高品质社会服务何以可能——新时代政府购买社会服务创新模式比较研究.pdf

46|江汉论坛政治高品质社会服务何以可能新时代政府购买社会服务创新模式比较研究王 明摘要：高品质社会服务是人民美好生活需要的重要组成部分，而建设乡镇（街道）社工站成为新时代政府购买社会服务进而提升其服务品质的重要创新模式。构建专业自主性、社区嵌入性与社会服务品质的关联性分析框架，运用个案分析和案例比较的方法探讨高品质社会服务的实现机制，结果表明：专业自主性通过服务专业性影响社会服务质量，社区嵌入性通过服务匹配性影响需求偏好满足，而社会服务质量越高，越能够满足居民需求偏好，则其服务品质越高。湖南省“禾计划”采取委托代理的项目外包制，属于高专业自主性的专业悬浮模式，并通过促进社工本地化和建设村（居）社工室提升其社区嵌入性；广东省“双百计划”采取直接聘用的行政雇佣制，属于高社区嵌入性的内生行政模式，并通过构建多层次的专业督导、专业培训和专业支持体系来提升其专业自主性。比较两个典型案例，无论是项目外包制还是行政雇佣制，都是在发挥其制度优势的前提下弥补其固有劣势。在这一过程中，通过行政吸纳专业实现了服务的有效生产，通过服务嵌入社区实现了居民需求偏好的满足，进而达致高品质的社会服务。关键词：社会服务品质；社工站；专业自主性；社区嵌入性基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“政府购买中社会工作参与社区治理的模式及绩效研究”（19YJC840041）中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2023）10-0046-09一、问题的提出新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而高品质的社会服务是人民美好生活需要的重要组成部分。为了提升社会服务品质，促进社会服务专业化、社会化和精细化，打通为民服务“最后一米”，湖南、广东等地积极探索通过建立乡镇（街道）社会工作服务站（1）创新基层社会服务，形成了地方经验并上升为中央政策。2020 年 10 月，民政部在湖南长沙召开加强乡镇（街道）社会工作人才队伍建设推进会。2021 年 4 月，民政部办公厅印发关于加快乡镇（街道）社工站建设的通知，此后社工站政策在全国范围内推广实施。社工站是新时代政府购买社会工作服务的典型模式和创新实践，有助于提升社会服务品质，推进基层治理专业化，进而加强基层治理体系和治理能力的现代化。那么，社工站是如何提升社会服务品质的？不同区域和模式的社工站提升社会服务品质的内在机制有何差异？高品质社会服务的生产和落地机制又是什么？政府购买社会服务的品质受到多方面因素的影响，以往研究主要从政府、专业组织以及社区三个视角展开：政府视角强调购买模式、权力让渡和行政推动对于社会服务的影响（2）；专业组织视角主要强调组织专业性、人员专业性和管理专业性的作用（3）；社区的视角则强调专业服务的实践性、在地性以及居民参与的影响（4）。现有研究为本文提供了较为坚实的基础：一是强调对于政府购买社会服务中政府、专业组织以及社区三大主体的重视；二是强调不同主体的行为差异及其背后的逻辑冲突，包括政2023.10|47府的行政逻辑、社工机构的专业逻辑和社区的自治逻辑；三是对于个案分析及案例比较方法的运用为本文做了较好的示范。以往研究有待推进的地方在于：一是对于政府购买社会服务中政府、专业组织和社区两两之间的关系研究较多，但是对三者之间的互动关系研究较少，未能构建关联性的因果逻辑框架；二是对于政府购买社会服务中专业服务的生产机制关注较多，但是对于服务的落地机制关注较少；三是分散性的研究较多，未能构建政府购买社会服务的整合性分析框架，对于政府购买社会服务并最终落地社区的过程性也缺乏重视。从实践和理论来看，政府购买社会服务实质上包括政府向专业机构购买服务与专业机构向社区提供服务两个基本环节，即政府购买环节和服务落地环节。第一个环节体现了政府与专业机构及人员的关系，形成专业服务的生产机制，关注服务的有效生产；第二个环节体现了专业机构与社区及居民的关系，形成专业服务的落地机制，关注居民需求偏好的满足；生产机制和落地机制共同构成社会服务的实现机制。基于以上分析，本文将构建专业自主性、社区嵌入性与社会服务品质的关联性分析框架，针对新时代政府购买社会服务的两种典型模式项目外包模式与行政雇佣模式，运用个案分析和案例比较的方法对政府购买社会服务的生产机制和落地机制进行研究，以回答高品质社会服务何以可能的问题，为推进新时代社会服务的专业化、基层治理体系与治理能力的现代化提供智力支持。二、专业自主、社区嵌入与服务品质高品质社会服务的有效实现包含了专业服务何以生产以及专业服务何以落地两个难题。而在政府购买社会服务的背景下，专业自主性（professional autonomy）是决定社会服务生产机制及绩效的关键因素，社区嵌入性（community embeddedness）则是决定专业服务落地机制及居民需求偏好满足情况的关键因素。（一）政府购买社会服务中的专业自主性与社区嵌入性专业自主性是指在安排工作和确定工作方法时给予个人自由、独立和自由裁量权的程度。（5）专业自主性是专业社会学的核心议题，自主性决定了专业性的强弱。（6）专业人员都需要追求专业自主性，以提升工作表现及效果，推动专业化。（7）专业自主性对公共服务人员来说具有重要意义，是提高公共服务人员专业能力和促进公共服务机构良性运行的关键因素。（8）政府购买社会服务中的专业自主性，更多的是指承接政府购买社会服务项目的专业社会服务组织（社会工作机构）和社会服务人员（社会工作者）的专业自主性。在社会服务的场域中，社会服务组织及人员的专业自主性包括以下三个层次：一是观念自主性，主要是指社会服务组织和人员在服务理念上的自由、独立和自由裁量的程度；二是任务自主性，主要指社会服务组织和人员在服务内容、范围和对象上的自由、独立和自由裁量的程度；三是技能自主性，主要指社会服务组织和人员在服务技术、能力、方法上的自由、独立和自由裁量的程度。嵌入性由波兰尼首先提出，用于分析经济活动与社会的关系，他认为经济制度浸没在普遍的社会关系之中。（9）格兰诺维特则强调微观层面的社会关系对经济行为的影响，认为经济活动应被视为人际互动的过程（10）。格兰诺维特认为嵌入性应包括两个维度：关系性嵌入和结构性嵌入（11），祖金和迪马乔进一步提出了文化性嵌入维度（12）。同时，嵌入性也被用于描述强势政府下国家与社会的关系。（13）在社会组织研究中，有学者运用社区嵌入性的概念，用以考察社区社会组织与社区之间的关系状态。研究表明，通过长期扎根社区、与社区居民积极互动、了解社区居民的真实需要、提供与需求匹配的社区服务以及建立互惠信任的社区网络，将有利于社会组织社区嵌入性的提升。（14）在政府购买社会服务的实践场域中，社区嵌入性指的是承接服务项目的社会服务组织及人员与社区的互动关联与适应程度。社会服务场域中的社区嵌入性主要包括行政嵌入、人际嵌入和组织嵌入三个维度，分别指社会服务组织及人员与基层政府（居委会）、社区居民及其他社区社会组织之间的关系。（二）基于专业自主与社区嵌入的政府购买社会服务类型划分如前所述，政府购买社会服务包含政府购买环节和服务落地环节，其中专业自主性是政府购买环节的关键因素，而社区嵌入性则是服务落地环节的关键因素。依据专业自主性和社区嵌入性两个维度，可以将政府购买社会服务划分为低自主性-低嵌入性、高自主性-低嵌入性、低自主性-高嵌入性和高自主性-高嵌入性四种类型。（见表 1）低专业自主性和低社区嵌入性状况下的政府购买社会服务表现为行政悬浮模式。行政力量过度介入社会服务的生产环节，社会服务组织及人员的专48|江汉论坛交互作用社会服务品质政府购买环节：政府与社会服务组织及人员的关系专业自主性服务专业性服务质量服务落地环节：社会服务组织及人员与社区及居民的关系社区嵌入性服务匹配性需求满足图 1 理论分析框架业自主性被消解，社会服务质量下降、专业化不足；同时，由于社会服务组织及人员的社区嵌入程度不足，不能有效了解居民需求，呈现出服务与需求脱节和错位的悬浮状态。高专业自主性和低社区嵌入性状况下的政府购买社会服务表现为专业悬浮模式。由于行政力量的合理引导、专业吸纳以及资源注入，社会服务组织及人员具有较高的专业自主性，在社会服务的生产中能够保证服务的专业性水平；但是，由于社区嵌入不足，本地化程度不深，难以真正了解居民的需求，专业服务与居民需要并不一定匹配，从而造成了专业服务的悬浮化。低专业自主性和高社区嵌入性状况下的政府购买社会服务表现为内生行政模式。行政力量的过度介入消解了社会服务组织及人员的专业自主性，社会服务呈现出行政化、非专业化的特征；同时，在地化、内生化和嵌入式服务策略，提升了社会服务组织及人员的社区嵌入性，因而能够有效评估居民需要，了解居民的需求偏好，但在回应居民需要、满足居民需求偏好中专业化空间不足，服务品质有待提升。高专业自主性和高社区嵌入性状况下的政府购买社会服务表现为理想高品质模式。政府购买社会服务中给社会服务组织及人员足够的自主性空间，有助于社会服务专业化水平的提升；社会服务组织及人员能够有效嵌入社区，精准评估居民需要，专业化服务有效匹配居民需求偏好，达到了服务与需求耦合的理想状态。（三）分析框架：专业自主性、社区嵌入性与社会服务品质上述分析表明专业自主性、社区嵌入性是影响政府购买社会服务品质的关键因素，那么它们是如何影响政府购买社会服务品质的？政府购买社会服务实践包含两个环节、三类主体和两大关系：两个环节即政府购买环节和服务落地环节；三类主体即政府、社会服务组织及人员（机构及社工）、社区及居民；两大关系即政府购买社会服务中政府与社会服务组织及人员的关系，社会服务落地中社会服务组织及人员与社区及居民的关系。专业自主性是政府购买环节的关键因素，集中体现了政府与社会服务组织及人员的关系。专业自主性越高，则所生产的社会服务的专业性越高，服务效果越好。行政过度嵌入会消解专业自主性，进而损害服务品质。当专业人员要对国家权力负责而不是对服务对象负责时，服务品质就会受到损害。对服务对象而言，具有足够自主性的专业人员更可靠、更可信。（15）社区嵌入性是服务落地环节的关键因素，体现了社会服务组织及人员与社区及居民之间的关系。社区嵌入性越高，越能够有效评估和发现居民的真实需要，提升所供给服务与居民需要的匹配性，从而越能够满足社区居民的需求偏好。社区嵌入性能够促进社会服务的精准化，而社会服务精准化能够更好地满足社区居民对公共服务的需求偏好。（16）高质量的社会服务和居民需求偏好的有效满足是形成高品质社会服务的关键。社会服务质量越高，表 1 政府购买社会服务的类型政府购买环节：专业自主性低高 服务落地环节：社区嵌入性低A：低自主性-低嵌入性（行政悬浮模式）B：高自主性-低嵌入性（专业悬浮模式）高C：低自主性-高嵌入性（内生行政模式）D：高自主性-高嵌入性（理想高品质模式）2023.10|49需求满足程度越高，社会服务的品质就越高。反之，则可能导致专业化的社会服务与居民需求不匹配以及明确居民需要却缺乏专业化服务空间及能力的问题。基于上述分析，本文拟构建专业自主性、社区嵌入性与社会服务品质的关联性分析框架，如图 1所示。三、政府购买社会服务的创新案例案例研究在研究对象的选取上更多地强调个案的典型性而不是代表性。案例研究可以通过典型性知识的挖掘，产生可以“预测”别处社会现象的功效。（17）典型性是个案必须具有的属性，是个案集中体现某一类别的现象（个人、群体、事件、过程、社区等）或共性的性质。（18）本文选择湖南“禾计划”与广东“双百计划”项目作为研究案例，这两个案例的典型性体现为：第一，建设社工站是新时代开展政府购买社会服务创新的典型做法，而“禾计划”和“双百计划”则是社工站项目中的典型模式；第二，“禾计划”和“双百计划”是社工站项目最早开始地方试验、试点和推广的典型，其经验已上升为中央政策在全国范围实施；第三，“禾计划”和“双百计划”分别代表了社工站建设委托代理的项目外包模式和直接聘用的行政雇佣模式这两种不同路径，具有类型学意义上的典型性和可比较性。（一）政府购买社会服务的创新案例呈现1.湖南“禾计划”：项目外包制“禾计划”即乡镇（街道）社会工作服务站项目，是湖南省民政厅于 2018 年为增加基层民政服务供给而启动的特色项目，主要通过政府将服务需求打包成项目，通过公开招标向专业社工机构购买专业服务的方式，向各类社会群体提供专业的社会服务，从而提高基层民政服务能力，打通社会服务的“最后一米”，助力人本化、法治化、标准化、信息化、社会化“五化民政”的实现。“禾计划”的主要运作形式是以县级民政为购买主体，在同级财政部门的指导下组织招投标、公开公示、政府采购等工作，确定承接机构（社会组织）并签订服务协议。整个招标过程由组织、人社、纪检等部门全程监督，参照公务员招录的流程公开进行。（19）社工机构与政府签订服务协议，在政府的保障下完成社工站的建设。承接机构需按照协议的约定，对社工进行日常管理，提升社工的专业能力，组织社工开展好专业服务。省民政部门委托第三方机构对项目实施情况进行全过程绩效评估，市州民政部门每半年、县市区民政部门每季度向上级民政部门提交项目实施情况报告，并在每年 11 月底前提交绩效自评报告。（20）经过多年发展，“政府出资购买、社会组织承办、全程跟踪评估”的购买服务体制机制逐步成熟。至 2021 年初，湖南省“禾计划”已实现14 个地州市、122 个县区全覆盖，建有社会工作站2069 个，培养乡镇社工 4000 余名，并形成了湖南基层社区治理从 1.0 到 3.0 版本发展的格局（21）。2.广东“双百计划”：行政雇佣制“双百计划”即“双百”镇（街）社会工作服务站建设运营示范项目，是广东省民政厅贯彻党中央国务院加强社会治理和强化基层民政工作的决策部署，在总结全省社会工作发展经验教训的基础上作出的新探索。（22）根据广东省民政厅印发的关于做好粤东西北地区双百镇（街）社会工作服务站建设运营示范项目申报工作的通知，该计划的实施遵循自愿原则，采取自下而上、择优推荐、逐级申报的方式，由粤东西北地区各市和惠州、肇庆、江门市台山、开平、恩平等地的乡镇、街道办事处作为申请主体提出申请，经民政部门、财政部门逐级审核，报省民政厅或其委托的专业团队审定。该计划的主要运作形式是：按照每个镇（街）社工服务站配备 38 名社工的标准，由乡镇、街道提出用人要求并与社工签订劳动合同；由省民政部门统一发布招聘信息和开展招聘工作，并实行统一督导。至 2019 年，“双百计划”已覆盖广东省 19 个地市109 个县（市、区）407 个乡镇（街道），建设了407 个乡镇（街道）社工站，开发了 1737 个社会工作岗位。（23）（二）政府购买社会服务的创新案例分析湖南“禾计划”采取项目外包制，属于专业悬浮模式，具有高专业自主性、低社区嵌入性的特点；广东“双百计划”采取行政雇佣制，属于内生行政模式，具有高社区嵌入性、低专业自主性的特点。“禾计划”与“双百计划”各有优劣，但两者在实施的过程中，都尽可能地发扬其优势、弥补其劣势，向高专业自主性、高社区嵌入性的理想高品质模式演变。1.“禾计划”的演进逻辑“禾计划”在其项目开始之初，坚持“以民为本、民政为民、民政爱民”的理念，该理念不仅影响政府的支持、督导与评估工作，还影响社工机构的具体行为。为推动项目的落实，“禾计划”明确了政府和社工站的职责边界，以充分发挥社工50|江汉论坛机构的专业性优势。湖南省民政厅印发湖南省乡镇（街道）社会工作服务站项目实施方案（试行），厘清了政府与承接主体的职责，即政府作为购买服务方，对承接机构提供支持，并对其进行监督评估，但不参与社工站的日常管理；承接机构需负责社工站的日常管理与运营工作。“禾计划”从社会救助领域开始着手，并明确鼓励各地根据实际情况确定重点服务对象和重点服务内容。上述安排保证了社工站的专业自主性，但是其社区嵌入性存在不足，具体表现在以下几个方面：一是与政府的信任关系有待建立，部分民政干部对社会工作不了解，同时受以前多次尝试失败的影响，对社工站项目信心不足；二是社工初入服务场域，居民对社工站抱有怀疑；三是各社会服务力量“各自为政”，在项目实施之初存在明显的“条块”分割。为提高社区嵌入性，进一步强化专业自主性，“禾计划”作出了一系列调整。在强化专业自主性方面，根据湖南发布的“禾计划”20212023 年的部署，服务领域逐渐从社会救助领域扩大到儿童服务、养老服务、城乡社区治理，并且服务领域的扩大是建立在积累了丰富的专业服务经验的基础之上，而非政府部门的盲目要求。同时，制定湖南省乡镇（街道）社工站专业服务清单 湖南省乡镇（街道）社工站负面工作清单，严禁社工替代行政，防止社工力量行政化。在弥补社区嵌入性的不足方面，“禾计划”作出了如下调整：第一，社工站积极嵌入基层政府，协助处理民政事务，以补充基层服务力量的不足，提升民政服务的质量和效率（24）。第二，为建立与居民的信任关系，社工站采取了三种措施：一是社工本土化，即在招聘社工的过程中，优先招聘本地户籍的社工人才；二是基层政府带领社工进村入户，为社工站下沉到乡镇（街道）“背书”，依托政府的公信力为社工站进入社区建立信任基础（25）；三是村（社区）社工室直面困难群众，依靠专业社会服务获得居民的接纳。第三，为改变各服务主体“各自为政”的现状，湖南省印发了湖南省基层社会工作服务站项目三年行动方案（20212023 年）等一系列政策文件，在制度层面保证了社工站与其他服务主体的有效链接。经过以上演进历程，“禾计划”最终基本达到了高专业自主性、高社区嵌入性的良好状况。从专业自主性来看，“禾计划”形成了社会救助、养老服务、儿童关爱、社区治理四大服务领域；在具体的服务方式上不断创新，如长沙县星沙街道社工站提出了融合式服务工作法，即“问、定、链、助、评”五字工作法。从社区嵌入性来看，社工站与政府之间形成了协作关系，与居民之间建立起互信关系，与各社会力量协同发展。2.“双百计划”的演进逻辑“双百计划”实施初期社工站的管理架构是行政官员任站长；有经验的社工任副站长，负责日常工作。由于社工站的管理者是不具备专业服务能力的行政官员，尽管社工可以通过自身的专业性来影响行政官员，但社工同样也受到乡镇（街道）官员科层制作风的影响（26），这就导致其专业自主性不足。“双百计划”初期的服务领域也主要集中于民政重点服务对象和重点服务内容，服务要求也仅为“兜得住”。虽然“双百计划”的专业自主性存在不足，但是其具有社区嵌入性高的优势，具体表现为：第一，从与政府的关系来看，社工站由政府建设运营，社工也由乡镇（街道）直接聘用，即基层政府直接参与到社工站的日常运营与管理过程当中。第二，从与居民的关系来看，“双百计划”中 98%的社工都是本地人，语言文化相近，风俗习惯相同，彼此之间天然地熟悉与亲近。同时，“双百计划”要求社工深入群众生活，与群众同吃同住同劳动，且行政雇佣制下社工人才队伍相对稳定，不会出现“项目结束就解散，下个项目重新来”的现象，使得社工和当地群众之间始终保持着密切联系，因而其服务更具有针对性。第三，从与其他社会组织的关系来看，社工的加入成为整合、贯通原有社会服务体系的契机与桥梁，可以打通不同的社会服务体系，使其共同为困难群众服务。（27）为提高其专业自主性，进一步强化社区嵌入性，“双百计划”作出了一系列调整。在提高专业自主性方面，新阶段的“双百计划”调整如下：第一，理念上从原有的“兜得住”转向为“兜得好”，遵循“扎根社区”，讲究“落地生根”；同时增加服务内容，从单一物质救助转向精神、心理、文化、社会等全方位救助，服务群体从民政重点服务对象转向全体有需要的困难群体。第二，通过建立专业支持团队、对社工的培训、建立三级支持网络等方式，提高社工的专业服务能力。第三，鼓励社工“走下去”，了解基层群众的实际需要，按照“服务怎么做，专业说了算”（28）的原则，选择恰当的工作方法。在强化社区嵌入性方面，“双百计划”也作了改变：第一，民政部门进一步完善了社工站的管理架构：管理核心从“站长-副站长”的二元结构调整为“站长-常务副站长-副站长+基层联络员”的管理体系，既发挥了专业的力量，也加强了政府2023.10|51对项目的管理工作。第二，通过整合现有社工的力量，并根据乡镇（街道）的实际情况对社工规模进行增减，进一步提升了社会服务的针对性、有效性、专业性。第三，依托村（居）党群服务机构、社区居家养老服务站、社区康园中心等现有资源建设村（居）社会工作服务点，从而实现了社会资源的整合。综上所述，“双百计划”通过提升专业自主性、强化社区嵌入性达到了专业性与嵌入性双高的良好状况。其中，在专业自主性方面，服务于全体有需要的困难群体，遵循“服务怎么做，专业说了算”的原则；在社区嵌入性方面，建立了更合理的管理架构，整合了现有社会服务力量和资源。四、高品质社会服务的实现机制在对采取项目外包模式的“禾计划”与采取行政雇佣模式的“双百计划”进行个案分析的基础上，下文将进一步通过案例的比较研究，探寻政府购买社会服务中高品质社会服务的实现机制。这一机制主要包括服务的生产和落地两个层面。（一）行政吸纳与专业自主性塑造：服务的有效生产“行政吸纳”最初由金耀基在分析香港问题时提出。（29）周建国在研究农村社会管理时又提出了“行政吸纳服务”的概念，认为“行政”是指政府或国家及其行政行为；“吸纳”是指在国家政治或政府行政引导下，基层政府通过一系列政策或行动吸纳公民社会的资源，提供良好的公共服务；“服务”是指各种社会组织以及公民个体提供的公共服务资源。（30）本文提出“行政吸纳专业”，即政府通过制度设计，整合行政资源与社会资源，兼顾行政治理目标与专业化目标，以社工站为组织形态，吸纳专业社工机构及其专业人员为社区及居民开展专业化的社会服务。虽然行政逻辑与专业逻辑共同作用于社工站，但“行政吸纳专业”的重点在于凸显社会服务提供者的独立性与专业性。在社会服务生产的过程中，“行政”与“专业”是一对需要极为重视的关系，未处理好极容易陷入“一收就死、一放就乱”的两难境地。（31）在现实中，行政管控是更加重要的制约性因素，主要表现为专业社会服务被日常行政性工作挤压，从而导致社工专业效能难以发挥，其原因在于行政与专业的职责边界不清晰，临时性、阶段性和突发性的行政性事务较多等。（32）为解决上述问题，可通过“行政吸纳专业”的方式促进社会服务的有效生产。首先要在行政层面以政策文件的方式明确彼此的职责。如，湖南省乡镇（街道）社会工作服务站项目实施方案（试行）广东省民政厅关于做好粤东西北地区双百镇（街）社会工作服务站建设运营示范项目申报工作的通知 湖南省乡镇（街道）社工站专业服务清单 湖南省乡镇（街道）社工站负面工作清单 “广东兜底民生服务社会工作双百工程”乡镇（街道）社会工作服务站管理办法等文件，就将社工从行政性事务当中解放了出来，避免了行政事务挤压专业服务，保证社工有充足的时间和精力去发挥其专业性特长。其次，专业性对于社会服务的有效生产同样不可或缺。想要获得专业服务，一看专业社工人才，二看专业支持与督导，三看专业评估。从专业社工人才方面来看，社工是社工站专业服务的基础与核心。社工需要具有一定的专业理论基础、掌握专业工作方法，要有正确的伦理价值观，同时还要具备了解服务对象的知识、能力和技巧。从专业支持与督导方面来看，为了充分发挥社工的专业性优势，湖南、广东两省都作了相应的督导与支持安排。“禾计划”建立了“省项目办市级指导中心县级总站乡镇（街道）社工站村（居）社工室”的多级专业服务与指导路径。“双百计划”实行省级统一督导，边实施边监测，并建立起“社工站地区协同行动中心项目办”三级支持网络，以提高社会服务的专业性。从专业评估方面来看，专业绩效评估是促进社会工作专业化和职业化的重要推动力，也是政府购买社会服务有序推进的关键一环。为避免行政体系评估的非专业性和“寻租空间”（33），选择第三方评估机构可使社会工作服务的监督主体更加多元化，在一定程度上避免政府既当“运动员”又当“裁判员”双重身份的尴尬，提高评价的客观性与专业性。通过行政与专业的协同，能够实现政府购买社会服务的有效生产。在这个过程中，一方面，行政人员要懂得社会工作。另一方面，社工机构也要学会“戴着镣铐跳舞”，在既有的行政约束下，立足当地实际情况，尽可能发挥自己的专业性优势，提供高质量的专业服务，并促进社会服务在地化。（二）社区嵌入与需求偏好的满足：服务的精准落地行政吸纳专业为社会工作机构开展专业化社会服务提供了条件与空间，然而专业化的社会服务如何进入社区呢？如何保证社工提供的专业化服务与52|江汉论坛社区居民需求相符合呢？第一，用思想为社会服务增能。社工站以及基层社工要树立正确的服务理念。一是“深入群众、扎根社区”的理念；二是没有调查就没有发言权的“实事求是”理念，只有通过深入调查才能“听到真话、看到真相、摸到真情”；三是平等理念，相比于行政体系强调民众的服从性，专业社工服务更加注重主体之间的平等性，强调以“服务者”的角色、柔性化的策略主动适应社区居民，进而为之提供合适的专业服务。通过正确的思想引领，能让社会服务为群众所享有，在服务落地的过程中实现“服务为民、服务爱民”，同时促使社工更好地融入社区，进而使基层社会服务提质增效。第二，方法是服务落实的基础。社会服务的方法有两类：一种是直接方式，即运用个案、小组、社区等各种专业服务方法，向社区居民提供专业服务。另一种是间接方式，即通过向社区赋权增能等方式间接促进社区善治。社工站不仅是提供社会服务的机构，还是链接内外资源、整合各方力量的平台。社工站要注重与社区内部其他主体的链接，包括党团组织、物业企业、居委会、妇联等。社工站还要重视社区居民的力量，挖掘社区中的积极分子，让居民参与社区治理，实现居民从“被动享受”到“自主服务”，再到“服务他者”的转变。（34）第三，人才是服务落实的根本。社工才是专业化社会服务的直接提供者，他们直接面对需要服务的社区居民、村民。那么如何才能让社工融入当地环境呢？一是政府背书。在社工进入服务场域初期，社工与居民之间的信任尚未建立，可采取政府背书的方式，让政府工作人员带领社工进行入户走访工作。二是扎根社区，实现在地化。社会工作者必须在服务的乡镇（街道）驻点，深深扎根于社区，了解当地居民的生活习惯、行为方式、语言文化等地方性知识，通过与当地群众“打成一片”“融为一体”，更好地了解社区环境与社区问题，获取当地居民的信任。否则，社工很难与原有社区内各主体进行有效沟通，更谈不上为社区开展专业化服务。三是专业服务。要进一步获得居民的认同，还是需要立足于社工站和社工的本职工作，即为社区居民提供专业化的社会服务。通过建立持续性的、深度互动的专业服务关系，有助于提升居民对社工站的满意度、认同度和信任感，并促进社工进一步嵌入社区。第四，信息化为服务落实提质增效。从整个社工行业来看，社工机构数量不断增多，社工队伍不断扩大，服务领域不断扩展，如何对其进行整合、引导成了值得思考的问题。从单个社工机构来看，随着人员数量的增长、服务项目的增多、服务地域的扩大，如何提高社工机构的管理水平和社工的工作效率与服务质量也成了难题。面对上述难题，在互联网不断渗透各行业的时代背景下，“互联网+社会工作”成了一个选项，具体包括开发和使用微信公众号、小程序、APP 等，但是这些工具也面临功能不足且彼此分割的困境，因此建立一个统一的项目管理系统就成了迫切需要。2017 年 7 月，广东省社会工作管理系统正式上线，成为全国首个融社会工作者登记、社会工作者职业操守评定、社会工作者继续教育、社会组织信息管理等功能为一体的省级社会工作综合管理系统。（35）2020 年 6 月，湖南省民政厅也印发了关于启用全省乡镇（街道）社工站服务项目管理系统的通知。两地通过统一的项目管理系统，不仅能够让项目的参与主体更好地了解项目的有关信息，增强了对项目的管理和监督力度，还有助于社工更全面地掌握服务情况，提升社会服务的成效。（三）高品质社会服务的治理效能通过专业化社会服务的有效生产和精准落地，能够实现政府购买社会服务的高品质化。而高品质的社会服务具有善治功能，其治理效能主要体现为以下三个方面：一是实现了政策的精准输送，二是推动了基层治理升级，三是满足了居民美好生活的需要。从政策输送来看，由于基层民政事务的繁杂，民政人员数量的不足，以及有关福利政策的增多，使得基层民政干部难以保证政策落实中的精准性，而社工站的建立很好地解决了上述问题。第一，社工站将社会服务落实到基层，社工们扎根基层，能够深入地了解基层群众的生活状况，有助于基层政府部门更全面地把握基层情况。第二，社工站让大量社工进入到基层服务当中，满足了基层对民政服务人才的需求，强化了基层的民政服务能力。第三，训练有素的专业社工人才进入到基层民政服务领域当中，为基层服务带去了新思维、新办法，提升了基层服务效率，增强了基层服务能力。社工站的建立，让民政工作更加精准、更有温度，能不断提升居民的参与感、幸福感和归属感。从基层治理来看，当前的基层治理存在着以下弊端：一是各治理主体间存在分割。在基层治理格局中，除了基层政府，还有村（居）委会、妇联、党组织、团组织以及协会等，但是传统治理结构存2023.10|53在着“条块”分割（36）。二是居民参与不足。受传统社区治理方式的影响，居民缺乏参与意识，参与积极性偏低。同时，因居民议事制度不健全，居民参与社区重大事项的体验感也相对较差（37）。三是社区治理方式相对固化。一方面，部分干部观念保守，创新能力不足；另一方面，基层政府和村（居）委会主持着大部分公共事务，居民自主抉择空间有限（38）。“禾计划”与“双百计划”的实施，推动基层治理发生了新的变化：一方面，对于各治理主体间的割裂问题，社工站的建立加强了各主体之间的联系，以社工站为平台有效链接了各方资源，从而形成了共建共治共享的社会治理格局；另一方面，社工积极组织群体活动，激活公共空间，挖掘群众当中的积极分子，不断引导居民参与到社区治理当中。从居民美好生活需要来看，“禾计划”与“双百计划”的顺利实施和不断调适，不仅直接解决了居民的实际问题，还加强了城乡社区的治理，为居民的生活创造了良好的社区环境。两地社工根据不同群体的服务需求，有针对性地提供了社会救助、志愿服务、孵化社会组织、心理疏导、人文关怀、生计保障等各方面的专业服务，满足了社区居民差异化的服务需要。五、基本结论与讨论高品质社会服务是人民美好生活需要的重要组成部分，建设乡镇（街道）社工站是新时代提升政府购买社会服务品质的重要创新实践。本文通过构建专业自主性、社区嵌入性与社会服务品质的关联性分析框架，以湖南“禾计划”和广东“双百计划”项目为例，运用个案分析和案例比较的研究方法，从生产和落地两方面探讨了高品质社会服务的实现机制。湖南“禾计划”的项目外包模式具有行政嵌入程度较浅的专业自主性优势，但机构派驻社工难以嵌入社区；后来通过社工本地化和建设村（居）社工室来提升其社区嵌入性，进而实现了高品质社会服务的供给。广东“双百计划”的行政雇佣模式采取政府直接聘用社工的方式，具有较高的社区嵌入性，对于居民需要更为敏感和了解，但极易产生专业自主性消解的风险；后来通过构建多层次的专业督导、专业培训和专业支持体系来提升其专业自主性，同样也实现了高品质社会服务的供给。研究表明，专业自主性通过服务专业性影响社会服务质量，社区嵌入性通过服务匹配性影响需求偏好满足，而社会服务质量越高，越能够满足居民需求偏好，则社会服务品质越高。并且，政府购买社会服务的实践并不是一种静态的模式选择，而是一个动态的变化调适过程。模式选择决定其制度环境和组织结构的起点，影响其专业自主性或社区嵌入性，呈现出社会服务的初始状态；动态调适过程则通过内部和外部的各种方式和手段，提升其专业自主性、强化其社区嵌入性，进而提升社会服务的专业化、精细化水平，满足社区居民多元化和异质性的需求偏好，进而达到高品质社会服务供给的最终效果。本文的研究结果也说明，政府购买社会服务的初始模式并不能对社会服务品质产生决定性影响，高品质社会服务供给的关键在于后期的动态调适和修正。因此，未来我国政府购买社会服务将不仅仅局限于采取单一的项目制或者雇佣制，而是依据特定的情景选择适宜的模式，并最终迈向政府购买公共服务的多元混合模式。注释：（1）为了行文方便，除必须外，后文将把“乡镇（街道）社会工作服务站”简称为“社工站”。（2）管兵、夏瑛：政府购买服务的制度选择及治理效果：项目制、单位制、混合制，管理世界2016 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