耕地“非粮化”空间格局、驱动因素及治理对策研究——以湖南省实证分析为例.pdf

Food Science And Technology And Economy粮食科技与经济2023 年10月第48卷 第5期Oct.2023Vol.48,No.5粮食安全关系到国计民生，关注粮食安全必须重点关注耕地安全。改革开放以来，湖南省耕地“非粮化”倾向加剧，尽管党的十八大以来这一现象得到了有效遏制，但在部分农村地区仍有大量农户和经营主体将耕地用途变更为种树、挖塘等，不仅破坏原有耕地的完整性，也对粮食作物的种植基础造成了严重影响。若任由此类现象发展，将破坏湖南省长期以来的粮食自给安全形势，甚至进一步威胁我国中部地区的粮食安全形势。因此，调查湖南省耕地安全状况，遏制耕地“非粮化”已成为湖南省粮食安全生产工作需要解决的重点问题。本文认为耕地“非粮化”是在耕地上种植非粮食作物的农业行为或直接“非农化”行为。目前学耕地“非粮化”空间格局、驱动因素及治理对策研究以湖南省实证分析为例黄贞臻1，江 虹1，王 强2，罗娇娇3(1.湖南农业大学 公共管理与法学学院，湖南 长沙 410125；2.四川省社会科学院，四川 成都 610071；3.普洱学院，云南 普洱 665000）摘要：防止耕地“非粮化”是当前湖南省粮食安全工作的重点任务。文章以湖南省为研究对象，对耕地“非粮化”水平、耕地压力指数进行测度分析，并引入泰尔指数比较其粮食安全上的区域差异。全省耕地“非粮化”较严重地区集中在山地、丘陵区，耕地“非粮化”的驱动因素主要有粮食生产的比较收益较低、区域地理环境造成种粮成本增加和城乡生产要素的流动，对此应多渠道降低种粮成本，完善基础设施建设，同时严格落实耕地保护政策，坚守耕地红线。关键词：耕地；非粮化；耕地压力指数；Theil 指数；驱动因素中图分类号：F301.0；F321.1 文献标志码：A DOI：10.16465/431252ts.20230503收稿日期：2023-04-10基金项目：湖南省社会科学基金一般项目（21YBA083）。作者介绍：黄贞臻，女，硕士研究生，研究方向为农村经济、农业管理。通信作者：江虹，女，博士，副教授，研究方向为农村法治。Study on the spatial pattern,driving factors,and countermeasures of non-grain of cultivated land:Taking the empirical analysis of Hunan Province as an exampleHuang Zhenzhen1,Jiang Hong1,Wang Qiang2,Luo Jiaojiao3（1.School of Public Administration and Law,Hunan Agricultural University,Changsha,Hunan 410125;2.Sichuan Academy of Social Sciences,Chengdu,Sichuan 610071;3.Puer University,Puer,Yunnan 665000）Abstract:Preventing the non-grain of cultivated land is a key task of food security work in Hunan Province.This article took Hunan Province as the research object,measured and analyzed the non-grain level of cultivated land pressure index of cultivated land in Hunan Province,and introduced the Thiel index to compare regional differences in food security.The serious non-grain of cultivated land in the province was concentrated in mountainous and hilly areas.The main driving factors for the non-grain of cultivated land were the lower comparative income of grain production,the increased cost of grain cultivation caused by the regional geographical environment,and the flow of urban and rural production factors.Therefore,it was necessary to reduce the cost of grain cultivation through multiple channels,improve infrastructure construction,and strictly implement farmland protection policies to adhere to the red line of cultivated land.Key words:cultivated land,non-grain,cultivated land pressure index,Theil index,driving factors10Vol.48,No.5 Oct.2023 Food Science And Technology And Economy粮食科技与经济界在耕地“非粮化”问题上的研究已有一定成果：吴郁玲等1认为保障粮食安全主要取决于耕地质量、耕地主体种植行为和国家耕地利用政策的影响；陈浮等2认为粮食生产的自然条件、经济发展和地理位置的差异对耕地“非粮化”的影响更严重；孟菲等3利用 GIS、空间计量模型分析 20042018年中国耕地“非粮化”发现，良好的政策对于耕地“非粮化”有阻碍作用，而农村劳动力非农就业对耕地“非粮化”具有推动作用。鉴于此，本研究基于 2022 年湖南省统计年鉴数据，通过构建耕地“非粮化”模型和耕地压力指数模型，分析湖南省耕地安全状况，并通过 Theil 指数测度湖南省耕地“非粮化”的区域差异，探析影响湖南省耕地“非粮化”的驱动因素与耕地资源“非粮化”的发展态势，并为后续湖南省治理耕地“非粮化”提出针对性对策建议。1 研究方法1.1 研究区概况湖南省位于中国中南部，全省大部分地区处于洞庭湖以南，故称之为湖南。全省辖 13 个行政地级市和 1 个少数民族自治州，总地域面积超过 21.18 万 km2。据最新统计数据显示，2021 年全省实现地区生产总值 4.6 万亿元，其中第一产业增加值对经济增长的贡献率为 12.4%。湖南省常住居民人口为 6 644.5 万人，其中农村人口 2 740 万人。国土资源现状方面，在第三次全国国土调查中湖南省共有耕地 362.8 万 hm2，其中水田302.52 万 hm2，占比 83.36%；旱地 60.24 万 hm2，占比 16.60%；另外还有 7.92 万 hm2，位于城镇村庄范围内尚未建设的土地中，现状为耕地，其中水田 4.58 万 hm2，旱地 3.32 万 hm2。总体来看，耕地主要分布在常德、邵阳、衡阳、岳阳、永州、怀化、益阳和郴州等地区，占全省耕地的 73.74%4。湖南省是中国 13 个粮食主产区之一，在农业生产上，湖南省耕地整体位于国家划定的一年两熟制区域，均位于年降水量 1 000 mm 以上地区；2021 年全省全年粮食种植面积 475.84 万 hm2，全年粮食产量 3 074.4 万 t；同时，在 2021 年开展了全国标准化农田重点建设工程 166 处，高标准农田建设面积30.9 万 hm2，使得湖南省农业生产条件得到进一步优化完善5。1.2 研究方法1.2.1 耕地“非粮化”水平本研究将耕地“非粮化”水平定义为地区全部耕地中从事非粮食作物耕种的面积比例。其中对粮食作物的统计主要包括稻谷、豆类和薯类作物等，由于非粮食作物种类繁多，故采取计算粮食作物占用耕地面积来测度非粮食作物耕地面积。引入复种指数是鉴于粮食生产过程中存在早、中、晚稻及再生稻，同时各区域的生产模式略有差异，故全省在复种指数上统一口径，以完成对实际种粮面积的测度。考虑到统计数据中耕地实际面积在现实中存在“非农化”侵占，在此仅以官方公布数据为准，不对“非农化”耕地侵占情况进行统计。具体指标耕地“非粮化”水平、耕地总面积、粮食作物耕地面积、非粮作物耕地面积、粮食作物总产量、粮食作物单产、复种指数，其中复种指数以一年中农作物总播种面积除总耕地面积求得全省统一复种指数6。具体计算公式：R=M2M=(M-M1)M （1）M1=ePZ （2）式中：R 为耕地“非粮化”水平，%；M 为耕地总面积，hm2；M1为粮食作物耕地面积，hm2；M2为非粮作物耕地面积，hm2;Z 为粮食作物总产量，t；P 为粮食作物单产，kg；e 为复种指数，%。1.2.2 Theil 指数泰尔指数(Theil)用于研究区域差异，其测度值越大表明区域发展不平衡越严重。本研究以行政市域作为研究单位，并根据地域的不同将湖南区分为三大地域，分别为湘西山区、湘南丘陵地和洞庭平原，为了分析湖南省三大区域内和区域间的耕地“非粮化”、耕地压力指数的总体差异，采用 Theil指数进行分析。T、Tw、Tb分别为“非粮化”水平的总差异、区域内差异和区域间差异；n 为全省行政市总数；na、nb、nc分别为洞庭湖平原区、湘西山地区、湘南丘陵区的市的数量；Ti为 i 市的“非粮化”水平与湖南省平均水平的比值；Ta、Tb、Tc分别为洞庭湖平原区、湘西山地区、湘南丘陵区“非粮化”水平与湖南省平均水平的比值。详细计算步骤见参考文献 7。1.2.3 粮耕地压力指数本研究采用蔡运龙等8提出的耕地压力指数来进一步分析湖南省粮食安全状况和耕地“非粮化”状况。以 Smin为湖南省最小人均耕地面积，Sa为实际人均耕地面积，K 为耕地压力指数。通过测11Vol.48,No.5 Oct.2023 Food Science And Technology And Economy粮食科技与经济度区域耕地压力指数，比较说明湖南省粮食需求状况和产粮耕地间的关联。详细计算步骤见参考文献 7。1.2.4 空间分化根据上述研究方法代入相应计算公式，综合计算所得各区域测评值。为进一步探明湖南省耕地“非粮化”差异和耕地压力状况差异，运用 Arc-GIS10.5 软件中的自然间断点分级法，对湖南省耕地“非粮化”和耕地压力指数的测评值进行差距分级研究，并采用可视化地图展现分化格局。1.3 数据来源基础地理数据中的湖南省地级行政边界数据来源于国家基础地理信息中心(http:/ 数据来源于 GEBCO Compilation Group(2022)（https:/），空间分辨率 500 m。同时根据湖南省基础地理特征以平原、山地、丘陵作为三大主要地形地貌的区域划分依据，将湖南省划分为三大产粮耕地圈。为便于进行区域耕地状况研究，从行政区域上对各市地理区域归属做简易调整，具体区域划分见表 1。专题计算数据中耕地非粮化以及耕地压力指数的各项统计指标数据来自 2022 年的湖南统计年鉴、湖南省及各市统计局数据网站。表 1 湖南省三大产粮耕地圈区域划分产粮耕地圈行政区域划分洞庭平原区常德市、岳阳市、长沙市、湘潭市、益阳市湘西山地区张家界市、湘西土家族苗族自治州、怀化市、邵阳市、娄底市湘南丘陵区衡阳市、株洲市、永州市、郴州市2 湖南省耕地“非粮化”测度结果评价分析2.1 湖南省耕地“非粮化”水平分析 从表 2 可以看出，2021 年湖南省整体耕地“非粮化”水平上，洞庭平原区均低于全省水平，除娄底市、永州市外湘西山地区和湘南丘陵区均高于全省水平；而长沙市和湘西土家族苗族自治州分别是全省“非粮化”水平最低和最高的两个地区；在区域分析上，洞庭平原区只有长沙市、益阳市“非粮化”水平低于区域水平，在“非粮化”较严重的湘西山地区和湘南丘陵区，怀化市、湘西土家族苗族自治州、衡阳市分别高于该区域水平；“非粮化”水平比较严重的区域是湘西土家族苗族自治州、怀化市、衡阳市，其“非粮化”程度超过50%。简要分析其原因，地理环境差异是造成区域“非粮化”的重要原因，“非粮化”水平较高区域集中在山地、丘陵区，所以洞庭平原区“非粮化”水平较低；其次区域产业结构、机械化水平、农业投资、种粮劳动力等都是影响区域“非粮化”的要因。表 2 湖南省耕地“非粮化”水平和耕地压力指数区域耕地“非粮化”水平耕地压力指数湖南省0.440 4790.861 566洞庭平原区0.407 4300.890 575长沙市0.338 4852.303 733湘潭市0.436 3810.862 940岳阳市0.420 9140.613 368常德市0.422 5480.595 039益阳市0.403 4550.727 686湘西山地区0.489 7531.474 887邵阳市0.463 5630.731 654张家界市0.473 5480.886 214怀化市0.533 4460.761 488娄底市0.376 3080.897 174湘西土家族苗族自治州0.594 7630.876 833湘南丘陵区0.455 7182.216 833衡阳市0.529 1810.282 004株洲市0.454 4430.979 985郴州市0.448 7761.010 585永州市0.383 7970.772 3822.2 湖南省耕地压力指数分析 耕地压力指数是衡量某个区域耕地资源紧张程度的重要指标，主要通过分析 K 值大小侧面的判别区域耕地的粮食生产潜力，继而分析其粮食安全状况。湖南省的更多压力指数为 0.861 566（1），属于安全范围，但其数值已经处于警戒范围，全省耕地和粮食安全形势不容乐观；区域比较，湘南丘陵区的耕地压力要远超洞庭平原区（接近 2.5 倍），是湘西山地区的 1.5 倍；具体地域分析，长沙市耕地压力最严峻（耕地压力指数为 2.303 733），其次是郴州市（耕地压力指数为 1.010 585），而衡阳市耕地压力最小为（耕地压力指数为 0.282 004）；笔者认为更多压力指数超过 0.7 的均需要纳入地区耕地安全和粮食安全的警戒范围，这一点依据是与张光顺等6的研究相比较得出的，其对山东省近 10年的耕地压力指数作出了具体测度。与山东省相比近年来湖南省的主产区产粮优势有所下降，因此，湘潭市、益阳市、株洲市、郴州市、永州市以及整12Vol.48,No.5 Oct.2023 Food Science And Technology And Economy粮食科技与经济个湘西山地区域其耕地压力指数都高于 0.7，这些地区都是需要纳入耕地安全警戒范围的城市。简要分析造成这一现象的原因，主要是产业结构调整、城市化发展、人口增加等，占据了大量的现有耕地和优质种粮耕地。2.3 湖南省耕地“非粮化”区域差异分化格局分析纵观整个湖南省的耕地“非粮化”区域差异，湖南区域总差异是 25.539 466，区域内差异是22.065 248，区域间差异是 3.474 218，其中区域内差异对区域差异影响最大，占比为 84%；区域总差异最高的是湘西山地区（10.230 680），区域间差异最大的是湘南丘陵区（1.331 294），区域内差异最大的仍是湘西山地区（8.967 983）；按照自然间断点分级法，衡阳市、怀化市、湘西土家族苗族自治州是“非粮化”区域差异最高的一级区域，长沙市、娄底市、永州市是“非粮化”区域差异最低的一级区域，这与“非粮化”水平分析结果一致；区域内差异上洞庭平原区比较缓和，湘西山地区最为突出；区域间差异上湘西山地区和湘南丘陵区其“非粮化”水平比较趋近。简要分析其原因，地理环境和行政区划面积影响区域耕地总面积，进一步影响其适宜粮食作物生产的耕地面积数量；其次，耕地开发用途和种粮规模也是造成区域间耕地“非粮化”的相关要素。3 湖南省耕地“非粮化”的驱动因素分析3.1 粮食生产的比较效益较低 长期以来，农业生产的边际效益要远低于非农业生产活动，而粮食生产又长期处于市场价格低迷状态9-10。粮食生产与种植经济作物相比比较效益较低，是长期以来人们逐渐放弃种粮意愿的主要原因。改革开放以来，受到湖南地区产业结构调整等影响，农业得到的政策性支持、财政补贴远低于工业投资水平，通过补贴形式弥补粮食生产的经济效益并没有得到地方政府的高度重视。同时，受到国际粮价冲击、农资价格上涨等诸多不稳定性市场因素影响，粮食生产成本递增，种粮收益又被进一步压缩。农民的“非粮化”倾向逐渐严重，集中表现在“弃粮改经”、耕地撂荒等。3.2 区域地理环境增加了种粮成本 耕地“非粮化”主要集中在存在严重碎片化地形的山地、丘陵区域。湖南省的地理环境主要是由中、低山和丘陵构成，其中山区比较多，而平原相对集中在中部和北部。复杂的地理环境直接影响了湖南省的“非粮化”空间分异格局。破碎分散的现有耕地不利于农民进行规模化种植，甚至也严重影响着耕地流转。在实际生产中此类耕地耗费了高于平原区的农资费用、机械化成本等，甚至人力投入也呈现明显增加。此外，丘陵山地区域的耕地保肥性差，易发生水土流失等，在此类耕地上农民为实现最大化的种植收益，比较倾向于“弃粮从经”开展果树和中药材等种植。总之，区域地理环境是约束湖南省农民种粮意愿的重要因素，其在耕地数量和质量上极大地限制了区域农业生产中的粮食生产工作。3.3 城乡生产要素流动的必然性 地区经济发展依托产业结构重塑，以工业、服务业推动地方经济转型是实现现代化的必然趋势。在产业转型中“推力”和“拉力”机制，促使城乡间生产要素发生流动。以农村剩余劳动力转型为代表的劳动力就业决策现象，致使农村地区剩余劳动力集中在中老年群体，且长期来农村种粮劳动力得不到及时补充。农村空心化和老龄化加剧，农村地区劳动力的丧失致使耕地无人种，实际产粮潜力已经进一步削弱。此外，农村资本深化程度影响地区农业机械化、良种推广、规模经营等，严重依赖政府主导的财政投资下乡，农村地区既在外延型资本需求上得不到满足，也无法实现内涵型资本提升。城乡间生产要素流动是“非粮化”的原因之一，但也在经济快速发展过程中加剧了耕地“非粮化”。4 防止耕地过度“非粮化”的治理对策4.1 多渠道降低种粮成本，保障农民种粮收益 政府是治理耕地“非粮化”的重要主体。一方面，充分考虑不同地区农户的政策接纳度和各渠道目标达成的时间成本和经济成本，在确保农资价格正常波动的前提下，对化肥、农具、农药的价格监管与调控；集中发展种粮产业园、种粮基地、现代农业产业园等，鼓励农民通过土地流转及多样化经营实现耕地经营规模扩增种粮收益。另一方面，政府应加大种粮补贴强度，除现有耕地地力补贴、种粮补贴外，可以适时适度地给予不同种粮主体不同的种粮补贴；提高粮食补贴的精准性和补贴发放效率，重点向种粮大户等新型农业经营主体倾斜，同时增加粮食种植的补贴项目，如水利灌溉等基础设施建设的补贴和良种补贴，帮助农户改善生产条件、提高粮食生产能力，保障农民的种粮收益。4.2 完善农业基础设施，全面提高耕地生产能力农业基础设施的完善程度直接关系着耕地“藏13Vol.48,No.5 Oct.2023 Food Science And Technology And Economy粮食科技与经济粮”与产粮，必须充分发挥多主体功能参与农业基础设施完善。一是地方政府要响应中央号召积极推进逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的具体工作，出台落实各项高标准农田建设措施，注重对高标准农田规划、建设、维护的全过程管理；同时对长期化肥使用过量、土壤土质退化的土地进行休耕、轮作，促进土壤肥力恢复和平衡。二是积极引导涉农企业参与农业基础设施建设、保护工作，建设依托人工智能和现代化信息技术建立的高效节水农田灌溉信息系统。三是鼓励新型农业经营主体等大力参与建设符合农业生产需要的现代化农业基础设施，同时大力发展绿色农业、生态农业等。4.3 严格落实耕地保护政策，坚守耕地红线做好耕地保护必须充分认识耕地红线的重要性和规范耕地用途。一是政府有关部门要明确“非粮化”的范围和管理方式，划分永久基本农田保证粮食种植，加大对耕地撂荒抛荒、随意开发果木、园艺种植和挖塘行为等耕地“非粮化”行为的打击力度，分区域专业化推进种粮，提高农户种植粮食的比较收益。二是严格规范土地用途，各市实行差异化耕地补偿政策，综合考虑农户对耕地的投入与产出、区域经济发展水平，以货币补偿为主，实物补偿和技术补偿为辅，同时建立耕地保护基金吸引社会资金投入，提高耕地补偿的标准，增加农户保护耕地的积极性，促进耕地保护政策落到实处。参 考 文 献1 吴郁玲,张佩,于亿亿,等.粮食安全视角下中国耕地“非粮化”研究进展与展望 J.中国土地科学,2021,35(9):116-124.2 陈浮,刘俊娜,常媛媛,等.中国耕地非粮化空间格局分异及驱动机制 J.中国土地科学,2021,35(9):33-43.3 孟菲,谭永忠,陈航,等.中国耕地“非粮化”的时空格局演变及其影响因素 J.中国土地科学,2022,36(1):97-106.4 湖南省第三次国土调查领导小组办公室,湖南省自然资源厅,湖南省统计局.湖南省第三次国土调查主要数据公报 R/OL.(2021-12-07)2023-04-05.http:/ 湖南省统计局,国家统计局湖南调查总队.湖南省2021年国民经济和社会发展统计公报 EB/OL.(2022-04-06)2023-04-05.http:/ 22724930.html.6 张光顺,刘彬,孙在冠.山东地区粮食安全发展状况测算与优化路径研究 J.农村经济与科技,2022,33(10):13-15.7 张颖诗,冯艳芬,王芳,等.广东省耕地非粮化的时空分异及其驱动机制 J.资源科学,2022,44(3):480-493.8 蔡运龙,傅泽强,戴尔阜.区域最小人均耕地面积与耕地资源调控 J.地理学报,2002(2):127-134.9 苏秋艳,赵鸭桥.耕地“非粮化”的影响因素和出路研究:以开远市现代农业产业园为例 J.粮食科技与经济,2022,47(4):1-8.10 张文芝,程群玉,查香香.可持续发展视角下耕地“非粮化”影响因素研究 J.粮食科技与经济,2022,47(4):9-14.