改革开放以来我国扶贫政策的历史变迁与趋势展望——基于322份中央政策文本的分析.pdf

第39卷第3期2023年9月政治研究青岛科技大学学报（社会科学版）Journal of Qingdao University of Science and Technology(Social Sciences)Vol.39,No.3Sep.2023改革开放以来我国扶贫政策的历史变迁与超势展望基于32 2 份中央政策文本的分析马学广，闫丹妮，张筱育（南开大学周恩来政府管理学院，天津30 0 0 7 1）摘要 回顾我国扶贫政策设计历程可以总结脱贫攻坚经验，助推巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴战略有机衔接。现有扶贫政策研究往往从政策工具理论切入，缺少规范性分析框架，因此，选取文本分析法，构建“形式特征分析一内容特征分析”两个维度，对197 8 一2 0 2 1年32 2 份中央层面扶贫政策文本进行分析。研究发现，尽管脱贫攻坚为乡村振兴奠定了良好基础，但在政策设计上仍存在不足。城乡扶贫政策体系统筹欠缺，政策目标忽视激发贫困群体内生性动力，中央过度主导，政策工具组合使用失衡。未来贫困治理和乡村发展工作应统筹规划城乡扶贫政策体系，加大扶贫对象内生动力培育力度，加强政府、市场和社会的通力合作，实现政策工具科学搭配使用。关键词 扶贫政策；质性研究；文本分析；政策工具中图分类号 D035文献标识码 A文章编号 16 7 1-8 37 2（2 0 2 3）0 3-0 0 0 1-14Historical changes and trends in China s poverty alleviation policies since the beginning ofreform and opening upanalysis of 322 national-level policy documentsMA Xue-guang,YANDan-ni,ZHANG Xiao-yu(Zhou Enlai School of Government,Nankai University,Tianjin 300071,China)Abstract:By reviewing the design process of China s poverty alleviation policy,we can summarize the experienceof poverty alleviation,help to consolidate the achievements in poverty alleviation,and organically link it up to the ruralvitalization policy.As most of the existing research focuses on policy tool theory and lacks attention to the normativeanalysis framework for the poverty alleviation policy system,this paper selects the quantitative analysis method for policycontent and constructs a two-dimensional analysis framework of“formal feature analysiscontent feature analysis,through analyzing 322 national policy documents in the field of poverty alleviation from 1978 to 2021.This paper revealsthat the battle against poverty has laid a solid foundation for further rural development,but there are still deficiencies inpolicy design.The poverty alleviation policy system lacks urban-rural integration,neglects the stimulation of endogenousimpetus among poor people,shows excessive dominance of central government,and has an imbalance in the structure ofpoverty alleviation policy tool.In the future,poverty alleviation and rural development work should make comprehensiveplans for the urban and rural poverty alleviation policy system,enhance the cultivation of endogenous motivation forpoverty alleviation targets,strengthen cooperation among the government,market and society,and achieve a scientificcollocation ofpolicytools.Key words:policy for poverty alleviation;qualitative study;text analysis;policy tools基金项目 国家社科基金一般项目（18 BJL092)收稿日期 2 0 2 3-0 8-10作者简介 马学广（197 9-），男，山东临沂人，南开大学周恩来政府管理学院教授，博士生导师。2一、引言2021年是我国巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴战略有效衔接的第一年。经过各级政府和社会各界的共同努力，我国脱贫攻坚成果得到巩固拓展，守住了不发生规模性返贫的底线，全面推进乡村振兴实现良好开局。我国脱贫人口年人均纯收入12 550 元，脱贫劳动力务工就业3145万人，中央衔接推进乡村振兴补助资金达156 1亿元，支持18 0 万户发展生产，9.2 万处农村供水工程得到维修养护，确定16 0 个国家乡村振兴重点帮扶县并出台14个方面倾斜支持政策。可见，我国乡村振兴战略开始进人纵深推进阶段，各类资源要素呕待激活。脱贫攻坚与乡村振兴在主阵地、内容、目标、主体、体制机制等各方面存在共性1-2 ，具有承继性、兼容性与内在契合性。改革开放以来我国扶贫政策经历了一系列重大逻辑演变3,带有中国特色的扶贫开发道路逐渐形成。我国历年扶贫政策不仅是国家扶贫信息的重要载体，是党和国家扶贫价值观的集中彰显，更是打赢脱贫攻坚战的生命线。在脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接视野下，有必要对新旧扶贫政策的转移接续进行回顾与展望，总结脱贫攻坚相关经验，为乡村振兴谋求纵深发展。二、我国扶贫政策研究现状与反思2019年诺贝尔经济学奖获得者巴纳吉和迪弗洛指出，国家发展的最佳方式，不是单纯地追求国内生产总值，而是关注穷人的福祉，牺牲穷人促进经济增长是糟糕的政策4。中国是全球减贫典范。改革开放40多年来，中国近8.5亿贫困人口脱贫，对全球减贫的贡献率达7 0%，起到了火车头的作用5。其中，制度设计与政策体系的作用不可忽略。在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴战略有效衔接的关键时期，厘清我国扶贫政策的发展脉络及内在逻辑，对于系统回顾我国减贫历程、总结脱贫成功经验、推动乡村振兴具有重要价值。扶贫政策作为政府扶贫理念的载体，日益成为学界研究的热门主题。阶段划分是理解中国扶贫开发道路的基础，有助于更好理解政策发展的演进逻辑。尽管有部分学者认同将新中国成立以来至改革开放这段时期视为中国扶贫历史开发进程青岛科技大学学报（社会科学版）的一部分7-9，但学界还是普遍聚焦在改革开放以后的扶贫工作，呈现出三、四、五、六阶段论。时代背景、政府关键政策文件的出台和行动策略是划分阶段的主要依据。197 8 年、198 6 年、1994年、2 0 0 0 年可以作为中国农村扶贫政策阶段划分的节点2 。背景性因素虽然在政策变革中扮演重要角色，但制度的最终形态是社会结构内各变量（经济发展程度、价值观、技术掌握程度等)互动的结果13。因此不同于阶段标志的划分依据，扶贫瞄准的尺度也逐渐成为区分不同阶段扶贫进程的依据，目标瞄准方式以“贫困地区一贫困县一贫困村一贫困户”为尺度层层下移,逐渐迈向精细14-1。政策文本是决策者按照民主集中制的原则，经过协商将个人偏好正式化，并通过形成政治语篇以获取意识形态合法性的产物16 。政策文本除了具有良好的数据易得性这一独特优势，其政策情境性与解释性信息也均能在文本中得以保留7 ，在扶贫工作研究中发挥着极大作用，逐渐得到学界的青睐。扶贫政策文本的研究路径大致可以分为两类：（1）扶贫政策内容研究路径，即挖掘文本所指代的政策意义，其中政策工具的类型、变化及组合是重点。美国学者奥斯本和盖布勒在改革政府中把政策工具比喻为“箭”，以表示政策工具在实现政策目标中的重要作用8 。在扶贫政策探究中，多数学者基于政策工具理论探讨中国特色扶贫道路19-2 1。（2)扶贫政策计量研究路径，即梳理公文数量、主题词、部门关系等，进而探讨政策主题的变化轨迹、部门间合作关系，描述和印证扶贫政策理念的转变，揭示扶贫政策领域的政府活动规律及其动因2-2 4。我国扶贫政策在城镇和乡村体现为两个差别很大的扶贫体系，这种制度安排是与城乡二元分割的经济、社会现实相对应的。事实证明，这种扶贫体系安排还是有效的2 5。然而在乡村振兴、城乡融合发展加速的背景下，城乡分立的扶贫体系的缺陷愈发明显。学界开始关注到城乡分割问题，从不同角度提出改变城乡二元扶贫结构，逐步统筹城乡扶贫工作和政策2 6-2 8 。因此，本研究也关注扶贫政策中城市和农村政策体系的统筹空白。综上，现有研究虽然对改革开放以来我国的扶第39卷数据来源：数说巩固拓展脱贫攻坚成果这一年。https：/w w w.j i a n p i n c n.c o m/z g j p s j k/z x z x/6 7 1549.h t ml。第3期贫政策积累了一定的成果，但仍然存在不足。首先，运用政策文本分析方法来剖析我国扶贫政策的文章在近几年呈爆发性增长，但大多以政策工具理论切人，缺乏规范的分析框架，对各政策要素之间关联互动的宏观把握不够。其次，尚未发现将我国城市扶贫政策纳入扶贫政策体系的研究。扶贫体系的城乡一体化建设急需对二者进行系统性、历时性研究。基于此，本研究以中央政策文本为研究对象，对1978一2 0 2 1年农村与城市扶贫政策文本进行全样本的系统深入分析，阐明国家扶贫政策的演进脉络与发展趋势，利用系统分析法将政策文本进行逐一分解并进行分类，更加细致地刻画扶贫政策演进中的目标、方式以及政策工具演化，为我国今后扶贫工作与乡村振兴发展提供有效支撑。三、我国扶贫政策研究方法与研究框架（一）研究方法：政策文本分析法美国内容分析理论家克里彭多夫认为文本分析法是一种通过一系列程序对文本进行有效推论的研究方法2 9。它可以将文本中的大段内容进行归类整理，把质化研究的数据进行量化表示。正因如此，有些学者对其存在理解误区，认为文本分析法是一种定量分析方法，过分注重量化会忽视内容本身的特性30 。其实政策文本分析法是定性与定量研究的结合，编码的结果可以以定量方式呈现，如频次、字数，也可以以定性的方法呈现，如褒贬、类别。本质上看它是一种科学的实证研究方法。采用文本分析法剖析我国扶贫政策的演进逻辑，在宏观上有助于全面把握政策结构形态、取向及发展趋势，在中观上有助于了解政府在不同时期的注意力、态度变化与立场差异31,在微观上可触及扶贫活动与举措。因此，本研究借助文本分析法对我国197 8 一2 0 2 1年的扶贫政策进行分析。（二）研究框架与操作定义基于“形式特征分析”与“内容特征分析”，本研究构建了全新的政策文本分析框架。形式特征结构化程度较高，可以挖掘政策演变规律，反映特定时期政策注意力的分配；内容特征侧重于研究文本背后的复杂语义与倾向性，有利于进一步了解不同文本的相互关系，更加深人地挖掘社会现象背后的因果关系。关于形式特征，进一步选取五个要素进行分析：(1)实施时间，反映中央扶贫政策的发展趋势及在马学广，闫丹妮，张筱育.改革开放以来我国扶贫政策的历史变迁与趋势展望细分要素形式特征实施时间政策文本正式实施时间分析发布机构政策体例效力级别政策主题3不同阶段政府赋予注意力的程度；（2）发布机构，发布层级可以看出不同阶段中央扶贫的政策力度，发布机构独立或联合发文的情况可以看出合作程度；（3）政策体例，能够揭示政策文本的类型特征；（4)效力级别，可以看出不同时期政府对扶贫工作的重视程度；（5）政策主题，可以看出不同阶段政策内容、侧重点等。系统是由若干处于相互联系并与环境发生相互作用的要素或部分所构成的整体，系统分析是政策研究中最基本的研究方法32 。由此，关于内容特征分析，本文构建了一个涵盖政策环境、政策目标、政策主题、政策客体、政策工具五项构成要素的政策分析系统（见图1）。政策环境决定政策的必要性和政策质性；政策目标是公共政策实践行动所指向的目的，即政策问题解决的期望程度和水平；政策主体是直接地或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织，直接影响政策的实际执行效果；政策客体是公共政策所发生作用的对象，公共政策的制定是围绕政策客体而展开的；政策工具是政策制定与政策执行之间的桥梁，决定政策能否达到理想目标。循环运作政策环境政策目标利用施加政策主体政策工具图1政策文本的内容特征分析系统本研究在借鉴已有研究的基础上将政策文本分析框架细分为不同的项目，如表1所示。表1本研究政策文本分析框架分析维度分析要素政策文本的发文机关政策文本名称中的关键词（比如意见、规定、通知等）政策文本作为法律法规的效力等级政策文本内容主要围绕的主题实现政策客体要素含义4分析维度分析要素细分要素内容特征政策环境经济环境对公共政策系统产生重要作用分析的所有经济要素之和制度或体制以国家主权组织为中心的各种条件具体政治制度和政治行为规范总和政治文化环境对公共政策产生影响的社会状况与文化状况的总和社会环境扶贫政策诞生与发展的具体环境，包括国内具体和国际具体环境政策主体官方的国家级：中共中央、全国人政策主体大、国务院、全国政协、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院省部级：省级政府（自治区、直辖市、特别行政区）和国务院的部级组成部门厅局级：地级政府（地级市、直辖市所辖区、自治州、盟）和省级政府的厅级组成部门以及国务院所属司、局、办公室等县处级：县级政府（县级市、地级市所辖区、自治县、旗、直辖市所辖区所辖街道）和地级政府的处级组成部门乡科级：乡级政府（镇、民族乡、街道）和县级政府的科级组成部门非官方的公民：通过各种途径影响或制政策主体约公共政策的制定与执行新闻媒介：包括广播、报纸、电视、互联网等传播工具，是社会公众获取信息的主要来源利益群体：因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合，带有共同的利益和主张，影响公共政策的制定政策客体贫困问题绝对贫困问题：生存贫困，个人和家庭无法依靠自己的劳动或其他合法性收人获取足够资源维持生存相对贫困问题：多维贫困，相比较而言个体或家庭在收人、资源、社会地位、生活质量等多方面明显低于社会平均水平，且达到一定程度2 9贫困对象贫困县、贫困村、贫困户政策目标社会保障为不具备劳动能力，难以通过产业支持、提供就业机会等途径摆脱贫困的群体提供最基本的生存保障，起到外部政策兜底的作用服务支持面向反贫困的培训人员、教师群体、合作社等扮演着反贫困工作中辅助性角色的人才培养、服务组织或专项计划能力提升动员、鼓励、引导贫困地区的贫困群众参与开发式活动，通过提高生产技术、发展商品生产、提升教育和认知水平等方式增强自我发展的能力青岛科技大学学报（社会科学版）表1（续）要素含义第39卷设施营造有计划地在贫困地区着力解决通路、通水、通电、通网等问题，加强贫困地区基础设施建设，提升贫困地区发展能力资金管理为促进贫困地区加快发展生产建设事业、改变贫困落后面貌而需要管好用好支援贫困地区的资金，以发挥资金的最大社会经济效应机构管理为保证扶贫工作顺利进行，建立健全扶贫工作机构，明确职能定位，强化统筹协调，管理扶贫资金，督促检查验收等生态保护在贫困地区合理开发资源，强调生态环境保护，遏制生态环境破坏，促进自然资源合理、科学利用，实现自然生态系统良性循环民族团结在扶贫工作中，解决西部地区发展不充分不平衡问题，维护民族团结、社会稳定、国家安全，促进各民族共同团结奋斗和共同繁荣发展政策工具命令型党和政府凭借其政治权威，对政策工具政策执行对象及行为进行强制性的规范，表现在标准、规定、禁令、许可等方面激励型能够调动和激发政策执行对象政策工具主观能动性的政策，体现在工资、财政、补贴等方面象征及劝诚型通过理念和价值观的引导使得政策工具政策执行对象改变政策行为的政策工具，表现在平等、责任、是非、对错等方面能力建设型赋予或提升政策执行对象的能政策工具力以实现政策目标的政策措施，表现在引导支持、制度建设、政策倾斜等方面（三）样本选择与数据来源本研究以我国中央政府及其组成部门颁布的扶贫政策为研究对象，选用的政策文件大多源自“北大法宝”数据库。以“扶贫”“贫困”“脱贫”等为关键词进行检索，时间限制在197 8 年1月1日至2 0 2 1年12 月31日。为保证样本选取的全面性，查阅中央政府网、国家乡村振兴局（原国务院扶贫办）、各部委网站等对政策文本查漏补缺，共收集扶贫政策37 0 份。另外，为确保选取的政策文本符合研究主题，依照相关性、公开性、代表性、有效性等原则进行筛选，剔除48份文本，最终获得32 2 份（农村2 6 9份，城市53份）文件作为本文政策分析的样本。同时，本文以代表性文件或行动为依据，将改革开放以来我国扶贫工作分为五个阶段（见表2）。第3期表2 我国中央扶贫政策发展演变的阶段划分代表性政策文件、代表性政策文件时期阶段1978一198 5年第一阶段：零星式个案快农业发展若干问扶贫阶段题的决定（197 9年）19861993年第二阶段：成立“国务院贫困国有企业富余区域化开发地区经济开发领导职工安置规定扶贫阶段小组”（198 6 年）19942000年第三阶段：制度化攻坚坚计划（19 9 4生活保障条例扶贫阶段年）20012013年第四阶段：多元化联动发纲要（2 0 0 1一关于进一步加强扶贫阶段2010年）（2 0 0 1年）2014年至今第五阶段：长效化精准作机制实施方案扶贫阶段（2 0 14年）(四)文本编码NVivo12中的“节点”可以将文本信息分类处理，通过分析政策的显性内容探析政策深层信息隐含的现实要求。本研究的具体编码分析环节如下：第一，将政策文件依照不同阶段纳人软件，在“节点”处构建“政策环境一政策主体一政策客体一政策目标一政策工具”五个节点，以自然句为分析单元对文本进行编码并归人相应节点。第二，当自然句的内容涉及多个子节点时，如果属于同种分析子类目则编码一次，否则进行重复编码。第三，为确保编码的可靠性，首轮编码完毕后，进行信度与效度检验，找到另一位编码员进行抽样编码，计算出平均编码一致百分比（R）为0.8 39，确定编码结果是真实可靠的。扶贫政策文本编码示例如表3所示。表3我国中央扶贫政策文本编码示例材料来源分析单元（政策内容）国务院办公厅关于印通过广播电视、公益广政策工具：象征发国家贫困地区儿告、集中教育等多种方及劝诚型工具童发展规划（2 0 14一式，深入开展“婚育新风进万家活动”“关爱女孩2020年）的通知行动”“新农村新家庭计划”宣传活动商务部等14部门关于到2 0 2 5年，农村劳动力特政策目标：服务印发家政兴农行别是脱贫劳动力从事家政支持动计划（2 0 2 1一2 0 2 5服务的渠道更加通畅，家政策目标：能力年）的通知马学广，闫丹妮，张筱育改革开放以来我国扶贫政策的历史变迁与趋势展望行动（农村）（城市）中共中央关于加（1993年）国家八七扶贫攻城市居民最低（1999年）中国农村扶贫开国务院办公厅城市居民最低生活保障工作的通知（2 0 0 1年）建立精准扶贫工民政部财政部关于进一步加强和改进临时救助工作的意见（2 0 18 年）编码政服务对带动就业、保障提升民生的作用明显增强，家政扶贫成果进一步巩固，家政服务品牌化、信息化、专业化、规范化水平有效提升，家政服务有效供给显著增加，人民群众对家政服务的满意度稳步提高5四、我国扶贫政策的形式特征及内容特征的统计结果及分析（一）我国扶贫政策的形式特征分析1.政策颁布数量随时间呈波浪式增长态势，具有以关键事件为导向的波峰变化特点。统计发现，政策数量随时间推移逐渐增多，出现了198 6、2 0 16 和2018三段波峰，说明我国扶贫工作力度不断加大（见图2）。把特殊时间点带入具体环境中可以更好地了解波峰产生的原因。19 8 6 年国务院成立贫困地区经济开发领导小组，标志着我国扶贫工作步入正轨；2015年11月国务院颁布中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定，使得全党全国人民更加关注脱贫事业，随之2 0 16 年中央政府出台大量社会政策以确保扶贫质量；2 0 18 年，为解决打赢脱贫攻坚战实践中存在的各种突出问题，中央政府发布中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见，从完善顶层设计、强化政策措施、加强统筹协调等多方面推动脱贫攻坚工作有效开展。城市扶贫政策文件较之农村扶贫政策文件数量不多。与农村贫困不同，城市贫困大多源自经济结构转型，国企改革使城市贫困问题显性化。因此，城市扶贫的主要任务是建立有效的社会保障体系2 5146-4。199年国务院颁布城市居民最低生活保障条例，保障了城市贫困人口的基本生活；2005年，国家出台一系列就业政策以创造岗位、落实扶持、改进服务；2 0 2 0 年，国家制定一系列政策以有效抵抗新冠肺炎疫情的影响，如关于扩大失业保险保障范围的通知。40农民扶贫政策/件农民与城市之和/件35城市扶贫政策/件3025201054035302015105图2 我国中央扶贫政策实施时间分布62.政策发布机构体现出较强的政府主导性，随问题复杂性呈现部门间多元合作模式。政策发布机构层级越高，内容越宏观、覆盖面越广、普遍性越强。政策发布机构以层级区分，包括中国共产党中央委员会、国务院及其组成部门、其他机构。政策发文主体涉及7 2 个部门和单位，主要的发文机构是国务院办公厅、教育部、财政部、国家乡村振兴局。图3为我国扶贫政策发布机构及其发文数情况。全国人民代表大会及其常务委员会3(0)青岛科技大学学报（社会科学版）“部门协作，合力推进”，各相关部门要结合各自职能，在制定政策、编制规划、分配资金、安排项目时形成扶贫开发合力。因此，2 0 11年，扶贫政策联合发文的数量开始大幅上升，部门间逐渐形成耦合机制(见图4)。100单独发文（合计）联合发文（合计）单独发文（城市）一联谷发文（城市）8060第39卷中共中央14(10)党中央各部门12(12)党中央直属事业单位议事协调机构0(0)45(31)国务院部委管理的国家局23(17)图3我国中央扶贫政策发布机构及发文数注：括号内的数字代表部门联合发文数。改革开放以来，党和政府一直是我国扶贫工作的组织者和推动者。同时，随着扶贫工作的不断深入与精细化，扶贫政策逐渐演变成涉及多部门、多主体利益的复杂政策，其内容往往要求多个领域相互联动和多个部门协调工作，共同发挥作用。中国农村扶贫开发纲要（2 0 11一2 0 2 0 年）主张脱贫工作应该时间合计197817(0)1985年198655（2)1993年199437(11)2000年2001-57(18)38(14)11(4)2013年2014156(22)105(13)40(6)1(1)1(0)0(0)0(0)1(1)1(0)0(0)2(1)1(0)4(0)0(0)2021年合计322（53）220(33)54(10)12(2)5(0)6(2)3(0)4(1)3(1)6(1)2(1)1(0)4(0)2(2)注：括号里指城市政策体例数量。国务院92(13)国务院国务院各组成部门直属机构159(93)21(16)国务院国务院直属事业单位30（2 3）国务院办事机构0(0)表4我国中央扶贫政策体例类型与数量政策类型通知意见办法决定规定计划报告纲要批复公告方案通报条例11(0)0(0)39(0)1(0)27(6)2(0)其他机构28（2 2)代表性组织23(18)银行5(4)1(0)1(0)1(0)1(0)1(0)1(0)0(0)0(0)0(0)0(0)0(0)6(0)1(0)3(2)1(0)0(0)0(0)4（0)0(0)0(0)0(0)0(0)2(1)2(0)0(0)0(0)00)1(1)1(1)0(0)0(0)0(0)2（2)2(0)0(0)2(0)1(0)2(0)0(0)1(0)0(0)0（0)0(0)0(0)4020019781985 19861993 19942000 20012013 20142021图4我国中央扶贫政策发布机构合作程度3.政策体例种类多样，规范性、低位阶政策数量偏多，政策更侧重指引性与知照性。在选的政策文本中一共有十余种政策体例（见表4）。由表4可以看出，通知、意见所占比例较高。通知属于规范文件，有权威性但不属于法律，突出行政指导性。意见是纲要性文件，具有指引方向与确立目标的作用。通知与意见的文本多发，一方面说明了政府对于扶贫工作的重视，另一方面也说明在扶贫工作中由于地区之间的差异较大，中央政府出台政策具有指引性与知照性，赋予地方政府一定的裁量权。法律层面的扶贫政策数量较少。城市扶贫政策的体例特征大体和农村的相似。第3期4.政策效力各层级均可覆盖，中央扶贫政策既注重方向的引导，又重视具体落实的路径。政策效力级别表示政策的约束力程度，体现发文机关行政主体地位的权威性。规范性文件是中央政府扶贫政策的主要类别，具有约束和规范人们行为的性质。8.1%的扶贫政策属于法律效力级别，政策的约束效力较高。城市扶贫政策效力级别的种类少于农村扶贫政策效力级别的种类，城市扶贫政策法律效力级别较高的政策比较少，缺乏统筹规划的引导性作用(见图5)。马学广，闫丹妮，张筱育改革开放以来我国扶贫政策的历史变迁与趋势展望7放困社公产农民领导支授组织一水平协作二事业项目我现代花企业*资金果经济净政策加技术国家六五工业工程+串干部改进少数民地区十发多种建设农业（a）零星式个案扶贫阶段（197 8 198 5年）发展16014012010080604020197819851986199319942000 2001201320142021（a）我国城乡扶贫政策合计数量25行政法规部门规章20团体规定部门工作文件部门规范性文件国务院规范性文件1510519781985198619931994200020012013 20142021图5我国中央扶贫政策的效力级别5.政策主题随时序而发展，“以人为本”理念愈加突出，“深、实、细、准、效”特点明显。既往研究选取政策主题时，往往针对政策内容进行词频统计得到政策主题。本文在整理政策主题时，采用“北大法宝”中“政策法规类别”“专题分类”栏目，主题词更加清晰，且呈现阶段性特征。图6 为第一阶段和第五阶段的主题词网络示例。行政法规工作文件团体规定行业规定部门规章部门工作文件部门规范性文件国务院规范性文件党内法规制度（b）我国城市扶贫政策数量资金集贫困资源培训机制社会脱贫财政扶贫报兴人口（b）长效化精准扶贫阶段（2 0 142 0 2 1年）图6 我国中央扶贫政策的主题词网络图示例第一阶段：零星式个案扶贫阶段（197 8 一198 5年），“农村”“农业”“改革”是主要主题词，表明农村经济体制改革撬动扶贫政策的产生。此阶段中央政府没有下发正式的城市扶贫政策文件。第二阶段：区域化开发扶贫阶段（198 6 一1993年），“经济”“开发”“地区”是主要主题词，表明我国开始在经济发展的大背景下启动了区域扶贫工作，我国农村扶贫工作开始迈上新台阶。城市贫困问题随国有企业改革凸显，城市下岗职工成为城市贫困治理的重点人群。第三阶段：制度化攻坚扶贫阶段（1994一2 0 0 0年），“综合”“扶贫”“财政”是主要主题词，表明我国农村扶贫行动的政策体系进一步完善。我国建立城市居民最低生活保障制度以解决城市贫困人口生计问题，城市贫困治理事业迈人新阶段。第四阶段：多元化联动扶贫阶段（2 0 0 1一2 0 13年），“招工”“优化”“环境”是主要主题词，表明我国开始从关注较为单一的收人贫困转向关注多维贫困，不仅注重经济发展的开发式扶贫，而且更加注重多方面公平考量的综合式扶贫。在城市扶贫政策中，我国加强对失业困难群体的就业援助以及城镇农业农村发展优业地区力度，开发设施健康净建文群众乡村技能净完善*机构卫生管理攻坚深度8转移人口的救助和再救助工作，有针对性地制定了一系列就业与再就业政策。第五阶段：长效化精准扶贫阶段（2 0 14一2 0 2 1年），“救济”“老少”“妇幼”是主要主题词，表明我国在全面建成小康社会的背景下开启了针对贫困地区贫困户“以人为本”的精准扶贫政策模式。新冠肺炎疫情给我国扶贫政策带来了影响，国家更加重视社会保障和营商环境优化，在最大程度上减少疫情带来的冲击。（二）我国扶贫政策的内容特征分析1.政策环境。政策具有强烈的情景依赖性，既受到所处社会环境的制约，又影响所处社会环境。挖掘政策文本中的环境信息，可以深入理解扶贫政策的产生与落实情况。由图7 至图11各阶段中央政策环境词语云可见五个阶段扶贫政策的侧重点有所不同。第一阶段：零星式个案扶贫阶段（197 8 一198 5年），以社会主义现代化建设为背景拉开扶贫工作的青岛科技大学学报（社会科学版）“区域瞄准”。农村体制改革促进部分农民增收，同时也导致农民内部收人差距的拉大，此时农村贫困人口具有明显的区域特征，即中西部的“老、少、边、穷”地区。此时是城市贫困初始期，城市经济体制改革带来国有企业的兼并和破产，导致职工下岗，难以维持生活，这部分人群成为城市贫困主体(见图8）。社会主义国务远案化部门改解决看到全国货款衣村经济文农业办洁农农产地区地区发展显建设发布国家政生产重要支持山区(a)经济环境所作为非子保入高发图强全国家意义人民领导第39卷银行计划生育职工进一步得到八结合贷舍小组向定生活续全国稳定(b)制度环境色经济一步康梦善进序幕。当时党和国家的首要任务是改善农业落后状况，增加农民收人，实现农业现代化，其中扶助农村贫困户，治穷致富是一项重要内容。十二届三中全会后，以城市为重点的经济体制改革全面展开（见图7）。牛部务商品生产建设促进兰实实现康赢财政光完善题发魔业税面分限国农民先广家间题圣国发展农村条形势区增加产三中全会经济社员群之间生活改善积极各8比尚森数民族(a)经济环境毛泽东思现修好解决人指引起战路八情况不夜微各级发展衣业酒排总提出夏战略计划民路方史编面贺精我大事锈和(c）政治文化环境图7 零星式个案扶贫阶段中央政策环境词语云第二阶段：区域化开发扶贫阶段（19 8 6 一19 9 3年），以市场经济改革为背景推动扶贫工作的转变一一从单纯救济向经济开发、从“无目标瞄准”到重要贫团文华地区方建地文开发设社会东发展经济大部农业领导充国家问题企济文事业发展光实现当移围难定教济状况找地区出整收支调整以来作届衣业重天第三阶段：制度化攻坚扶贫阶段（1994一2 0 0 0农村保制年），以“八七扶贫攻坚计划”为背景，我国扶贫工作免a形T周整办法微联产承仓(b)制度环境少数民支技更为时机皮效光世事华人良共和国实际改善成绩鞋验发卡之华地高格建设HF数量和范围都在不断增加，城市贫困治理政策从招一贯彻工就业、低保制度、提供保障性住房三方面入手（见商品图9)。妥善分酒恭酬贷款生产量要开型推进发展创计划制门(d）狭义社会环境进行提商就业纪要消费有资金器积极国多研究(a)经济环境国务院温作宽客级如下(c）政治文化环境(d）狭义社会环境图8 区域化开发扶贫阶段中央政策环境词语云三推行向纵深发展，由“区域瞄准”转为“县域瞄准”。扶贫政策开始注重与其他领域的政策有机衔接，比如科教兴国战略、计划生育政策等，这又推动了帮扶主体范围不断扩大，残疾人、妇女、儿童等特殊群体逐渐受到关注。此时是城市贫困发展期，城市贫困群体的调意读施教食花西城品可能并发分必精神中央育术步生技申周整大货会议实现急七微加快发布做好期啤增强增加要员会(b)制度环境国民经济中共中州东利用备印发力城作用结合董视国多政坚法程客灵施行全国第3期顺利职鲜科学技术各级东库区发扬件地区整加强扶贫发展群众码策，在乡村振兴战略中也作为切入点深人推进。目前西支援地提高实施解三峡口口基本结合必生产力(c）政治文化环境图9制度化攻坚扶贫阶段中央政策环境词语云第四阶段：多元化联动扶贫阶段（2 0 0 1一2 0 13年），以西部大开发战略为背景编织东中西部多元联动网络，由“县域瞄准”精化至“村域瞄准”。“十一五”时期，农村的教育、文化、医疗、社会保障、基础设施建设等民生工程被重点关注，国家开始进一步动员社会各界参与扶贫开发，探索国有企业、部队、重点高校、科研院所参与扶贫开发的多种有效方式，形成大扶贫格局。此时是城市贫困凸显期，老年贫困问题随人口老龄化日益明显。城乡间人口流动成为农村扶贫的途径之一，同时潜在地增加了城市贫困问题（见图10）。历史围村精神意文注义本深入贯彻群羊众充分协作计划国务院建建设地重点进一生活时期买1水平国家稳发马学广，闫丹妮，张筱育.改革开放以来我国扶贫政策的历史变迁与趋势展望温慕精神重器装印进一步舞洗教育兴战略开始衔接。产业扶贫成为稳定脱贫的根本之处于城市贫困克难期，社会风险加剧，不确定因素增加，导致脆弱人群数量激增，城市扶贫从多维展开，政府在招工就业、突发事件保障、社会保障等领域持续发力（见图11）。(d）狭义社会环境炎出炎开发乐齐改优势全持成果振兴作能大攻坚困难乡村农村高我国4上涨国4发展色作利度全国部置战求制定全雅进问题政坚战收入(a)经济环境花的水利推进热促选杂想决保障日#部特攻坚落实中国真发中共教烫体系国单位望标提出试点中温温饱全国9年），以“打赢脱贫攻坚战”为背景扶贫工作圆满收官，扶贫从“大水漫灌”转为“精准滴灌”，与乡村振脱贺群众提出不改苹社中英(b)制度环境就业促进普贯彻地区国务院充发展社会级玫坚战脱贫工精神之推进强化成果扶贫数助难国家铁来中国步实施推进部如下一发展扶贫地区P保计机制促实现振兴支持彩(c）政治文化环境(d）狭义社会环境励力种保障国团落浴实推扶贫必开发支持长期KH进步规划眠族政坚体(a)经济环境政策开展特发提高精花城西部惠要学校战略发展通知(c）政治文化环境图10 多元化联动扶贫阶段中央政策环境词语云第五阶段：长效化精准扶贫阶段（2 0 14一2 0 2 1图11长效化精准扶贫阶段中央政策环境词语云国家2.政策主体。从政策主体来看，我国扶贫政策具有很强的中央主导性，党的领导贯彻始终，“中央统(b)制度环境筹、省负总责、市县落实”的管理体制很明确。中央政府在扶贫活动中不仅负责政策制定，也主导资源的称发挥我在多彩制度群众筹集和分配、项目的选择以及政府之外的各种扶贫精神如#扶贫力量的动员、协调。政府主导有助于集中资源瞄准主地区闲全国国家要的贫困区域进行扶贫开发，但当政府失灵情况发生时可能出现效率低下、资源浪费，甚至被挪作他用等厂开实现经济(d）狭义社会环境问题。从图12 可以看出，参与扶贫工作的非官方主体的数量在上升。创新扶贫开发社会参与机制实施方案（2 0 14年）表明扶贫工作主体已从单一的政府向整个社会协同转变。社会组织作为联系政府与贫困群众的桥梁，在整合政府、市场、社会中发挥的独特作用得到关注。10600一一非官方政策主体（合计）500400300200100青岛科技大学学报（社会科学版）一官方政策主体（合计）贫困政策制