鼓励生育政策的国际比较.pdf

生殖医学杂志2 0 2 3年11月第32 卷第11期1753.DOI:10.3969/j.issn.1004-3845.2023.11.024综述鼓励生育政策的国际比较唐龙妹1-2，许佳琳”，张军4，洪苹”，张维宏2*（1.河北医科大学公共卫生学院，石家庄0 50 0 17;2.根特大学国际生殖健康研究中心，比利时根特90 0 0;3.承德护理职业学院，承德0 6 7 0 0 0；4.清华大学医学社会学研究中心，北京10 0 0 8 4；5.中国计划生育协会，北京10 0 0 35）【摘要】受到经济社会因素的影响，尽管中国实施了新的生育政策，但育龄夫妇生育意愿仍然较低，中国生育率进入极低水平。构建支持性政策措施，营造良好的社会经济环境，促进政策间的配套衔接显得十分必要。因此，本文比较了亚洲的韩国、日本、新加坡及欧洲的法国、德国、瑞典和俄罗斯共7 个国家的鼓励生育措施及措施的实施效果，为我国生育支持政策及相关社会公共政策的完善提供理论参考。【关键词】生育政策；低生育率；总和生育率【中图分类号】R715.2International comparison of the policies on increasing fertilityTANG Long-meil-2,XU Jia-lin,ZHANG Junt,HONG Ping,ZHANG Wei-hong1.School of Public Health,Hebei Medical University,Shijiazhuang 0500172.International Centre of Reproductive Health,Ghent University,Belgium Ghent3.Chengde Nursing Vocational College,Chengde 0670004.The Research Center for Medical Sociology,Tsinghua University,Beijing 1000845.China Family Planning Association,Beijing 100035Abstract Affected by economic and social factors,Chinese fertility desire decreased which resultingin the low fertility rate,although China had implemented a new fertility policy.It is necessary to buildsupportive policies,create good social and economic environment,and promote the coordination andconnection between policies.This paper compared the measures to encourage fertility and theirimplementation effectiveness in seven countries,including South Korea,Japan,Singapore,France,Germany,Sweden and Russia,providing reference for the improvement of Chinas fertility support policiesand related social public policies.Key words Fertility policy;Low fertility rate;Total fertility rate【文献标识码】A9000(J Reprod Med 2023,32(11):1753-1759)联合国统计数据显示，2 0 2 2 年世界人口已达到80亿1。但在人口总量不断增长的情况下，人口的增长速度却逐渐减缓，世界人口增长率首次在2 0 2 0年降至1%以下 1，部分国家已经或者即将跨入人口负增长的时代。世界人口增长减速的根本原因是生育率急剧下降，2 0 2 1年全球妇女的总和生育率仅为2.3 1。越来越多的国家进入低出生率、低死亡率、低人口增长率，甚至负人口增长率的新形势。世界人口政策2 0 2 1报告显示：截至2 0 19 年所调查的197 个国家中，近四分之三的国家制定了生育政策，其中包括中国在内的55个国家采取了鼓励生育政策，采取鼓励生育政策的国家比例由19 7 6年的9%上升为2 0 19年的2 8%，特别是欧美等发达国家，该比例在2 0 19年达到58.7%2 。【收稿日期】2023-03-15；【修回日期】2 0 2 3-0 5-0 4【基金项目】欧盟资助国际合作项目（FP7/2007-2013-282490）【作者简介】唐龙妹，女，江苏无锡人，博士，副教授，预防医学专业.（*通讯作者）.17542016年初我国实施“全面两孩”政策后，2 0 17 年二孩出生数量显著高于2 0 16 年，但出生人口总量却比2 0 16 年下降约8 8 万 3-4。随着“全面两孩”政策效应的不断减弱，生育率回升表现不尽如人意，人口出生率从2 0 17 年的12.6 4%逐年下降，2 0 2 1年仅为7.52%51。2 0 2 0 年第七次人口普查结果显示我国总和生育率为1.3 6 ，中国银色经济与健康财富发展指数（2 0 2 1）中公布2 0 2 1年中国总和生育率为1.167，联合国发布的世界人口展望2 0 2 2 中估计中国2 0 2 2 年总和生育率约为1.18 11,甚至有国内研究学者估计2 0 2 2 年中国的总和生育率低至1.068。虽然2 0 2 1年5月底“全面三孩”政策实施，但研究发现经济社会因素成为影响群众生育行为的主导 9-11，受养育成本、托育服务、女性职业发展压力等因素的影响，很多夫妻再生育的意愿降低 12-14,中国的生育率已经进人极低水平，构建支持性政策措施，营造良好的社会经济环境，促进政策间的配套衔接十分必要。因此，本文列举了亚洲的韩国、日本、新加坡以及欧洲的法国、德国、瑞典和俄罗斯7 个国家在鼓励生育政策方面的措施及效果，并对各国政策进行了比较。通过比较了解各国鼓励生育政策的异同，为我国生育支持政策及相关社会公共政策的完善提供理论参考。一、韩国二十世纪六十年代，韩国在经历二战与朝鲜战争后人口增长率达到有史以来的最高值2.9%15，韩国政府开始考虑实行计划生育，并于8 0 年代完成了人口转变 15，显现出劳动力短缺现象。1992 年韩国政府开始意识到，未来人口政策的目标应是维持低人口增长率，推迟人口零增长的到来，以及采取措施避免人口老龄化的不利影响15。数据显示，1996年韩国的生育率降低到1.6 左右，同年韩国实行新的人口政策，正式将人口政策的重点从控制人口数量转向了提高人口素质、改善人口福利。但新的人口政策并没有改变韩国生育率下降的局面，甚至是出现了连续3年下滑 15。为此2 0 0 3年，韩国政府彻底改变了19 6 0 年以来推行的“小规模家庭计划”，成立了老龄化与未来社会委员会（CAFS），为支持生育和即将到来的老龄化社会做准备 15。2004年，其家庭计划宣传口号发生了完全的逆转，从“一家两个孩子都会使韩国拥挤不堪”变为“爸爸，我不想自己一个人；妈咪，我想要一个弟弟和妹妹”、生殖医学杂志2 0 2 3年11月第32 卷第11期“两个子女比一个子女幸福，三个子女比两个子女幸福”。2 0 0 5年韩国颁布了“低生育行动框架与人口政策”,标志着韩国的生育政策正式由控制生育转向鼓励生育。2 0 0 5年成立了由总统任委员长的“低出生率及老龄化社会委员会”，出台了应对低生育综合对策（2 0 0 6 一2 0 10 年），构建儿童保育责任体系，创建有利于家庭的工作环境，扩大社会对下一代的投资 15。2 0 0 8 年设立了由社保福家庭部长官任委员长、10 个部门长官参与的低出生率老龄化社会委员会。同年，韩国保健福利部颁布的国家发展蓝图2 0 30 健康投资战略明确提出：2 0 0 8 年开始实施孕妇从怀孕到分娩全过程医疗费用政府承担的“免费生育”政策，1岁以下幼儿医疗费实际全免，同时初育产妇可以享受90 天的带薪产假，多胞胎或二胎以上产妇则最高享受12 0 天产假，用人单位在其休假期间的前6 0 天支付全额工资，后30 天由政府提供上限135万韩币的补贴 16 。2 0 10 年公布了应对低生育率与老龄化社会的第2 次基本计划,计划在2011一2 0 15年累计投人7 8.5万亿韩元（约合人民币4.49 7 亿元），鼓励适龄青年依法结婚，为兼顾工作和家庭生活提供经济和社会支持，提供生育补偿，改善生殖健康服务，构建家庭友好型社会环境，促进性别平等 17 。韩国的鼓励生育政策确实在早期遏制了总和生育率的下降，2 0 0 6 年和2 0 0 7 年韩国的总和生育率（T FR）从2 0 0 5年的1.10 反弹至1.13和1.19，2012年最高达到1.2 6。但后期，特别是近些年韩国的TFR仍然出现了持续下降的趋势，甚至在2 0 18年跌至1以下。针对这一情况，,2 0 2 0 年底，韩国政府又制定了第4次低生育率和老龄化社会基本规划，规定自2 0 2 2 年开始向韩国有1岁之内婴儿的家庭每个月提供30 万韩元补助，到2 0 2 5年逐步上调至50 万韩元，并将为产妇提供2 0 0 万韩元的生育补贴；将多子女家庭标准从现行的3名以上子女放宽至2 名以上，并对于多子女家庭提供更多专用公租房房源，计划到2 0 2 5年增加至2.75万套；免收低收入家庭的第3 个及以上子女的大学学费，期望通过这些措施扭转韩国少子老龄化趋势 18 。二、日本1950年日本的总和生育率为3.6 5，196 0 年则下降到了2.0，处于更替水平以下 19-2 0 1。198 9年日本的总和生育率为1.57，更是创出了历史最低，被生殖医学杂志2 0 2 3年11月第32 卷第11期称作“1.57 冲击”19.2 1，自此“少子化”一直是政府和民众关注的焦点，日本政府开始着手应对少子化问题。1991年制定了育儿休假法，以法律的形式规定了日本公民的育儿休假权利191。1994年由文部省、厚生省、劳动省、建设省共同制定了“天使计划（1994年）”，通过育儿休假、缩短劳动时间、提供日间照料服务、减少保育费等方式完善保育服务制度，缓解育儿与工作之间的矛盾 17.19.2 1。1996 年规定育儿期间可以得到2 5%收人补偿以及免缴社会保险费 19。1999年的“少子化对策促进阁僚会议”上制定了少子化对策推进基本方针，并根据此方针制定了新“天使计划（2 0 0 0 2 0 0 4年)17,19。之后，根据2 0 0 3年9月1日开始实施的少子化社会对策基本法2 2 ，在2 0 0 4年制定了少子化社会对策大纲，增加儿童补贴，减轻家庭育儿负担。2 0 0 9 年起先后成立多个应对少子化问题的专门机构，推出一系列有针对性的对策措施，如增加生育一次性补贴、实施高中生学费减免制度、鼓励民间企业投资幼儿托保设施、推动民营教育发展等。2 0 15年更是制定了新的少子化社会对策大纲，在以育儿为重点对策的基础上加人了对结婚和教育阶段的政策支持 2 3。2 0 16 年的日本一亿总活跃计划、2 0 17 年的安心育儿计划和2 0 2 1年的“结婚新生活支援项目”均提到了女性的就业率和就业女性的育儿问题 2 3-2 4。这些政策的出台均是以营造一个有利于生育的社会氛围为目的，通过增加婴儿补贴、建立幼儿看护基金、实施儿童和家庭照料法案等方式刺激人口出生率 2 5，做到财政资源的保障、工作方式的改革和婚育全程无缝衔接的支援2 3但自19 9 0 年开始鼓励生育政策后，日本的总和生育率并没有立即发生改变，仍然从19 9 0 年的1.54跌至2 0 0 5年的1.2 6，之后生育率开始逐渐回升，2 0 15年达到峰值（1.44），政策起效用时达到12年 2 6 。虽然自2 0 15年后日本的总和生育率又有所下降，但维持在1.30 左右。三、新加坡新加坡人口出生率从196 5年开始逐年下降，至2005年达到了历史新低 2 7 。2 0 世纪8 0 年代，新加坡政府意识到人口结构转型和出生率急速下降的情况后，在人口老龄化出现之前，提出了一系列应对的计划措施 2 7，扭转了过去的生育控制理念，从限制生育转变为鼓励生育，积极宣传鼓励有条件的国民养育3个或更多的孩子 2 1.2 6 。198 6 年新加坡“两孩:1755.即止”的生育控制口号被“如果养的起，多生子女”的生育倡导口号所取代，并提供了一系列的实惠性奖励措施鼓励生育，如生育退税、在职母亲子女退税减免、托儿补助、保健储蓄账户可用于支付分娩费用、生育第三胎的家庭可提前三年以市场价卖掉房子等，以阻止生育率的进一步下滑 2 5.2 8 。2 0 0 1年，新加坡政府颁布了鼓励婚姻和生育的“一揽子计划”,即“婚育一揽子计划”，针对之前的措施和奖励进行了完善和修改，目的是鼓励新加坡人组建家庭，结婚生子；并在2 0 0 4年、2 0 0 8 年、2 0 13年和2015年不断加强奖励力度 2 8 。2 0 17 年新加坡政府又提出了“2 0-2 0 2 0”计划，以进一步提高女性就业率 2 8 。1986年开始实施鼓励生育政策后新加坡的总和生育率并没有即刻回升，但鼓励政策遏止了生育率下降的势头，让总和生育率稳定在1.7 的水平长达10 年之久 2 9。1998 年新加坡的总和生育率又开始出现下降，在2 0 17 年甚至降至1.0 以下，但通过前述的多方努力，2 0 2 0 年后有所回升，至2 0 2 2 年基本稳定在1.1 1.2 之间。四、俄罗斯俄罗斯是世界上国土面积最大的国家，同时也是世界上人口密度最小的国家之一。自19 9 1年苏联解体以来，俄罗斯的人口呈现出负增长的态势，至2006年俄罗斯人口减少了50 0 多万。造成俄罗斯人口危机的主要原因是死亡率居高不下和持续的低人口出生率，为了扭转人口负增长趋势，俄罗斯政府将鼓励措施渗透至亲子关系、幼儿看护和早期教育、保留母亲职位和中等收人家庭补贴等各个角度 30-1。2 0 0 6 年俄罗斯颁布了“母亲基金”法案 2 4.32】，规定2 0 0 7 年1月1日之后育有超过1个子女的家庭享有获得“母亲基金”的权利，生育二胎的家庭可获得奖励，从收入、教育、住房、就业及社会保障等多个层面深入挖掘了俄罗斯人口增值潜力。2015年12 月政府将该基金延期至2 0 18 年底，之后又延期至2 0 2 2 年，奖励金额也逐年增长。此外，2007年开始俄罗斯政府投入约8 0 0 万美元的资金在全国一些试点医院为育龄妇女提供免费人工受孕服务 32 。得益于促进人口增长计划的实施，俄罗斯人口总数趋于稳定，自2 0 10 年起俄罗斯人口结束负增长，并实现连续增长 31。俄罗斯的总和生育率自1999年的1.16 回升至2 0 12 年的1.6，总和生育率.1756在2 0 0 6 2 0 12 年间提高了30.8%33，至2 0 2 2 年基本保持在1.5以上。五、德国1967年开始，由于女性避孕方法的普及以及生育观念的转变，德国的人口出生率逐年下降，197 0年其总和生育率下降到更替水平以下，并且在自1982年起的2 0 年期间其总和生育率一直呈下降趋势，这种趋势不可避免地导致了人口自然增长数量减少、人口自然增长率明显下降的过程。19 7 5年开始德国人口一直处于负增长的状态。在这种情况下，德国政府为了提高生育率推出了一系列奖励政策，旨在减轻生育和抚养子女的负担、平衡家庭和工作、推动女性就业 34，如根据怀孕职业妇女保护法保障孕期妇女的工作权利，规定女性职员在怀孕及产后4个月内不得被解雇 35；在儿童满3岁前，父母可享有育儿假期，育儿假期间父母可以申请育儿补贴 17 或者从事每周不超过30 个小时的兼职工作 36 ；父母可以申请每年最长10 天的儿童病假，照看生病的孩子,如果家中有两个及以上孩子，儿童病假可延长至每年2 5天 36-37 ；每个孩子在18 岁之前都可以获得生育补贴或者对低收人家庭给予家庭育儿补贴 36-37 ；建立托儿所，2 0 13年全国接受未满3岁儿童的保育园相比之前增加了3倍，共增设7 5万个入托位置 38 等。2 0 12 年实施法定医疗保险服务结构法，允许医疗保险机构介人合法的人工受孕，同年颁布联邦家庭、老年人、妇女和青少年部关于确保资助以推动协助受孕措施的指令要求州政府在资金上支持不孕不育家庭采取协助受孕措施 32 1。2 0 18 2 0 2 1年德国又增加了子女建房津贴政策，每个孩子可以获得共计1.2 万欧元的建房或购房补贴 39。德国鼓励生育政策实施后，起到了一定的积极作用，人口出生下降的局面有所反弹。2 0 0 7 年德国出生人数比2 0 0 6 年提高了1.0 2%，人口出生率达8.32%，到2 0 12 年总和生育率一直保持在1.3以上，2 0 15年后更是保持在1.5以上。六、法国法国在第二次世界大战时损失了大量人口，因此战后鼓励人们为了国家发展而多生育子女，政府也开始大力推行鼓励生育的人口政策。法国在过去几十年中采取了不同的方法提高生育水平 2 6 。到20世纪7 0 年代时，虽然已经实行了对孕产妇发放补贴等鼓励措施，但其力度并不足以抵消结婚率下生殖医学杂志2 0 2 3年11月第32 卷第11期降、离婚率上升、妇女就业困难、随胎合法化等对生育带来的负面影响 2 6 。1995年开始，法国政府加大了鼓励生育的社会政策力度，给予名目繁多的高额补贴和育儿假 32 ，以及家庭计税份数与子女数挂钩 40、制定法律保护生育子女的妇女的就业岗位、从法律上确保非婚生子女享有与婚生子女同样的权利 2 6 等。法国是欧洲生育水平下降最早的国家，也是较早试图扭转生育率下降趋势的国家。自1939年法国出台了家庭方面鼓励生育的政策，并把这些政策提高到政治议事日程，法国的总和生育率已从1995年的1.7 逐步回升至2 0 13年的2.0 L267。之后有所下降，但2 0 2 0 年降至1.7 9后，一直保持不变，其生育率在欧盟排名居于前列。如果鼓励生育政策从二战后算起，法国用了将近6 0 年时间才将总和生育率恢复至接近更替水平。七、瑞典20世纪2 0 年代，北欧国家的人口下降趋势日益严重，瑞典的生育率居于世界最低水平 41。196 8年瑞典的总和生育率即开始低于更替水平，19 7 0 年总和生育率仅为1.9，1/3的家庭仅由一个人组成，35岁的人口中一半处于未婚状态。在多方面因素的推动下，自2 0 世纪2 0 年代起瑞典制定了早期的家庭政策，开始为儿童提供儿童津贴 41，以促进人口增长。19 7 4年，瑞典政府规定父母双方均可在分娩后休假，成为第1个提供男士育儿假的国家；19 9 5年瑞典政府又引人了30 天的“父亲配额”，即父亲必须休满30 天的配额育儿假期，否则夫妻双方就会失去一个月的带薪产假；2 0 0 2 年“父亲配额”增至60天，之后双方共享育儿假延长至16 个月，其中390天内有权享有日常工资的8 0%，其余9 0 天则按照统一标准支付津贴；2 0 16 年又将“父亲配额”延长至90 天 32.42-4。瑞典法律还规定，对抚养16 岁以下子女的家庭不论其家庭的总收入为多少，均给予家庭儿童补助金；对16 2 0 岁之间、仍处于全日制学习阶段的未婚青少年，给予国家学习补助金。两项补助金都包括基础补助金和多孩补助津贴，2 0 18年3月基础补助金标准在2 0 0 6 年标准（每人每月1050克朗）基础上增加2 0 0 克朗/人 43-44。目前，瑞典模式的社会福利制度世界闻名。通过政府的努力，瑞典的总和生育率虽然仍在更替水平以下，但没有出现持续下降的趋势，在欧洲普遍低生育率的环境中,其生育率相对较高且稳定。生殖医学杂志2 0 2 3年11月第32 卷第11期八、总结上述各国鼓励生育政策的具体措施不尽相同，措施及效果日本物质层面生育奖励育儿津贴:1757.实施效果也有一定的差别。各国鼓励生育政策的具体措施和实施效果见表1。表1各国的政策措施及实施效果比较韩国新加坡俄罗斯V德国法国瑞典提供育儿服务教育费用补助V辅助生殖资助医疗援助住房保障和补助V大家庭交通费减免V低收人或多子女家庭补贴减免税收精神层面孕产假及育儿假母亲产假、哺乳假男士育儿假育儿病事假建立社交网站多孩家长延长退休年龄多孩家庭子女就业优惠政策兴建育儿机构改善公共教育服务提供协调工作和生活培训实施年份政策起效用时间/年实施初期TFR?政策实施后TFR最低值政策实施后TFR最高值2023 年 TFR注：TFR：总和生育率；联合国人口司世界人口展望2 0 2 2 估计数据（https：/p o p u l a t i o n.u n.o r g/d a t a p o r t a l/h o m e）VVV200519942121.081.490.881.271.261.450.881.311986231.430.951.791.04200661.361.361.801.521986201.411.251.591.531939601.662.991.7920世纪2 0 年代1.502.461.67：17 58各国政府借助必要的物质刺激，减轻家庭抚养子女的经济负担，鼓励家庭多生育子女，同时在精神层面上通过延长产假、提供育儿事假、增加育儿机构等措施平衡工作与家庭的关系，借助社交网站鼓励青年人结识更多的朋友，提供良好的公共教育服务、增加就业机会，创造有利于婚姻和儿童健康成长的社会环境，倡导全社会生育子女的积极态度。对上述7 个国家的鼓励生育政策比较研究显示，政策实施对生育率的回升有一定的促进作用 31，但从政策层面促进生育水平的提高是一项长期而艰巨的政府工作，并不能短期内取得立竿见影的效果。另外值得关注的是，上述国家的人口政策不仅关注人口数量，还将家庭价值观作为促进人口增长的要素，在物质层面对人口增长予以支持的同时，注重家庭幸福感和个人精神生活质量的改善，在幼年期，弘扬家庭价值观，让下一代感受到家庭的温暖；在青年期，鼓励人们尽早成家生育，承担起作为配偶和父母的责任；在中年期，让人们感受到为人父母的乐趣；在老年期，让人们进人老有所依的良好养老状态。综上，在制定或出台鼓励生育政策时，一方面应考虑到物质激励、婴幼儿照料以及各种社会保障政策及配套措施，另一方面应从精神层面促进家庭和谐和家庭成员的幸福感。家庭是社会的基本细胞，是国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点。展望未来，我国人口政策需和家庭政策融为一体，鼓励仁爱和责任互融的婚育文化和家庭文化，建设家庭支持体系，全方位地体现家庭在人口政策中的地位。【参考文献】1 United Nations.World Population Prospects 2022:Summaryof resultsR.New York:2022.https:/population.un.org/wpp/Publications/.2 United Nations.World Population Policies 2021:Policiesrelated to fertility R .Ne w Y o r k:2 0 2 1.h ttp 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