高标准农田建设投资规模测算及投融资发展趋势.pdf

通讯作者简介：李俊杰，副研究员、硕导，主要研究粮食、耕地政策。邮箱：资助项目：中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金高标准农田建设标准体系构建及投入机制研究以水稻和小麦为例（Y2021YJ03）；中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金丘陵山地零碎地块高标准农田建设路径与模式研究（1610132023002）；中国农业发展银行课题新形势下农业政策性银行服务“藏粮于地”战略的路径与政策体系研究（KTWTYJHT2022YJY0004）高标准农田建设投资规模测算及投融资发展趋势李建平，张新宇，吴海霞，肖琴，李俊杰（中国农业科学院农业资源与农业区划研究所/北方干旱半干旱耕地高效利用全国重点实验室，北京 100081）摘要：新形势下高标准农田建设资金需求逐渐增加，而传统财政补助方式已逐渐无法满足其需求。20232030 年，我国将新建高标准农田 2 亿亩，同时改造提升 2.8 亿亩，预计每年的新建规模会逐步减少，而农田提升改造和建后管护的需求逐年上升。从财政角度来看，尽管近几年财政投入仍处于主导地位，但财政亩均投入呈下降趋势，未来更多的投资来源将转向专项债券、信贷和自筹方式。笔者团队从高标准农田新建、改造提升和建后管护三个主要方面对未来高标准农田建设投资规模进行了测算，浅析了高标准农田建设投融资发展趋势，并提出了发展建议，供大家参考。关键词：高标准农田建设；投资规模；投融资；发展趋势习近平总书记在 2022 年 12 月召开的中央农村工作会议上强调，“坚决守住 18 亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”。此前，全国高标准农田 建 设 规 划（20212030 年）（以下简称建设规划）提出，到 2030 年建成 12 亿亩高标准农田，改造提升 2.8 亿亩高标准农田，以此稳定保障 1.2 万亿斤以上粮食产能。农业农村部关于推进高标准农田改造提升的指导意见（农建发20225 号）提出，由于部分已建成高标准农田质量还达不到农业农村现代化发展要求，全国将在 20232030 年平均每年改造提升 3 500 万亩高标准农田，力争高标准农田建设亩均投入逐步达到 3 000 元左右。新形势下农田建设标准投入提高的现实需求，包1.1 新建高标准农田投资测算及地方实践20232030 年有 2 亿亩新建任务，假定逐步到 2025 年达到每亩 3 000 元投入标准（不考虑通货膨胀），所需总投资为 5 077.5 亿。预计每亩新建高标准农田投入中，来自中央财政资金约 1 000 元，地方财政配套资金约 500 元，其余主要靠地方政府债券、银行贷款和自筹。粗略估计，20232030 年新建高标准农田所需专项债、银行贷款和自筹资金约 2 077.5 亿元。此外，若考虑高标准农田分区分类建设要求，丘陵和山地类型区的高标准农田建设投入更高。根据地方典型区域概略估算，丘陵和山地投入分别不低于每亩 4 000 元和5 000元。新建高标准农田面积中，按丘陵面积占 5%、山地面积占 3%括高标准农田建设 通则（GB/T30600-2022）（以下简称新通则）要求下的建设标准提高、建设成本提高、建设难度加大等，干旱等极端天气影响加剧等对农田设施要求提高，农田建设面临较大的资金缺口。除中央财政补助资金和省级配套财政资金以外，其余农田建设资金投入主要以地方政府债券为主，依靠政策性金融支持、企业等主体自筹等方式偏少。因此，科学合理测算高标准农田建设资金需求，分析投融资发展趋势意义重大。1 高标准农田建设投资 测算20232030 年，我国高标准农田建设任务为新建 2 亿亩、改造提升 2.8 亿亩。其中，2023 年新建4 500 万亩、改造提升 3 500 万亩高标准农田。16 2023.10特别关注 测算，所需总投资将增加220亿元。以江西省为例进行地方实践分析。自 2017 年以来，江西省高标准农田亩均投入 3 000 元。20172020 年，投入资金约 360 亿元，新建高标准农田 1 158 万亩，其中，新增耕地面积9.54万亩、“旱改水”面积 11.6 万亩，按照地方调出基准价测算，可实现土地指标交易收益 137 亿元以上。目前，江西省高标准农田建设资金的主要来源：一是整合中央和省级用于农田建设方面的资金，在省政府层面实现“应整尽整”；二是发行高标准农田地方政府专项债券进行募集；三是银行贷款或自筹。20192020 年，江西省发行两期高标准农田建设专项债券，共计 78.39 亿元。江西南昌市新建区 2021 年高标准农田建设项目投资总额 14 369万元，其中，财政补贴资金 7 034万元，占比 48.95%；拟发行专项债 7 066 万元，占比 49.18%；自筹资金 268.51 万元，占比 1.87%。1.2 改造提升高标准农田投资测算及地方实践20232030 年，预计年均改造提升 3 500 万亩，假定按每亩1 500 元投入标准，每年需投资 525亿。20232030 年改造提升总投资4 200 亿元。预计每亩高标准农田改造提升投入中，来自中央财政资金约 1 000 元，地方财政配套资金约 500 元。以浙江杭州市萧山区 2022 年高标准农田提升改造项目为例，实施面积 3 409 亩，总投入 1 073.61万元，亩均投入 3 149 元。其中，省级预拨资金 348 万元（亩均投入1 020 元）。1.3 建后管护标准农田投资测算及地方实践截至 2022 年，全国建成 10 亿亩高标准农田，建后管护按照平均每年每亩 10 元投入，年均投入约100 亿元。到 2030 年底，将建成12 亿亩高标准农田。20232030年，预计建后管护累计总投资约786 亿元，建后管护投入主要来自地方配套财政资金。以江西省为例进行地方实践分析。自 2020 年起，江西省级财政安排了建后管护引导奖补资金，对落实管护工作好的项目县进行奖补，全省各项目县全部建立了高标准农田建后管护制度，明确了管护主体，开展了日常管护。全省所有表 1 20232030 年新建高标准农田投资额年份 新建面积（万亩）亩投入 3 000 元占比亩均投入（元）投资总额（亿元）其中：财政投入（亿元）专项债、银行贷款和自筹（亿元）20234 50010%1 650742.567567.520243 50040%2 10073552521020252 000100%3 00060030030020262 000100%3 00060030030020272 000100%3 00060030030020282 000100%3 00060030030020292 000100%3 00060030030020302 000100%3 000600300300总计20 0005 077.53 0002 077.5注：假定 2023 年新建面积中每亩投入 3 000 元占比为 10%，其余每亩投入 1 500 元。除 2023 年新建面积外，其余年份均为假设估计数（未考虑通货膨胀率）。2023.10 17 特别关注项目县均落实了管护资金，其中有63 个项目县按亩均 520 元落实了建后管护财政预算资金。各地因地制宜探索了一些好做法，如石城县采取购买社会化服务方式落实管护，安福县建立了“田保姆”管护制度，均效果良好。2021 年，江西全省各市、县（市、区）共落实建后管护财政资金 1.34 亿元，保障了 1.4 万管护人员，修复了 1.96万处损坏设施。2 高标准农田建设投融资发展趋势2.1 新建需求减少，改造提升和建后管护需求增加一方面，2022 年底，高标准农田建成面积已达 10 亿亩以上，2023 年以后每年新建规模将逐步减 少，其 中，2023 年 新 建 面 积4 500 万亩，比此前每年 1 亿亩的建设规模下降一半以上。另一方面，高标准农田改造提升的需求增加，20232030 年每年将改造提升3 500 万亩。同时建后管护的需求更加得到重视，投资需求将呈增加趋势。如，吉林省每年的财政预算中都为高标准农田中的农田水利设施建后维护分配了大约 1 亿元的资金，同时也鼓励各地尝试新的管护方法，比如推动村级集体的“共同管理模式”或将建后管护委派给新型农业经营主体的“代管模式”。又如，浙江省下达温岭市 2022 年高标准农田管护资金 308.336 5 万元，按 10 元每亩的补助标准予以拨付专项资金，用于高标准农田的沟、渠、路、泵站、机埠、农用电网等农田基础设施维修改造。2.2 财政亩均投入呈下降趋势，政策鼓励多元化融资近几年，高标准农田建设的财政投入仍占主导地位，但财政亩均投入呈下降趋势。从地方调研情况看，当前高标准农田建设资金主要来源于各级财政预算内安排的财政资 金：20192020 年，在 福 建、河南、湖南、四川四省的高标准农田建设资金中，财政资金投入分别占其总投入的 94%、84%、91%、83%。20192021 年 全 国 投 入 高标准农田建设的中央财政亩均补贴金额分别为 1 054 元、1 033 元和955 元。2022 年出台的新通则鼓励农民群众、新型农业经营主体、农村集体经济组织和各类社会资本参与高标准农田建设。项目更易获得政府专项债及信贷支持，市场参与意愿更强。在政策的鼓励下，政府正在积极拓宽投融资渠道，通过招商引资、信贷支持等多渠道补充项目资金。如，湖南省在全省高标准农田建设投贷联动等投融资创新实施意见（湘农联 2022 109 号）中提出，总体按照“主体自筹、银行贷款、财政补助”的投贷联动模式，对亩均投资在 3 000 元以上且验收合格的，对实施主体予以“先建后补”、金融支持、高标准农田建设年度指标倾斜、相关农业项目支持、优化新增耕地指标管理及其 表 2 江西省高标准农田建设资金投入结构 单位：万亩，亿元年份新建高标准农田面积新增耕地指标旱改水面积投资总额其中：财政资金专项债券2017292.041.52.6787.61 35.04/2018295.243.134.8488.57 35.43/2019302.254.914.0990.68 36.27 29.412020289.47/86.84 34.74 48.982021317/95.10 38.04/2022185/55.50 22.20/注：该表为不完全统计，其中：“/”部分为数据不全；2021、2022 年江西省发行的高标准农田专项债券未统计。18 2023.10特别关注 他等 6 条支持政策。具体政策包括按年度亩均财政投资标准给予补助；鼓励金融机构按市场化原则为项目提供中长期资金和优惠利率支持；对开展投融资创新的县（市、区）优先给予安排年度任务指标；对实施投融资创新项目的新型农业经营主体，可按新型农业经营主体贷款贴息工作实施方案（湘农联202222 号）给予优先贴息支持；符合申报农业项目条件的实施主体，可给予倾斜支持；新增耕地率在 10%以内的不需作为开发项目单独重新选址立项；标注“恢复属性”地类的，恢复后可用于补足项目区范围内工程建设占用的耕地；实施“占补平衡”后产生的新增耕地数量指标、水田规模指标和粮食产能指标收益，各地可按照不超过 50%的比例奖补给实施主体；对因所在县域内存在耕地指标欠账缺口而抵扣的指标，应该奖补给项目实施主体的部分，由当地对实施主体予以适当补助等。2.3 农田建设质量提高，项目回报率有望提升农业农村部关于推进高标准农田改造提升的指导意见提出，力争高标准农田建设亩均投入逐步达到 3 000 元左右。广东省2021 年农田建设财政亩均投资标准达 3 018 元，其中省级财政资金达到了中央财政资金的 2 倍以上。河南省在河南省人民政府办公厅关于印发河南省高标准农田示范区建设实施方案的通知（豫政办202292 号）中 提 出，20222025 年将建设 1 500 万亩高标准农田示范区，亩均投资一般不低于4 000 元。2022 年 12 月，湖南省印发了全省高标准农田建设投贷联动等投融资创新实施意见（湘农联2022109 号），提出支持各类市场主体投资参与高标准农田建设，形成多元投入格局，提高投资标准和建设效益，确保 20232025年每年至少完成 100 万亩农田的亩均投资标准达到 3 000 元以上。在引入社会资本后，高标准农田项目的出资主体和受益主体趋于统一，项目从任务导向回归收益导向，主体对项目质量更为关注。在更细致的量化指标下，高标准农田项目的增产效果相应提升带动投资回报率增加；投资回报的提升有望对项目建设形成正反馈，带动社会资本进一步投入。而最新出台的政策对高标准农田的建设提出更加量化的衡量标准，有望进一步提升建设质量。建设规划提出全国高标准农田建设亩均投资一般应逐步达到 3 000 元左右的标准。2022年 10 月实施的新通则对高标准农田的耕作层厚度、田间道路通达度、田间基础设施使用年限等给出了更明确的量化指标。在项目资金充足、建设标准更加量化的背景下，高标准农田建设的质量达标有保障。根据民生证券测算，高标准农田建设项目的质量提升有望带动项目内部收益率从新通则出台之前的 4.82%提升至 8.14%。2.4 专项债券热度较高，信贷支持有望增加农业农村部办公厅关于做好 2021 年农业农村领域地方政府专项债券发行使用工作的通知提出，围绕推进现代农业设施建设和实施乡村建设行动，将高度重视的高标准农田建设、现代种业提升、农产品仓储保鲜冷链物流、现代农表 3 江西南昌市新建区 2021 年高标准农田建设项目资金来源资金来源金额（万元）占比投资总额14 369100%财政资金7 03448.95%专项债券7 06649.18%银行贷款00其他（自筹）268.511.87%2023.10 19 特别关注农田时讯第三次全国土壤普查在北京市铺开日前，记者从北京市农业农村局获悉，为了全面掌握土壤资源状况，北京市对 13 个涉农区开展土壤普查，目前，北京土壤普查外业工作已进入尾声，即将全面转入内业测试化验、成果汇总汇交阶段。今年以来，市区两级土壤普查办早谋划、早部署、早启动，为做好外业调查采样、内业制备检测、全程质量控制、成果汇交汇总等工作，市土壤普查办举办了 10余次专业技术培训，提升普查水平。此次土壤普查工作共涉及 389 个土壤普查样点，截至目前，已完成全部任务的 90%，整体进度居全国首位。当前，正值外业调查采样黄金窗口期，各区土壤普查办正全力推进调查采样，其中海淀区还自选开展了土壤生物调查、玉巴达杏土特产适宜性评价等自选成果。（来源：北京日报）业产业园区、农村人居环境整治、乡镇污水处理、智慧农业和数字乡村等重大项目纳入债券发行重点支持范围。关于申报 2022 年新增专项债券项目资金需求的通知（财办预2021209 号）要求各地做好 2022 年新增专项债券项目资金申报，并明确了 2022 年新增专项债券资金的主要支持范围及各项要求。高标准农田建设项目作为乡村振兴的重要一环，肩负着保障国家粮食安全的重任，获得政策扶持的同时具有一定的项目回报率，有望得到金融机构的青睐，获得信贷资源。2022 年以来国家开发银行发放农业贷款 306 亿元，其中高标准农田建设是重点的支持领域。2022年上半年，国家开发银行已经对新疆、四川、江苏等地累计发放贷款10 亿元，下一步将继续加大金融支持力度。以江苏省为例，通过鼓励农业发展银行江苏省分行适度降低贷款条件、实行优惠利率、向种业企业投放种子收购贷款等，探索建立高标准农田财政资金“先建后补”机制，鼓励开发性、政策性金融机构加大对高标准农田建设和农村土地整治等中长期信贷的支持力度。3 建议面对未来的农田建设资金缺口问题及投融资形势，新形势下亟须改变以中央、省级财政投入为主的投资机制，拓宽社会金融投入渠道，加快推动高标准农田建设高质量发展。笔者团队提出了以下几点建议：一是各地应积极探索多种融资方式，包括地方政府的专项债券、银行贷款和企业自筹等；二是充分发挥政策性金融工具作用，因政策性银行支持的项目具有回收期长、收益低的特点，更加符合准公益性项目需求，将成为农田建设投融资的重要渠道；三是加大政策鼓 励专业大户、农业企业、农村集体经济组织等新型农业经营主体参与高标准农田建设，确保项目融资的多样性和可持续性。参考文献：1 费建波，凌静，吴玺，等.基于土地整治监测监管系统的高标准农田建设状况分析 J.农业工程学报，2016，32（03）：267-274.2 韩杨，陈雨生，陈志敏.中国高标准农田建设进展与政策完善建议对照中国农业现代化目标与对比美国、德国、日本经验教训 J.农村经济，2022（05）：20-29.3 姬鸿宽.高标准农田建设融资路径探索J.农业发展与金融，2022（02）：31-33.4 李俊杰，李建平，梅冬.新形势下高标准农田建设管理政策存在的问题及建议J.中国农业资源与区划，2022，43（05）：84-92.5 楼晨.创新高标准农田建设多元化投入机制 J.农村工作通讯，2022（03）：47-49.6 农业农村部.全国高标准农田建设规划（20212030 年）S.中国农业综合开发，2021（09）：4-22.7 农业农村部.农业农村部关于推进高标准农田改造提升的指导意见 S.中国农业综合开发，2022（09）：7-9.8 农业农村部农田建设管理司.湖南省出台高标准农田建设投融资创新实施意见S.中国农业综合开发，2023（01）：29.9 齐瑞.高标准农田建设投融资机制研究D.中国地质大学（北京），2021.10 孙春蕾，杨红，韩栋，等.全国高标准农田建设情况与发展策略 J.中国农业科技导报，2022，24（07）：15-22.11 张睿智，刘倩媛，山长鑫，等.“藏粮于地”战略下高标准农田建设模式研究 J.中国农机化学报，2021，42（11）：173-179.20 2023.10特别关注