明其在本国活动、支出和受资助资金来源等信息，配合监管机关的公示公告。（3）审计备案：审计备案是外国代理人法出于国家安全需要而设立的一项特别审计准则和档案记录规则，并且对于外国代理人的审查在美国、澳大利亚可以持续至脱离代理人身份后一定年限。美国规定，对于外国代理人应当适用通行的会计标准进行审计活动，监管机关对于进行注册的外国代理人应充分保存、保留所有的活动账簿和其他记录，监管机关在充分考虑国家安全和公共利益的情况下，应当保留相关记录3年并进行披露，任何隐瞒、破坏、抹杀、伪造等行为，都将构成犯罪。澳大利亚规定，对于外国代理人的登记的以下内容应当保留至注册结束后的3年内：履行外国委托人的活动记录、外国委托人提供的利益内容、重要的外国委托人和代理人之间的通讯活动和委托安排、代表外国委托人向社会公众进行宣传的材料和其他信息。俄罗斯规定，外国代理人的年度会计财务报表和外国非营利、非政府组织的会计财务报表应当接受强制审核，外国代理人的分支机构也应当提交审计报告。对外国代理人进行定期检查的次数每年不超过一次，而不定期检查不限定次数。审计备案的程序是对外国代理人所赋予的特别义务，美、澳两国都采用了本国通行的审计标准和档案规则，且规定审计账簿和活动记录在外国代理人登记效力终止后保留和披露的期限都为3年。俄罗斯代理人法则相对于本国普通审计标准对于外国代理人的审计更为严格和复杂，5但并未涉及备案保留的内容。2.在豁免方面根据学界的观点，不同于我国行政许可法“解禁制”的理论学说，对于美国等国家的行政许可通常是以“许可制”的理论学说而展开，6因此对于美国等国而言，豁免这一制度的存在意义重大。豁免是以限缩接受境外资助从事非营利行为主体需要进行登记的范围，以保障个人和组织的宪法权利，提高外国代理人法的可行性和效率。根据条文分析美、澳、俄三国对于豁免范围主要包括以下几个类型：（1）外交、国家安全豁免和商业豁免：外交或国家安全豁免指出于外交需要或国家安全的需要，受本国政府承认的外交人员以及外国政府官员、外国组织、外国公民等享有管理上的“豁免权”。商业豁免是指对于从事商业行为的外国委托人所委托的代理人，享有对于登记的豁免权。（2）宗教、艺术、学术和人道主义豁免：指通过将从事宗教、艺术、学术和人道主义活动的组织排除登记行列，以推动国内相关事业的发展但所从事的宣传、交流的组织和活动、委托人、代理人不以政治目的为主。（3）其他不属于政治活动自然人或实体的豁免：是指需就其具体含政治性质行为判断是否应当进行登记豁免，例如律师行为、游说行为等，这一规定较为模糊，执行机关需进行个案判断，因而黄信瑜等：国家安全视野下域外外国代理人法研究1132023年克拉玛依学刊法律留下了大量的可操作空间。（4）根据国家具体情况所进行的豁免：指出于国内政治环境、制度体系的实际需求所单独设列的豁免。例如美国规定，如果代理人从事的游说行为已经根据美国 游说披露法 进行了注册，则可以进行信息披露的豁免。3.在法律责任方面对于外国代理人的法律责任，是由外国代理人法规定的行政处罚或刑事处罚所组成。美国规定，若外国代理人向监管机关所提交的登记文件中包含了重大虚假陈述、故意遗漏重大内容和足以对监管机关产生误导的内容，一经定罪，则将被处以不超过10 000美元的罚款以及不超过5年监禁的处罚。澳大利亚规定，若存在违反法案构成刑事犯罪的情节，则根据犯罪行为的违法性由重至轻处以刑罚，外国代理人不进行登记、不及时更新登记信息、被通知后不进行登记或不进行更新登记而从事被委托活动的，根据主观恶性和客观行为危害性分别处以12个月、2年、3年、5年监禁。俄罗斯规定，对于违反外国代理人制度的有关行为，分别按照 行政处罚法、刑法 的规定分别处以行政处罚或刑罚，如非营利组织逃避登记的，将处以最高30万卢比的罚款，或扣除数额相当的财产或其他收入，或处以两年以内监禁或惩戒劳动。三、我国外国代理人法构建的必要性（一）国家安全法律体系介入现实的完备需要国家安全法律体系的构建和完善是我国目前国家安全法治体系建设的首要任务，作为我国依法治国法律体系的重要一环，我国仅仅完成了对国家安全法律体系“形式”上的构建，而实质上并未满足国家现实法治的要求。自“总体国家安全观”提出以后，我国对于国安方向的立法和理论研究实际上已经走在学术研究的前列，而2015年我国 国家安全法 的制定出台，其意义不仅在于将整体国家安全观法律化，更在于奠定了我国国家安全法律体系的基础，为我国国家安全法律体系的进一步完善提供了框架性、制度性的指引。随着国家安全法学的理论和实践研究我国逐步确立了“国家安全宪法条文+国家安全综合性法律+专门国家安全法律+关涉国家安全法律”四层次结构。7在此结构下，我国的专门国家安全法律仍需要进一步完善，有必要遵照现有的立法模式进行专门国家安全法律的立法以解决国家安全法律体系存在的现行国家安全法律体系衔接缺位、传统国家安全法律体系不完善、地方立法配套不健全问题。8外国代理人管理法实质上是通过赋予外国代理人合法身份的方式来规避外国代理人的负面影响，性质上为一部国家对于传统方面安全的专门立法。探索在我国进行外国代理人法等具体国家安全单行法的立法是对现存国家安全法律体系问题9的一个回应，有利于弥补现存国家安全行政立法操作性不强、立法内容落后等缺陷，帮助促进我国构建完整的以 宪法 和 国家安全法 为中心、由各具体国家安全领域内的专门国家安全法为主体、以散布于其他部门法中关于国家安全的规定为补充的国家安全法律制度体系，进一步推进国家安全法治的构建进程；10也有利于确认我国坚持走具有中国特色的国家安全道路的正确性，使国家安全法律体系“量身定制”于我国的现实国情中，保障中华民族伟大复兴最终实现。（二）配合刑事法律应对危害政治安全行为的需求我国 刑法 分则第一章规定了对于危害国家安全的罪名及行为，但在实际中，无论是域内还是域外一旦启动对于相关罪名的起诉程序，往往容易引起社会争议以及存在起诉起点较高、罪责刑不协调的矛盾。外国代理人监管制度的设立是将一部分触及外国代理人的违法行为以行政处罚或其他轻微型犯罪的方式同国家安全犯罪类型拆解，以违反外国代理人管理法的原因追究其违法行为，不仅能够在源头上遏制危害政治安全、主权完整的行为，使得处罚的层级与危害行为的具体情节一致，也可以满足刑法谦抑性的原则。1142023年 第5期在当前社会发展风险日渐累积的背景下，现行刑法对于国家安全的概念存在着整体性、层次性、结构性和动态上的欠缺，11因此对于刑法未来的战略思维而言，应明确摒弃过度的立法怀疑主义而正确把握安全刑法顺应时代的立法变革立场。具体而言，在刑法内部要坚持与时俱进的立法观念，根据社会发展、特别是科技发展及时调整安全刑法，因时因势制定、修改、废止相关罪名；外部要树立统筹兼顾的观念，推进刑法和民法、行政法的有效协同和衔接。12贯彻落实刑法在国家安全体系中的重要地位，健全完善与刑法惩治国家安全犯罪的配套法律，才能够更高效准确地打击政治犯罪，更好地落实整体国家安全观的理念，满足依法治国和维护国家安全的需要。（三）应对境外渗透、破坏国家主权的必需作为西方阵营国家的主要打压对象，我国不可避免地是反华势力和西方势力雇佣代理人的“重灾区”。我国目前对境外非营利行为投资来源尚未进行实名化登记和披露，因此群众往往也无从得知信息来源的可信度以及背后的政治意图。在我国境内活动的外国代理人进行的活动有负面和正面两种，其中产生负面影响的活动主要包括：1.分裂国家主权，破坏我国统一近年来，境外对于涉疆诋毁的行为愈演愈烈，其主要来源于大量的“疆独”、反华势力、“东突”分子设立的所谓的“新疆”数据库以及伪造受“迫害”的新疆人作为人证，以此煽动国际舆论。根据外交部的统计，诸多“疆独”组织和反华势力的主要资金来源便是美国国家民主基金会（NationalEndowment for Democracy,简称 NED）的投资，13仅2020 年一年，NED 便向“疆独”类组织提供约 124万美元的投资。NED主席格什曼曾公开声称：“中国新疆问题的解决之道是在中国进行另一场颜色革命，中国发生政权更迭，成为一个联邦共和国”。这些分裂、极端组织，便是受境外资助在国内进行活动的代理人。2019 年，自香港“修例风波”发生以后，NED在发生冲突的几个月内向各类“港独”组织资助64万美元，大力培植罗冠聪、黎智英、黄之锋等“反中”分子作为在港利益的代理人，资助乱港组织资金，指导乱港组织暴乱活动。除此之外，近年来在NED资助下的在港代理人行为还包括：打着“人权”的旗帜，“港独”团体及政治派领袖向国际社会污蔑中央政府“侵犯人权”；建立“促进循证对话和政策制定”项目，扩大“港独”组织话语权；建立“捍卫香港的法治与自由”项目，串联乱港分子和反华势力插手香港法治，等等。2.炒作敏感问题，支持反政府势力美国等西方国家在我国不断寻找符合条件的外国代理人，以制造公众负面舆论作为任务指标扰乱民众思想，制造官民摩擦，以对华民众进行日常的意识形态渗透。例如“北京峰锐律师事务所危害国家安全”案，经查明是在周国峰等犯罪分子在境外势力资助1 000万元人民币作为活动经费的情况下，受境外势力指示在我国建立了十余个“法律资助站”，并以北京峰锐律师事务所为平台，在公共场合非法聚集寻衅滋事、煽动大规模流血事件、炒作热点案件制造官民冲突和攻击国家宪法制度，企图颠覆国家政权、破环社会主义制度。3.推动西方“政治正确”，拉拢弱势群体近年来，西方势力不断资助外来务工人群、同性恋群体、极端女权群体、艾滋病群体等弱势群体，并将其作为推广“人权”的重要内容，以引发弱势群体对抗政府的不良情绪。例如2018年7月深圳的佳士公司“维权”事件背后便有接受境外资助的身影，深圳“打工者中心”接受境外非政府组织“劳动力”的资金支持，谋划、指挥佳士公司维权工人非法聚集扰乱公共秩序，打砸抢公司厂房，并在境内外制造对立舆论。诚然，个别接受境外资助从事非营利行为的个人和组织是境外反华势力破坏我国政治环境、市场经济和主权完整的“桥头堡”，但是作为非商业的机构，外国代理人通常是以非政府组织和志愿组织的形式存在，提供着各种志愿服务和人道主义援助，例如向政府反映民生、监督和帮助民众黄信瑜等：国家安全视野下域外外国代理人法研究1152023年克拉玛依学刊法律参政议政、提供专业知识帮助相关部门、帮助执行和监督国际协议、推动教育医疗事业等。因此我国应当运用辩证、整体、系统的思维来看待外国代理人，不应当一叶障目、因噎废食、以偏概全地认定外国代理人的意义。14四、我国外国代理人法的具体构建（一）明确对于接受境外资助从事非营利行为组织或个人的管理体制对我国外国代理人行政许可制度的管理构建，首先应明确对于接受境外资助从事非营利行为的组织或个人实施公安机关和政府相关部门、机关的“双重领导”制度。国务院公安部门和省级人民政府公安机关为接受境外资助从事非营利行为的组织或个人的登记管理机关，负责对接受境外资助从事非营利行为的组织或个人进行包括资金来源、负责人信息、组织名称等方面的登记，年度审计，临时活动的审查备案，对接受境外资助从事非营利行为组织或个人的违法行为进行处罚；国务院有关部门和单位及省级人民政府的有关部门和单位作为接受境外资助从事非营利行为的组织或个人的业务主管机关，对于相关组织和个人的登记内容、变更登记事项、年度工作报告提出意见，指导和监督其开展活动，协助公安机关查处和处罚相关违法的组织和个人。建立外国代理人登记的公告平台，及时进行外国代理人登记信息更新及公告，确立依法取得许可的外国代理人的合法地位。赋予公安机关对申请登记的行为中可能涉及危害国家主权、颠覆社会主流价值观的拥有登记否决的权力，确保在源头上阻断境外势力代理人在我国的负面影响力。实践中还可借鉴风险管理工作中的风险评估理论，建立分类分级的风险评估机制。主要表现为：（1）设立外国代理人风险评估委员会，制定系统的评估标准和风险标准，由不同机构部门和专家提前建立一套风险评估标准和评估方法，对存在风险隐患的个人和组织进行评估审查，并根据审查结果进行登记审批或驳回。（2）加强“外国代理人”、特别是在政治安全方面有影响力的研究，建立数据信息共享平台，以便多部门联合掌握其活动的规律。15（3）设立分级将短期风险和长期风险进行结合，划定明确的风险等级，向社会公布评估结果。以此确定外国代理人的风险标准，为下一步的管理提供依据。16（二）确立受到管理的接受境外资助从事非营利行为组织或个人的范围构建我国的外国代理人立法的重要关键点之一便是平衡私主体权利保护与公权力监管需要。介于外国代理人法的着力点主要在于政治性行为，因登记行为不可避免地会带来执法资源消耗、私主体政治权利与公权力登记制度矛盾等问题，因此应当严格贴合我国政治环境和法律体系对我国需进行登记的代理人范围进行界定。不同于美国等国家行政许可“赋权”的法律理念，我国通常围绕“解禁”原则来进行行政许可的设立，以此对于我国外国代理人资质应当事先确立详尽的规范监管主体的范围，以完成有效规制。域外外国代理人法重点关注3个领域政府游说、选举活动和媒体舆论，我国应当参考域外外国代理人法研究的最新动向，前瞻性地统筹划定我国外国代理人法管理的主体界限，绝不能因为外国代理人存在发现难、定性难、监管难、处置难的问题而放任外国代理人活动，也不能“一刀切”地禁止。对于被监管主体范围的确定应当紧密依附我国基本国情和政治环境，找到恰当的平衡点，严格把控我国涉及“政治”的非营利行为范围。例如，对于学术交流行为，应当对学术交流的内容进行必要的分类和个例判断是否属于政治管控范围，而不能像域外一样对于学术交流行为直接豁免。（三）规范管理接受境外资助从事非营利行为组织或个人的权利和义务外国代理人法是以行政许可的方式解禁接受境外资助组织或个人在国内履行非营利行为的“禁令”，因此，对于接受境外资助从事非营利行1162023年 第5期为的组织或个人应先依法进行登记申请，经相关机关依法评估并获准登记后，便可凭借登记证书依法办理税务登记、刻制印章，在中国境内开立银行账户并进行非营利活动，接受公安机关定期的审计，并在资助或组织机构内部情况发生事实变更时及时向相关部门做出变更登记，支持公安机关对于登记信息做出的公示公告，定时向国务院相关部门提交年度报告，接受国务院相关部门对于其工作做出的指导和建议。接受境外资助组织或个人从事非营利行为时应当遵守的法律义务包括：遵守我国宪法和相关法律，不得危害中国的领土完整和国家统一，不得损害中国国家利益、公共利益和其他私主体的合法权益，不得从事或资助营利性活动，不得以登记的名称履行与登记行为信息不符的活动。国家也应当为依法登记的接受境外资助从事非营利行为组织或个人提供保障和支持，以及为其开展活动提供必要的便利和服务，包括：制定外国代理人的活动领域和项目目录，公布业务主管单位目录，为接受境外自主从事非营利行为的组织或个人提供指引；县级以上政府有关部门提供有关外国代理人的政策、活动指导服务，公布申请登记和活动备案的程序供人查询；为接受境外自主从事非营利行为的组织或个人提供税收优惠等便利措施等。（四）规定接受境外资助从事非营利行为组织或个人的违法责任对于外国代理人的管理，唯有规定明确的外国代理人的违法责任，才能确保执法机关的法律处罚有法可依，真正实现依法管理的立法目的。我国的外国代理人法应当赋予公安部门以登记管理机关的名义行使行政强制措施的权限，包括约谈接受境外资助从事非营利行为组织的负责人和其他负责人或个人，询问相关当事人，查封、检查、复制或封存有关资料和物品，冻结相关的银行账户等。其他有关部门诸如财政、金融监管、海关、外交外事等机关也应当在职权范围内依法对接受境外资助从事非营利行为的组织或个人依法实施监督管理，形成以公安管理部门为主体、多个机关辅助的综合外国代理人管理体系。对于外国代理人的违法行为，登记管理机关有权采取包括警告、限期责令停止活动整改、吊销登记资格、取缔等行政处罚。此外，还可以借鉴境外非政府组织境内活动法 实行“黑名单”制度，将从事有关资助颠覆国家政权、侵害国家主权等违法犯罪的发起方列入“黑”名单，不允许其在中国境内再次进行非营利行为的资助或在中国境内设立代表机构、开展临时活动等。结 语新世纪以来，在面对境外势力多次冲击我国国家安全的同时，我国国家安全法律体系逐渐表现出了应对方式不足、执法缺乏法律依据、缺少统一原则的立法缺位问题，给国家安全体系和能力的现代化建设带来了较大的挑战。而创设自二十世纪且为域外不断完善的外国代理人法可以有效地规范境外投资非营利行为这一可能会被境外势力作为渗透、破坏、颠覆我国国家安全和社会稳定的手段。通过体系健全、监管部门职权界定清晰的强制性法律，成熟完善的行政许可、登记公告和违法处罚机制，以公众知情权为主体、最大程度地减少公权力机关介入空间的运行方式，不仅为我国的外国代理人规制提供了手段、也为我国的立法模式提供了新的思路和模板。未来，我们在借鉴和学习西方国家和地区的经验的同时，应严格立足于我国的政治环境、法律体系实际，以总体国家安全观为理念进行我国外国代理人法的立法工作，围绕管理体制、被管理主体范围、权利义务、违法责任四个角度进行本土化构建，通过法治推进我国国家安全法律体系的健全，实现国家安全体系和能力的现代化。注释：本文将其有关涉及外国代理人监管的立法条文统称为“外国代理人法”，虽然部分国家并未黄信瑜等：国家安全视野下域外外国代理人法研究1172023年克拉玛依学刊法律进行单独立法，而是将其确立在相关法律的条文中，例如南苏丹和乌干达各自的 非政府组织法。在域外各国的代理人法律中，通过文献检索，可以发现对于外国代理人规制法律讨论最多的为美国、澳大利亚和俄罗斯的相关法律，因此下文将以美、澳、俄三国的外国代理人监管法律进行讨论。美国的外国代理人法为 外国代理人登记法，汇编在 美国法典 第22编第11章；澳大利亚的外国代理人法为 外国影响透明机制法；俄罗斯对于外国代理人规制的立法并非仅仅单独的制定专门法，而是通过对 非营利组织法 等一揽子法律的修改和 应对国家安全威胁补充措施的法律修正案 的立法从而构建出俄罗斯的外国代理人管理法体系。在域外各国的代理人法律中，通过文献检索，可以发现对于外国代理人规制法律讨论最多的为美国、澳大利亚和俄罗斯的相关法律，因此下文将以美、澳、俄三国的外国代理人监管法律进行讨论。美国的外国代理人法为 外国代理人登记法，汇编在 美国法典 第22编第11章；澳大利亚的外国代理人法为外国影响透明机制法；俄罗斯对于外国代理人规制的立法并非仅仅单独的制定专门法，而是通过对 非营利组织法 等一揽子法律的修改和 应对国家安全威胁补充措施的法律修正案 的立法从而构建出俄罗斯的外国代理人管理法体系。详文可参见 美国法典 第 22 编第 11 章第611（b）条。指受外国政府控制或影响的企业和非企业组织，例如外国政府持股权超过了15%，或表决权超过了15%，或者可以任免超过20%的董事，或董事会由外国政府所控制，或完全由外国政府所控制的法人等。详文可参见澳大利亚 外国影响透明机制法 第10条。详文见俄罗斯 非营利组织法 第2条6款。详文可参见 美国法典 第 22 编第 11 章第611（c）条。详文可参见澳大利亚 外国影响透明机制法 第11条。详文见俄罗斯 非营利组织法 2条第6款。详文可参见澳大利亚 外国影响透明机制法 第20条、第21条、第22条、第23条。详文见俄罗斯 非营利组织法 第2条6款。俄罗斯对于外国代理人范围的认定是一个逐步扩大的过程，2021年仅有非营利组织和法人社会联合组织可以成为外国代理人，2017年扩大至机构媒体，2019年扩大至个人媒体，2020年扩大至未登记注册的组织和个人。例如美国自2018年至2020年因 外国代理人登记法 所提起的刑事指控仅为8起，详情请见：https:/www.fara.gov/reports/Archive/1942 1944_FARA.pdf.详文见美国 美国法典 第22编第612条。详文请参见澳大利亚 外国影响透明机制法 第16条。详文请参见俄罗斯 非营利组织法 第13条之一第5款、第10款，第32条第7款。详文请参见澳大利亚 外国影响透明机制法 第14B条。详见俄罗斯 非营利组织法 32条第7款。详文请参见俄罗斯 2020年第481号联邦法律第5条。详文请参见 美国法典 第22编第612条。详见澳大利亚 外国影响透明机制法 第16条。详文见俄罗斯 非营利组织法 32条3款。详见美国 美国法典 第22编第612（b）条。详文请参见澳大利亚 外国影响透明机制法 第39条。详文请参见俄罗斯 非营利组织法 第32条第3款。详文请参见美国 美国法典 第22编第615条。详文请参见澳大利亚 外国影响透明机制法 第40条。详文请参见俄罗斯 非营利组织法 第32条1182023年 第5期第1款和第4款。详文请参见俄罗斯 非营利组织法 第32条第4款。详文请参见美国 美国法典 第22编第613条；澳大利亚 外国影响透明机制法 第2430条；俄罗斯2020年第481号法律第5条第1款。详文见美国 美国法典 第22编第618条。详文请参见澳大利亚 外国影响透明机制法 第5761条。详文请参见俄罗斯2012年第121号联邦法律第3条。详情请见：https:/ 情 请 见：https:/ 情 请 见：http:/ 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告J.党建，2022（11）：22.2Robinson Nick.“Foreign Agentsin an Interconnected World:Fara and the Weaponization of Transparency”J.Duke Law Journal，2020，69（5）：1076、1076.3江辉.外国代理人法的域外经验和启示J.国际法研究，2022（1）：69.4Orlova，Alexandra V.Foreign Agents,Sovereignty,and Political Pluralism:How the Russian ForeignAgents Law Is Shaping Civil SocietyJ.Penn StateJournal of Law and International Affairs，2019，7（5）：414.5马强.俄罗斯 外国代理人法 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