关于推动自然资源综合执法体制改革的思考.pdf

资源管理与法治建设Resources Governance张彦英：生态环境保护与矿产资源开发协调发展45Natural Resource Economics of China收稿日期：2023-03-31；修回日期：2023-05-12 基金项目：自然资源领域重大综合改革支撑体系建设（121102000000190015）；自然资源管理体制与运行机制研究（121102000000200008）作者简介：张世良（1995），男，河南省安阳市人，中国自然资源经济研究院研究实习员，自然地理学硕士，主要从事自然资源改革研究。通讯作者：刘伯恩(1977)，男，陕西省宝鸡市人，中国自然资源经济研究院研究员，管理学博士，主要从事自然资源保护与合理利用研究。E-mail：。摘要：自然资源行政执法是自然资源管理的重要职能，也是落实“两统一”职责重要保障。文章梳理了我国综合执法体制改革的发展脉络和综合执法队伍建设情况，以及省、市、县级自然资源执法改革典型案例，分析了自然资源主管部门与综合执法部门存在的职责认识、执法权下放、执法队伍建设等方面的问题，阐释了推动自然资源综合执法改革的必要性，并从出台政策文件、规范执法权下放、加强部门联动、强化执法保障等方面提出推动自然资源综合执法建议。关键词：自然资源执法；综合行政执法；自然资源综合执法中图分类号：D922.1；F062.1文献标识码：A文章编号：1672-6995（2023）10-0045-07DOI：10.19676/ki.1672-6995.000905关于推动自然资源综合执法体制改革的思考 张世良/刘伯恩/王光耀/宋 猛/张君宇（中国自然资源经济研究院，北京 101149）Reflections on Promoting the Reform of Comprehensive Law Enforcement System for Natural ResourcesZHANG Shiliang,LIU Boen,WANG Guangyao,SONG Meng,ZHANG Junyu(Chinese Academy of Natural Resources Economics,Beijing 101149,China)Abstract:Administrative law enforcement for Natural resources is an important function of natural resources management,and also an important guarantee for the implementation of the two unified responsibilities.This paper summarizes the development context of comprehensive law enforcement reform and the construction of comprehensive law enforcement team,and typical cases of law enforcement reform of natural resources at provincial,city and county level,following these,it analyzes the problems of the understanding of responsibility,decentralization of law enforcement and construction of law enforcement team between the administrative department of natural resources and comprehensive law enforcement department.Also,it explains the necessity of promoting the reform of comprehensive law enforcement of natural resources.Finally,it puts forward suggestions on promoting the comprehensive law enforcement of natural resources from the following aspects:issuing policy documents,standardizing the decentralization of law enforcement power,strengthening inter-departmental interaction,and strengthening law enforcement guarantee.Keywords:law enforcement of natural resources;comprehensive administrative law enforcement;comprehensive law enforcement of natural resources自2018年机构改革以来，各地自然资源部门围绕“两统一”职责，结合本区域特点，陆续开展了自然资源综合执法体制探索与创新，为推行自然资源综合执法体制改革积累了丰富的实践经验，提供了具有地方特色的实践样本1。但是，目前各地自然资源执法队伍设置千差万别，呈现多部门、多样化的分散执法状态，一定程度上制约了综合执法体制改革向纵深推进。本文从实证分析视角总结了各地自然资源综合执法体制改革经验，分析改革中存在的问题，探索改革方向，以期为进一步资源管理与法治建设Resources Governance中国国土资源经济 2023年第10期/总431期46深化自然资源行政执法体制改革提供参考。1 国家对综合执法体制改革的总体部署1.1 综合执法体制改革的发展脉络党的十八大以来，党中央、国务院不断深化综合行政执法体制改革。2013年，十八届三中全会要求深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制2。2014年，十八届四中全会决定，深化行政执法体制改革。按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量，推进综合执法，大幅减少市、县两级政府执法队伍种类。2015年，中央机构编制委员会办公室印发中央编办关于开展综合行政执法体制改革工作的意见，确定在全国22个省（自治区、直辖市）的138个城市开展综合行政执法体制改革试点。2015年，中共中央、国务院印发法治政府建设实施纲要（20152020年），提出把深化行政执法体制改革、推进综合执法作为法治政府建设重点。2018年，十九届三中全会再次重申综合执法要求，提出推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置，并明确整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业综合执法5支综合执法队伍3-4。2019年，十九届四中全会再次强调完善国家行政体制、深化行政执法体制改革。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于深化应急管理综合行政执法改革的意见，提出组建应急管理综合行政执法队伍，应急管理正式列入综合行政执法。2021年，中共中央、国务院印发法治政府建设实施纲要（20212025年），要求继续深化综合行政执法体制改革。2021年修订的中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚法）明确，在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权，城市管理正式列入综合行政执法范畴。2022年，党的二十大继续提出深化行政执法体制改革、完善基层综合执法体制机制。这些文件的出台对深化综合行政执法改革提出明确要求，为推进改革提供了遵循。1.2 法律明确实行综合执法领域的体制改革情况行政处罚法明确在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业7个领域建立综合行政执法制度。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发关于深化市场监管综合行政执法改革的意见等6个关于综合行政执法改革的指导意见，对这6支队伍的指导意见做一梳理，其共同之处如下：(1)在执法层级上，原则上要求省级行政主管部门不设执法队伍，执法职责主要由市、县两级承担；原则上设区的市及其市辖区实行以区为主的执法管理体制；县（市、区）一般实行“局队合一”体制，地方可根据实际情况探索具体落实形式。(2)在精简执法事项上均要求，各地要结合实际全面梳理地方性法规和规章中规定的执法事项，按照规范、精简的要求，加大对没有法律依据、无实施必要、交叉重复等执法事项的清理；实行执法事项清单管理制度，并实行动态调整。(3)在执法队伍建设上，按照“编随事走、人随编走”的原则，整合同一领域或者相近领域的执法队伍，实行综合设置；同时，将现有事业性质执法队伍逐步清理消化，实现执法队伍规范化、装备现代化、队伍专业化、管理制度化。(4)在提高执法效能上均要求，压实县级部门综合行政执法工作和队伍建设的责任，将人员编制向执法岗位倾斜，改变重审批、轻监管的行政管理方式，加强事中、事后监管。2 各地自然资源综合执法的实践探索目前，各地自然资源执法队伍在设置上千差万别，主要分为自然资源领域综合执法（土地、矿产、测绘、规划、林草、海洋）、自然资源部门内综合执法（土地、矿产、测绘、规划）、跨领域跨部门综合执法等5。甚至同一省份不同地市的自然资源领域执法队伍设置不一，存在几种设置模式同时存在的情况。本文从省、市、县三级行政区划总结不同的执法队伍设置情况（图1）。资源管理与法治建设Resources Governance张彦英：生态环境保护与矿产资源开发协调发展47Natural Resource Economics of China省市（县）乡镇自然资源领域综合执法自然资源部门内综合执法跨领域、跨部门综合执法生态综合执法自然资源执法纳入综合执法市县统一行使自然资源执法组建自然资源基层站所省级不设自然资源专业执法队中央要求减少层级重心下移局队合一图1 自然资源执法队伍设置模式总结2.1 省级层面2.1.1浙江省实行“局队合一”管理体制，实现自然资源领域综合执法2020年5月，中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅印发 关于完善自然资源行政执法体制机制的实施意见，实行“局队合一”管理体制，统一集中行使行政执法职责。在执法机构设置上，省自然资源厅不设自然资源专业执法队伍；市县设置自然资源执法队伍，统一更名为“市、县（市）自然资源行政执法队”；组建乡镇（街道）自然资源所，作为县（市、区）自然资源局的派出机构。在执法职责履行上，除统一纳入综合行政执法部门的城乡规划、林业执法等21项执法事项外，整合土地、矿政、规划、海洋、林业和测绘等执法职责，明确自然资源领域行政处罚事项6大类256项。在明确职责分工上，县级部门承担执法主体责任，重点履行执法巡查、执法监督、行政处罚职责；乡镇（街道）承担配合责任，主要负责日常巡查、线索报告、苗头性违法行为处置和相关行政执行工作。在执法技术支撑建设上，规定县级自然资源行政执法队的人员原则上只增不减，增加事业编制人员承担行政执法辅助工作；设置4个行政执法技术支撑单位，加强自然资源专业执法技术辅助力量。2.1.2海南省成立综合行政执法局，实现跨领域综合行政执法2017年以来，海南省已全面实施跨领域综合行政执法体制改革，推进“市县一支队伍管执法”工作，进一步提高行政执法效能。原海南省国土资源监察总队已撤销，其执法职责及人员已划转省自然资源和规划厅内设机构督察与执法局；原海南省海洋渔业监察总队（副厅级）拆分为省海洋监察总队（正处级）和省渔业监察总队（正处级），分别隶属省自然资源和规划厅、省农业农村厅管理。在执法机构设置上，省级层面原则上不单设执法队伍，除保留市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等5大领域并在其内设综合行政执法局外，全部下沉市县行使；在市县层面只保留一支行政执法队伍，设立市县综合行政执法局，将原来由各部门行使的各类行政执法事项集中划归市县综合行政执法局统一行使。在执法职责履行上，目前，海南全省19个市县（区）均已基本完成综合行政执法改革工作，成立了综合行政执法局，自然资源执法职能已划转综合行政执法局，编制及人员也相应划转。但划转的行政处罚事项及人员编制由各市县（区）自行确定，具体不一。部分市县已将自然资源执法权下放至乡镇。2.2 市级层面2.2.1北海市实行跨领域跨部门综合行政执法广西壮族自治区北海市成立北海市综合行政执法局，行使包括生态环境、住房和城乡建设、自然资源、交通运输、工业和信息化、商务、人力资源和社会保障、农房管控等领域的法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政强制权。在执法机构设置上，市级层面设置规格为正处级的北海市综合行政执法局，5个内设机构分别为办公室、政策法规科、政治部、执法监督科、综合协调科，另按住房和城乡建设、自然资源、交通运输、工业和信息化、商务、人力资源和社会保障等6个行业行政主管部门组建6支专业执法大队，机构规格均为正科级，不设独立法人，人员编制分别由市行政执法指挥中心、市行政执法保障中心管理。6支专业执法大队分别委托相关行业行政主管部门管理，其日常工作和分工安排由相关行业行政主管部门负责，其关于推动自然资源综合执法体制改革的思考资源管理与法治建设Resources Governance中国国土资源经济 2023年第10期/总431期48中专业执法二队主要从事自然资源（不含林草）领域执法，执法队伍仍以市综合行政执法局的名义进行执法。区级层面派驻执法大队，受市综合行政执法局的委托，以市综合行政执法局的名义开展派驻区域内的行政执法。在执法职责履行上，整合市区两级土地、矿产、测绘、城乡规划等不含林草领域的行政执法职责。2.2.2太原市自然资源综合行政执法体制改革山西省太原市印发太原市规划和自然资源综合行政执法改革实施方案，明确自然资源综合执法体制改革具体措施。在执法机构设置上，市级层面设置规格为副处级的太原市规划和自然资源综合行政执法队；区级层面设置规格为正科级综合执法大队，为市级派出机构；县级（市）层面整合组建规划和自然资源综合执法队，一般实行“局队合一”体制；乡镇（街道）层面设立综合行政执法中队，但并未明确将自然资源领域部分行政处罚权下放乡镇（街道）。在执法职责履行上，整合市区两级土地、矿产、测绘、城乡规划、林业和草原等领域的行政执法职责。在职责分工上，市级执法队主要承担专业性强、跨区域或具有重大影响的复杂案件及上级交办案件的行政处罚；区级执法大队重点负责本辖区范围内执法案件的查处工作；乡镇（街道）执法中队承担日常执法工作，依法查处一般性案件。2.3 县级层面2.3.1大田县实行跨领域综合行政执法福建省三明市大田县成立生态综合执法局，将自然资源执法事项归并到生态综合执法之中6。在执法机构设置上，大田县生态综合执法局包括3个机关行政处（科）室及1个行政指挥中心，运行经费为行政、事业性质，人员编制数为16人。在执法职责履行上，生态综合执法局承担了水利、自然资源、生态环境、林业、矿业等部门在生态管理领域的行政处罚权，依法独立行使包括矿山环境保护、水污染防治、水土保持、河道管理、流域水环境保护等7个方面的行政处罚权。在乡镇执法体制改革上，探索实施乡镇“一支队伍管执法”，以均溪镇为试点，实行“1+X+Y”综合执法模式，设立副科级综合执法大队，以公安、司法、市场监督、自然资源、林业、农业农村、交通、城管、生态综合执法等县级职能部门70名人员力量专职常驻镇综合执法大队，承接了242项行政处罚及其相关行政检查、行政强制等职责。2.3.2广饶县推行镇街综合行政执法体制改革山东省东营市广饶县规范派驻模式，推进镇街综合行政执法体制改革7：在执法机构设置上，自然资源领域实行“队所合一”管理体制，派驻机构（所）分别加挂县自然资源执法大队“乡镇（街道）中队”牌子，并依法赋予相应执法权限。成立乡镇（街道）综合行政执法大队，内设综合执法、应急管理、生态环境、自然资源、市场监管5个执法中队，与县直派驻镇街执法中队集中办公、统一执法。在执法职责履行上，县直派驻执法中队按照“属地管理”体制，执法队伍业务工作接受有关县直部门领导。县自然资源部门选取与发生频率较高、镇街管理密切相关、专业技术要求不高的执法事项，编制派驻自然资源执法大队执法事项清单。在人员支撑上，按照相关要求，自然资源派驻机构配备2名以上具有执法资格的在编人员，用于充实镇街执法力量。在执法方式上，采取统分结合模式构建综合执法与联合执法相结合的执法方式，例如，土地卫片整治、砂石料场清理整顿等重大执法活动，由镇街综合行政执法大队统筹相关执法力量进行综合监管、联合执法。2.4 经验总结在省级层面上，虽然国家层面未将自然资源执法纳入7支综合执法队伍中，但从地方改革实践探索来看，不少地方已经先行展开自然资源领域综合执法模式探索，并取得了一定成效：第一，加强制度设计。由于缺乏相关指导性或规范性文件，地方难以准确把握改革方向，执法机构队伍设立缺乏依据，导致部分地区自然资源执法改革模式设置不一，或存在未进行改革的情况，不利于完善自然资源领域行政执法体制，影响行政执法成效。从浙江、海南等省的探索来看，在开展自然资源执法体制改革前，均出台了相关制度文件，明确了自然资资源管理与法治建设Resources Governance张彦英：生态环境保护与矿产资源开发协调发展49Natural Resource Economics of China源行政执法体制改革的总体要求、执法主体、执法职责等内容，保障自然资源行政执法体制改革的有序推进。第二，厘清执法权限。自然资源执法体系中，省、市、县、乡均需设置负责执法工作的人员和机构，来确保执法工作的落实和衔接。在此情况下，执法职责不清、边界不明等问题成为导致自然资源执法混乱、效果不佳、难以管理的关键原因，也将直接决定执法权下放能否放得下、接得住、管得好。从浙江、海南等省的探索来看，均采取了相关措施帮助做好权限划定、事项划分工作。从市县层面来看，一是要理顺综合执法的纵向层级关系。市县在开展综合执法体制改革设置综合行政执法机构时，应及时理顺综合执法的上下关系，若没有对应的上级部门的业务指导，将在一定程度上制约自然资源综合执法的效果8。二是应注重因地制宜。不同地区的自然资源禀赋、常见的违法问题、自然资源管理体制、原有的执法体制等方面均不相一致，这些因素都会影响自然资源行政执法体制的确立。从福建省大田县的探索来看，该县地处闽中腹地，是福建省重要的生态功能区，也是矿产资源大县，经济发展对矿产资源开发的依赖性较强，相对集中生态环境行政处罚权能够有效避免相关部门单位利益博弈，提高执法水平和效率。三是要合理下放执法权。不是所有的乡镇（街道）都具有承接自然资源行政执法权的能力。通常来说，经济较为发达、行政区域广阔、人口比较集中、社会治理水平较高的乡镇、街道更适宜下放执法权。从太原市、北海市、大田县、广饶县等地的探索来看，均明确赋予乡镇（街道）更多执法权，通过派驻或者纳入基层综合执法等方式推动执法事项下沉。从综合执法模式选择来看，目前各地对自然资源综合执法体制的探索大体上分为自然资源领域内综合执法和跨领域跨部门综合执法两种（以下仅用这两种执法模式进行分析），又可以进一步细分为自然资源领域综合执法（土地、矿产、测绘、规划、林草、海洋）、自然资源部门内综合执法（土地、矿产、测绘、规划）、跨领域跨部门综合执法。相较于传统执法模式存在的多头执法、重复执法、行政执法机构权责不清等弊端，自然资源领域内综合执法和跨领域跨部门综合执法均有明显优势，同时也有不同9。从各地的探索情况来看，自然资源领域内综合执法模式更适合现阶段的自然资源管理体制。原因有三：一是跨领域跨部门综合执法模式涉及领域广、部门多，改革力度和难度较大。而自然资源领域内综合执法模式将相近执法队伍进行整合归并，减少执法职责细分碎化所造成的执法成本浪费，改革相对更易于推动10。二是跨领域跨部门综合执法模式虽然可以使执法职能与审批、监管职能分离，在一定程度上能减少“重审批、轻监管”的乱象，但也会造成执法边界不清、监管与执法边界不清等问题，增加了综合执法部门与自然资源部门的沟通成本，而自然资源领域内综合执法涉及部门内部沟通则相对容易。三是由于自然资源领域执法专业性、技术性较强，因此在执法权转移到综合执法部门时，仍保留了部分专业性、技术性较强的执法职能，为此，自然资源部门相关的执法力量和技术支持也有所保留，形成了新的职责交叉和多头执法11。浙江省、山西省太原市选择的自然资源领域内综合执法模式可以有效避免上述问题的出现。同时，跨领域跨部门综合执法模式也受到工作机制不顺、执法人员业务不熟悉、缺乏自然资源业务指导等因素的影响，导致综合执法效果不尽人意。因此，需要在地方综合执法探索中总结梳理经验教训，针对问题症结，结合实际情况和现实需要，科学合理开展改革探索，切实发挥综合执法的优势和作用。3 自然资源综合执法存在问题目前，各类自然资源执法职责分散在自然资源、林草、水利、农业农村、住建、生态环境等多个部门，没有实现自然资源领域执法的统一，呈现多部门、多样化的分散执法状态8。3.1 对自然资源主管部门与综合执法部门的职责认识不清在自然资源部门执法资源下沉乡镇（街道）过程中，自然资源部门与综合执法部门存在推责诿过、“踢皮球”现象，一方认为处罚权转移就是监管权转移，会出现只审批不监管的情况；另一方认为执法权关于推动自然资源综合执法体制改革的思考资源管理与法治建设Resources Governance中国国土资源经济 2023年第10期/总431期50移交的是处罚权，综合执法部门仅对违法行为进行处罚。同时，自然资源部门缺少行政处罚权，监管缺少了震慑力。以盗采矿产资源为例，执法权移交后，执法部门与自然资源主管部门往往存在沟通不畅、效率低下等问题，或出现无人监管及两头监管现象，花费大量人力物力，增加了执法成本。3.2 执法权下放乡镇（街道）的程度和承接能力有待探究2021年，中共中央、国务院印发关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见，提出依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源。推进基层治理法治化，赋予乡镇（街道）一定的行政执法权势在必行。但同时要考虑承接能力，由于乡镇（街道）缺乏相应技术手段、人才储备，对相关信息难以准确核实，对一些专业度高、专业技能和设备要求强的执法事项，例如，针对骗取测绘资质证书、地理信息安全监管等方面执法权的下放应审慎对待。因此，下放哪些行政执法权是基层迫切需要并且能够有效承接的，还需要在前期实践的基础上继续探究。3.3 基层部分区域执法权赋权存在空白区虽然已向各乡镇（街道）赋予相应的执法权限，但部分园区依旧存在空白。园区是非法占地、违反规划等违法违规行为的易发区域，应作为推进整合基层审批执法力量改革的重点区域，但目前园区内普遍无自然资源综合执法队伍，导致发现违法行为后，出现所辖乡镇不认领、自然资源主管部门无查处职权等现象，影响了园区内资源利用效率。3.4 执法力量薄弱，执法保障不足由于自然资源案件执法专业性强、涉及法律法规多、相关政策更新快，加之执法人员的执法水平偏低，执法车辆、服饰、装备保障不足，以及缺乏完善的自然资源执法业务培训体系，导致案件查处过程中困难较多。同时，市县一级相当一部分执法人员被下放到乡镇（街道），造成执法队人员力量严重不足。而综合执法队伍又以城市管理人员为主，缺乏专业对口人才，部分执法人员不熟悉自然资源领域相关政策，存在执法意识不强、职责不明、程序不熟等问题，短期很难适应自然资源领域执法要求。4 推动自然资源综合执法改革的必要性综合行政执法是政府部门改革的趋势，在6支综合执法队伍实践的基础上，将自然资源执法纳入综合行政执法体制是具有现实意义的探索，符合山水林田湖草沙一体化治理理念。4.1 全面深化生态文明体制改革的必然要求生态文明体制改革是全面深化改革的应有之义，是解决生态环境问题的必要手段。党的二十大报告提出要大力推进生态文明建设。生态文明制度涉及自然资源开发利用与保护的源头、过程、结果全过程，作为全过程管理的末端环节之一，只有通过完善自然资源执法队伍设置、整合自然资源执法职能、明确自然资源执法分工，构建跨部门、跨领域的自然资源综合执法监管体系，才能严格约束各类市场主体，严肃追究自然资源开发利用中违法行为，逐步实现生态优先、节约集约、绿色低碳的高质量发展目标。4.2 顺应综合行政执法体制改革的发展趋势打破界限，实现功能整合、结构重构和行政系统一体化，已成为行政执法改革的必然趋势。党的二十大报告提出完善基层综合执法体制机制。不同于以不同资源领域分配执法权的方式，开展综合行政执法可以统一行使自然资源领域执法职权，能够避免多头执法、重复执法等弊端，同时，对执法力量进行整合、撤并，能够有效减少执法机构数量、降低执法成本。自然资源综合执法改革以功能性配置方式进行执法权配置，打破了长期以来自然资源领域“上下对口”“条块分割”的机构设置方式，顺应了综合行政执法体制改革的发展趋势13。4.3 统筹山水林田湖草沙系统治理的现实需要自然资源部组建以来，实现了自然资源管理的由“分”到“统”，分散在土地、矿产、林草、规划、测绘和海洋等领域的管理职责逐渐统一到自然资源管理工作中。自然资源执法体制是自然资源监管的基础，直接决定自然资源监管的成效。党的资源管理与法治建设Resources Governance张彦英：生态环境保护与矿产资源开发协调发展51Natural Resource Economics of China二十大报告提出要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。各类自然资源相互影响、相互制约，共同构成一个有机联系的统一整体，要求自然资源执法体制改革也应该坚持系统观念，从自然统一存在的客观规律出发，以山水林田湖草沙生命共同体的理念来开展自然资源综合治理14。4.4 推动国家治理体系和治理能力现代化的现实需要实行综合执法体制改革，是构建职责明确、依法行政的政府治理体系的关键一环。党的二十大报告提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。推进自然资源综合执法体制改革是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，在改革中应按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效，以保障实现严格、规范、公正、文明执法，将国家的制度优势转化为国家治理效能。5 推动自然资源综合执法建议应按照中央深化党和国家机关机构改革有关精神，以省域为单位，并结合本区域特点，推动自然资源综合执法体制改革。5.1 借鉴其他领域综合执法典型经验，建立自然资源综合执法队伍地方可以借鉴生态环境、农业等领域综合执法的典型经验，以省域为单位开展自然资源综合执法。在经济较为发达、行政区域广阔、人口比较集中、社会治理水平较高的地区，在具备条件的情况下可以开展包括土地、矿产、规划、海洋、林草和测绘等自然资源综合执法；其他地区可以开展土地、矿产、规划、测绘等自然资源部门内综合执法。制定相关政策文件，从管理体制、人员配置等方面推动土地、矿产、规划、林业和测绘等执法力量和执法职权的融合，形成横向集成、上下贯通的自然资源综合执法队伍。5.2 规范执法权下放，定期组织评估各地应充分考虑乡镇（街道）承接能力与实际需要，将行政执法权适度下放，赋予乡镇人民政府、街道办事处自然资源领域行政处罚权。结合乡镇（街道）经济社会发展实际，将人员编制、装备设施、经费津贴向基层作适当倾斜。同时，有关部门应对乡镇（街道）综合行政执法工作组织定期评估，探索建立执法权下放动态调整机制。对涉及专业性强、技术要求高、执法对象少、使用频率低的执法权应由上一级行政执法部门统一行使，逐步实行差异化赋权，实现从“端菜式”放权到“点菜式”放权的转变。5.3 加强部门联动，推动多部门配合衔接在案件查处过程中，要加强与综合执法部门、林草部门、农业农村部门、司法机关之间的沟通协调。一是加强与综合执法队伍之间协调配合，制定相应的案件移送、案件查处信息反馈等具体可操作性的配套政策和制度，提升案件查处质效。二是加强与林草部门之间的沟通交流，厘清林地、草地、湿地的范围界限，形成“一张图”数据库，解决地类交叉重叠问题。三是加强与农业农村部门信息沟通和执法协作，发挥各自监管专业优势，履行相关法律赋予的农村宅基地改革和管理职责，切实保障农民土地权益、财产权益。四是加强与法院的沟通协调，在涉及土地、耕地行政处罚案件中采用“裁执分离”模式，破解非法占用土地、破坏耕地案件的执行难题，提升行政强制执行效率。5.4 强化执法保障，提升执法效能在依据客观需要增加相关专业领域自然资源执法人员，壮大执法队伍的基础上，进一步提升执法保障水平。一是按照执法人员数量、执法区域大小、执法职责等因素配备执法车辆、执法记录仪、执法平板电脑、执法无人机等执法装备，统一执法服装，推进规范文明执法，提高执法工作效率；二是设立自然资源执法技术支撑单位，增强自然资源专业领域执法技术支撑力量；三是组织开展自然资源执法业务培训，加强执法人员法律知识、业务能力、操作技能的学习，建强执法队伍、规范执法行为、提高执法水平15。(下转第89页)关于推动自然资源综合执法体制改革的思考技术经济研究Study on Technical Economy张彦英：生态环境保护与矿产资源开发协调发展89Natural Resource Economics of China需要明确各部门职责，枝江市自然资源局指导监督农村土地承包经营权登记工作，全面履行包括农村土地承包经营权在内的不动产统一登记职责，枝江市不动产登记中心和各镇自然资源所相应增加不动产统一确权登记职责；枝江市农业农村局负责指导农村土地承包经营及有关合同管理、流转规范、调处合同纠纷、协同调处权属纠纷等，枝江市农村经济经营服务中心和各镇财政所职责相应调整。其次，不动产统一登记制度改革的关键是便利群众、提高办事效率，为让“群众少跑路”，枝江市通过不动产登记系统与原农村土地承包经营权颁证系统交换数据接口、数据推送等方式，制定统一的数据共享交换标准，建立部门之间登记信息和流转交易信息的互通共享机制，实现流转审批、交易监管、土地征收、永久基本农田调整补划等导致承包地自然状况和权属状况等变化的信息互通共享机制，让“数据多跑路、群众少跑路”，提高了办事效率。5 结语本文结合湖北省宜昌市枝江市农村土地承包经营权纳入不动产统一登记省级试点工作经验，分析了农村土地承包经营权数据整合中的关键技术，并参考文献1 自然资源部.不动产登记暂行条例A.北京:自然资源部,2019.2 邓世赞,丁青,黄平.农村土地承包经营权纳入不动产统一登记研究:以湖南省为例J.中国国土资源经济,2020,33(7):29-33.3 刘燃,柯艳丽,罗明俊,等.不动产存量数据清理整合重难点的分析与探讨J.地理空间信息,2022,20(6):146-148.4 自然资源部.不动产登记数据整合建库技术规范:TD/T 10672021S.北京:自然资源部,2021.5 农业农村部.农村土地承包经营权确权登记数据库规范:NY/T 25392014S.北京:中国农业出版社,2014.6 自然资源部.不动产登记数据库标准:TD/T 10662021S.北京:自然资源部,2021.7 李倩.国土资源部印发 不动产单元设定与代码编制规则 N.中国国土资源报,2017-07-17(01).8 史奋伟,巩江波.农村土地承包经营权数据整合并入不动产平台的技术方法探讨J.测绘技术装备,2018,20(3):56,59-60.9 湖北省自然资源厅办公室,湖北省农业农村厅办公室.关于开展农村土地承包经营权纳入不动产统一登记试点工作的通知Z.武汉:湖北省自然资源厅办公室,2021.提出了相应的解决方案和典型问题的处理方式，以期为湖北省农村土地承包经营权纳入不动产统一登记工作提供可复制推广的经验模式，为全面推进此项工作奠定良好基础9。参考文献1 李青青,朱泰玉,刘伯恩.关于我国自然资源监管体制改革问题的思考J.中国国土资源经济,2021,34(3):63-68.2 杨志云.生态环境保护综合行政执法改革：一个组织结构整合机制的阐释J.天津行政学院学报,2022,24(1):25-36.3 李红燕.全面推进生态环境保护综合行政执法改革J.环境经济,2019(18):54-59.4 谭宗泽,杨抒见.综合行政执法运行保障机制建构J.重庆社会科学,2019(10):48-60.5 张君宇,王光耀,刘伯恩.自然资源行政执法体制改革的地方探索J.中国土地,2022(8):57-58.6 施志源.自然资源领域生态综合执法的改革路径及其制度完善J.中国特色社会主义研究,2020,153(3):88-96.7 陈伟颂.坚持系统性整体性协同性 推进镇街“综合执法+联合执法”改革走实走深J.机构与行政,2022(5):14-16.8 邱煌辉.我国自然资源综合执法模式研究D.厦门:华侨大学,2020.9 王传干.行政综合执法机制改革研究J.西南政法大学学报,2012,14(6):28-37.10 程玥.地方大部门制改革的五项基本任务J.国家行政学院学报,2010(2):49-52.11 中国行政管理学会课题组,高小平,沈荣华.推进综合执法体制改革:成效、问题与对策J.中国行政管理,2012,323(5):12-14.12 刘伯恩.自然资源管理体制改革发展趋势及政策建议J.中国国土资源经济,2017,30(4):18-21.13 张利兆.综合行政执法论纲J.法治研究,2016(4)：145-146.14 王光耀,刘伯恩,张世良等.新时期推动自然资源资产产权制度改革的理论与实践探索:“新时期自然资源资产产权制度改革与实践”专题论坛会议综述J/OL.自然资源情报:1-72023-03-31.http:/ 张伟飞,张永毅.自然资源领域综合行政执法的实践与思考:以广州市南沙区为例J.自然资源情报,2023,36(2):53-58.(上接第51页)农村土地承包经营权纳入不动产登记技术探讨