府际关系视角下体卫融合协同治理的美国实践与中国路径.pdf

体育文化导刊2023 年 10 月第 10 期Sports Culture Guide No.10 October 202357基金项目：国家社会科学基金青年项目（18CTY010）；中央高校基本科研业务经费课题（2021QN025）；北京社会科学基金青年项目（19YTC031）第 1 作者简介：许焰妮，女，博士，副教授，研究方向为体育治理改革、体育产业政策、区域体育发展。通讯作者简介：吴迪，女，博士，讲师，研究方向为体育管理、非营利组织管理。府际关系视角下体卫融合协同治理的美国实践与中国路径许焰妮 石丽菁 吴迪（北京体育大学管理学院，北京 100084）摘要：运用文献资料法等，以府际关系为分析视角探究我国体卫融合协同治理现状、美国经验，并提出中国路径。府际关系视角下美国体卫融合协同治理实践：以系统环境构筑治理共同体，以驱动因素促成有序集体行动，以协同动力增强联合行动能力。中国路径：消弭制度区隔，完善政策体系；赋权促进型领导，创新激励机制；形塑合作共识，明晰合作原则，提升行动合力。关键词：群众体育；体卫融合；协同治理；府际关系；美国实践American Practice and Chinese Approach of Collaborative Governance in the Integration of Sports and Health Care from the Perspective of Intergovernmental RelationshipXU Yan-ni SHI Li-jing WU Di(School of Management,Beijing Sport University,Beijing 100084,China)Abstract:By using the method of literature review,this paper explored the collaborative governance situation for the integration of sports and health care and the experience in the United States from the perspective of intergovernmental relations,and put forward Chinese path.American experience:It builds governance community with system environment,promotes orderly collective action with driving factors,and enhances joint action capacity with synergistic dynamics.Chinese path:We should eliminate the institutional separation to improve the policy system,empower facilitative leadership to innovate incentive mechanisms,shape cooperation consensus,clarify cooperation principles,and enhance synergy for action.Keywords:mass sports;integration of sports and health care;collaborative governance;intergovernmental relationship;American experience随着人口老龄化趋势增强与慢性病威胁逐年扩大，体卫融合成为实现新时代人民生活高质量发展的现实需要，“以人民健康为中心”“推动健康关口前移”“深化体卫融合”等已进入国家政策议程。相较于体医融合，体卫融合体现了从被动治疗转向主动预防的健康新理念，但我国仍处于发展初期，存在体育与卫生健康系统融合理念不足、沟通交流不畅、保障体系不全等问题。已有相关58研究中，由不同行政层级政府机构间纵向关系和同一行政层级不同政府部门间横向关系等构成的府际关系1，作为影响体卫融合中政府治理能力的重要因素受到关注。鉴于我国“条线分割”的竖井式行业管理体制，理顺政府部门间关系、加强府际协同成为共识性观点2339-40；但已有研究更侧重应然性路径设计，实然性、专门性、系统性分析亟待加强。倡导以共识为导向、多元主体协力、协商性集体决策以增进公共利益的协同治理理论4544-545，将为探索基于府际关系优化的体卫融合推进提供较为契合的分析框架及方向指引。体卫融合研究对协同治理思想和相关国际经验均关注较多，但就府际关系视角的专题讨论有待补充。因此，本文从府际关系视角切入，以政府部门间横向府际关系为主要关注点，通过文献资料分析，在梳理我国体卫融合的基础上，根据 Emerson 等提出的协同治理综合框架54-7分析我国协同治理现状，继而总结在体卫融合推进方面较有成效的美国实践，结合我国实际情况，提出中国路径。1 我国体卫融合协同治理现状体卫融合顺利推进有赖于多个政府部门协同合作。参考许焰妮和曹靖宜对“体育+健康”领域中央各部门间府际关系网络的量化研究64，结合 2018 年及 2023 年两轮大部制改革方案及现实发展，从“决策协调核心执行资源保障”三个维度，梳理体卫融合在中央层面涉及的主要部门及其职责（见图 1）。首先，国务院负责总体决策和协调，在完善体卫融合的顶层设计、促进相关法律法规和政策的制定与出台的同时，协调相关部门间关系，便利各部门畅通沟通和决策交叉议题。其次，国家体育总局和卫生健康委员会是体卫融合中的核心执行机构，尚待突破体制机制障碍，加强部际协同。此外，体卫融合还需要其他部门提供有力支持。现阶段，民众对运动促进健康的认知仍需提升，有待中央宣传部、中央网络安全和信息化委员会办公室、国家广播电视总局等部门主动进行健康方面的宣传和倡导。体卫融合中的科学化水平提升、重点实验室建设、体育科普等则需依靠科技部和中国科学技术协会等部门支持7。资源保障方面，由人力资源和社会保障部主管相关人才培养和资格认证等，并联合教育部在各大高校开设相关专业，加大人才储备；财政资源供给属于财政部、国家税务总局和国家医疗保障局业务职责，包括扩大财政投入、对相应的产业实施税收减免、便利医保基金在体育和医疗体系间流通等；场地设备资源则由国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部等部门主管，保证发展载体的建设与维护。此外，教育部、全国总工会等部门在对学生和职工等群体的体质健康监测和大健康观念培育中也发挥着重要作用。当前，随着体卫融合必要性增强及政府回应性提升，相关部门间关系正逐步从“分割”趋向“协作”65，此过程中面临的一些问题也正制约着融合进程的顺利推进，因此需要对府际协同现状有系观、客观的把握。Emerson 等构建的协同治理综合框架（见图 2），整合了系统环境、驱动因素、协作动力、协同行动、影响和变化等多个元素，形成一个多层次嵌套框架，适用于具有协同治理特征的多种环境，既可服务于对协同动力与协同行动构成的协同治理机制的整体研究，也可对各部分或各要素进行单独分析；其中，系统环境在与协同治理机制相互影响的同时，也会通过制造机会和约束等方式影响协同动力，而产生于系统环境中的驱动因素又会促进协同治理机制的发起及方向设定52,5。本研究以协同治理综合框架为基础，从系统环境、驱动因素及协同治理机制等由外及内的三个层面，以体育部门与卫生健康部门间府际关系为主要关注，分析我国体卫融合协同治理现状。图 1 我国体卫融合中的政府主要部门及其职责国务院财政部国家税务总局国家医疗保障局中央宣传部中央网信办国家广播电视总局发改委财政部住房和城乡建设部人力资源和社会保障部教育部科技部中国科协教育部全国总工会国家体育总局卫生健康委员会业务协同决策 协调宣传引导科技支持人才保障财政保障人群监测及观念培育场地保障59图 2 协同治理综合框架医疗卫生系统普遍倾向于采用“医学补救”336，逐渐形成“供给主导医疗”现象9，而体育非医疗健康干预手段虽然可以作为慢性疾病的优选治疗方式，但因保障制度和经济回报等原因未能成为治疗首选336；在体育系统，由于个性化科学健身指导的成本高、短期效益低，重硬件、轻指导的情况较为普遍。第三，组织无法依靠内部管理应对社会问题的不确定性时，协同可以作为减少、分散和分担风险的一种方式59-10。但本研究发现，如果协同本身就面临高度不确定性，各主体则倾向于继续独立行动。体卫融合作为健康发展新理念，成效显现周期较长，且发展内涵和工作要求也在与时俱进，在推进过程中，宏观环境变化、机构改革和政策演变等都可能影响合作效果显现和参与部门的贡献归属，各部门对合作绩效的预期将影响其积极性及投入持续性。最后，具有权威性的领导者能够通过提供资源降低协同过程中的交易成本，提升各方的参与意愿和合作持续性59。体卫融合的实现涉及组织、人才、经费等多方面资源成本，以及多层次、多业务领域的持续投入，成本超出了单一部门能力范围，有待拥有更高行政权威和组织能力的专设领导机构强力推动协同治理的达成。驱动因素通过减少集体行动的初始形成成本和启动协作动态，激励或诱导参与者的召集，这些动态和它们随之产生的行动构成了协同治理机制（Collaborative Governance Regime，CGR）；CGR 是框架核心，包括协同动力和协同行动，其中协同动力由共同动机、有原则的参与和联合行动能力三个要素组成510-17。当前体育与医疗卫生两大行业尚未相互融合渗透10，协同动力不足是主要原因所在。没有充足的协同动力，有效协同治理将无从谈起，故此处重点分析体卫融合的协同动力。第一，共同动机是由四个要素组成的自我强化循环，即相互信任、理解、内部合法性和承诺，强调协作动力中的人际和关系因素57。体卫融合中，条线分割下部门间相互理解和认同不足，共同理念或价值观形成受阻，协同治理的共同动机有待培育。第二，有原则的参与，主要包括对共同问题的界定、坦诚而理性的沟通、做出共同决定的规范过程（包括程序性决定和实质性系统环境是协同治理综合框架中的外层，代表影响协同治理机制的政策法律框架，政治及权力关系，社会经济文化环境，需要改善、增加或限制的资源条件和现有网络内部和之间的连通性程度等58-9。由于本文讨论的协同主体为政府部门，结合行政组织本身结构特点和行为逻辑，此处重点分析行政体制和政策体系两方面的环境特点。一是现有行政环境中，基于行业或专业化分工的部门分立，对目标群体及业务领域等进行细化分割，这种组织的碎片化特征本身既是体卫融合中府际紧密协同治理交叉职责的需求来源，也大幅增加了协同难度。二是政策法规环境中，已有政策体系在强调政府主导作用和加强府际协同的同时，各部门职责界定及约束尚待明晰，实施细则与配套方案有待完善。驱动因素在现有文献中被认定为开始时可以促进或阻碍机构或相关者之间合作的条件4550，是从外层系统环境中分离出来的，包括相互依赖、合作后果激励、不确定性和领导力四种59-10。第一，单一部门由于不能独立完成一项职能，存在“部门失灵”问题8，需要与其他部门相互依赖，这就成为驱动府际协同的“先决条件”。体卫融合领域相关政府主体在各自系统内已形成了较为稳定的运行模式，这种自给自足也制约了协同需求的产生。第二，协同行动的内部收益（如解决问题、满足资源需求、获得利益或抓住机会）或外部收益（如有效应对情境或制度危机、威胁或把握机会），提供了诱致协同的后果激励59。当前，资料来源：Emerson、Nabatchi 和 Balogh（2012）的研究成果。协同动力有原则的参与联合行动能力共同动机系统环境驱动因素协同行动影响与变化影响与变化产生60环境、增强参与激励、明确领导机构、提升行动能力等，美国逐步构建便利府际合作的协同治理格局；历经四代健康公民计划后，在疾病预防、健康公平、社区健康等方面都较有成效，当前已进入第五个发展周期。2.1 以系统环境构筑治理共同体美国借助较为完备的制度框架、专业的配套政策及操作指南，使原本碎片化的多个政府部门紧密黏合，借助系统环境推动体卫融合治理共同体形成。第一，国家层面主要依托两大国民健康战略推进体卫融合，由联邦政府授权，构建由领导机构、工作机构、评估监督等构成的战略实施体系。第一项战略是自 1979 年开始每 10 年完善并发布一次的健康公民计划113。其中，体力活动作为健康行为的重要构成部分，早期被视为减少心血管疾病、提高适应能力等的非医疗健康干预有效途径，以“身体素质与锻炼”条目出现在优先发展领域12，从 2000 年起至今一直表述为“体力活动与健康”13，旨在通过促进体力活动、减少久坐时间等主动健康行为来提升国民身体素养。为保障计划有效实施，美国卫生与公民服务部（HHS）联合教育部（ED）、农业部（USDA）、环保部（EPA）、经济发展部（DOED）等 20 多个联邦部门，共同设立专门的联邦部门间工作组（FIW），领导计划的制定与实施14，推动建立跨部门网络伙伴关系1518-19，并组建多个与总体目标直接相关的跨部门专项工作小组，卫生助理部长主持 FIW 并组织召开每月工作会议以指导、监测和讨论计划进展16；联邦层面还有总统体育、健身和营养委员会（PCSFN）提供指导和支持，这是由运动员、医生、健身专业人士和企业家组成的联邦咨询委员会17；HHS 承担建议、协调、监督等职能并分别确定部门内负责机构，其中，秘书咨询委员会（FACA）提供制定和实施计划的建议18，疾病预防和健康促进办公室（ODPHP）管理计划并协调合作伙伴及利益相关者关系112，助理部长办公室（OASH）则对 HHS 及其承担的相关健康推进项目推进和美国公共卫生服务委员会等卫生系统机构进行监督112；目标制定及评估方面，由 FIW 确定每代计划的核心目标及优先发展的健康指标，并定期评估目标达成进展19。第二决定）等环节，这些互动过程产生和维持协同行动，其有效性取决于这些互动过程的质量512-13。我国体卫融合府际协同治理中，除对共同问题的共识性判断仍需明晰外，便利达成共同决策的沟通协调机制、成本和收益平衡机制、风险保障机制等尚不健全，整体参与原则亦有待明确。第三，联合行动能力代表跨职能要素的集合，这些要素聚集在一起形成有效行动的潜力；它由四个要素构成，即程序和体制安排、领导、知识和资源514。总体来看，当前体卫融合中的府际联合行动能力仍有待增强。国务院于 2017 年召开的全民健身工作部际联席会议和于 2019 年成立的健康中国行动推进委员会，为全民健康确立了领导机构和改革方向，但作为行业主管机构的体育部门和医疗卫生部门却尚未建立起相应的体卫融合跨部门组织领导机构和常态化工作机制，制约了跨界资源整合和有效集体行动形成。以上从协同治理综合框架各维度对我国体卫融合协同治理现状的分析显示，协同关系受系统环境、驱动因素和协同动力影响由外而内逐层递进。首先，系统环境决定现有的政府部门在体卫融合领域中“谁有责任参与”。经过一系列的行政体制改革和相关政策体系的建设，参与体卫融合的部门已经较为明确，但其分工和合作关系仍有待厘清。其次，驱动因素决定各参与部门“谁更愿意参与”。具有“理性人”特征的政府部门，在达成目标的过程中期待能够充分体现本部门的价值，对与其他部门间的合作可能会表现出不同态度。较之外部“压力”，参与部门的自驱力是促进更有效的协同的必要保证。最后，协同动力明确了各参与部门“何以有效参与”。体卫融合中相关部门间在价值理念的统一、参与原则的一致和联合行动能力的建设等方面持续提升，是推动体卫融合的重要引擎。2 府际关系视角下美国体卫融合协同治理实践20 世纪六七十年代，美国从国家层面推广“运动促进健康”的新观念，以期在提升国民健康素养的同时降低医疗开支。这一时期，受“三权分立”的制衡思想及党派纷争等影响，联邦政府部门分设下的“组织碎片化”明显。通过完善制度61项战略是自 2010 年起颁布实施的国民体力活动计划（NPAP），作为健康公民计划在体力活动领域的必要补充和执行依托。NPAP 联盟作为最高组织机构，以代表政府的 CDC 为核心，外层理事会由代表 25 个合作伙伴组织和体力活动等方面的专家组成2032；CDC 建立体力活动和健康办公部门作为联盟执行机构，为协同治理提供组织支持2032；计划实施中在公共健康、医疗保健、体育、教育、大众传媒、工商业等八个领域进行责任划分，并通过设立专门的协调委员会和提供针对性实施策略便利府际协同21；联邦政府委托第三方独立评价机构评估战略实施成效1520。第二，不断完善两大国民健康战略的政策体系及操作指南，为推动体卫融合提供技术支持。如 HHS 先后于 2008 年、2018 年发布的两版美国体力活动指南，作为同期健康公民计划和国民体力活动计划的重要支撑政策，不仅是政府各部门制定健康政策时的主要参考，而且也为体育与医疗卫生工作者开具运动处方、为普通民众科学参与体力活动提供了专业指导2030。2.2 以驱动因素促成有序集体行动外层系统环境中搭建的制度框架，让各部门间协同“有章可循”；而讨论其何以“心甘情愿”携手，就涉及驱动因素分析。一是推动体卫融合的内生合作激励，此处主要分析经济激励。对医疗卫生部门来说，缺乏体力活动导致的慢性病患者剧增，对其造成沉重财政负担，因此需要在人群中逐渐树立起预防大于治疗的观念，推动跨界合作，以体力活动促进身体健康来减少不必要的医疗开支。如推动成立由熟悉健康政策与进行体力活动研究的专家组成的体力活动指南咨询委员会（PAGAC），由其建立“美国体力活动科学数据库”为运动损伤预防与治疗提供支持，并与 CDC合作完成体力活动相关健康指标的检查22114。二是体卫融合目标是部门间相互依赖关系形成的外在驱动因素。宏观制度框架中对各国民健康战略进行详细指标设置，将总体目标逐层拆解为多个子目标并形成相应具体标准22114-115，构成协同行动的绩效目标体系。以健康公民 2030计划为例，多个跨部门专项工作小组的设立均服务于提升公共健康水平的总目标，如身体活动工作小组由 CDC、ODPHP 和 NCHS 等部门构成，在NCHS 的统计数据指导下，各部门协同制定改善各年龄段人群有氧运动、肌肉强化活动、步行或骑车出行及控制电子屏幕观看时间等方面的可量化子目标，在整个计划周期内追踪各目标进展并及时调整行动23。这种目标分解既为联邦政府对各独立部门的绩效评估提供依据，又要求部门间主动保持职责嵌套、分工明确的业务往来以实现绩效目标。三是提升协同治理的领导力。联邦政府对“运动促进健康”的重视以及随之推出的各项国民健康战略，均由国家授权专业对口、资源协调能力强的 HHS 牵头成立联邦层面的跨部门工作组或联盟作为领导机构，并由工作组或联盟协同其他部门，从而改变职能交叉领域中常见的多头领导困境。2.3 以协同动力增强联合行动能力当多个部门作为参与者加入集体行动且在内外激励驱动下愿意贡献力量创造共同价值后，基于合理的协同治理机制提升行动能力就至关重要了。第一，府际理念价值相通，促成共同动机。从1980 年的“体育是非医疗健康干预的有效方式”，到 2007 年的“运动是良医”（EIM）理念，以及2010 年发布的国民体力活动计划规定将体力活动纳入诊疗体系，国家层面数十年的持续推进使 HHS 及相关政府部门认同并共享此理念。第二，有原则的参与。在国家授权明确协同形式与部门分工的基础上，过程性监督与结果性评估并举，为协同主体提供职能调整、利益共享和风险共担的合理依据。健康公民计划实施时，由 FIW 定期评估各部门工作进展和责任履行情况1519-20，且各跨部门工作组以十年为期进行分领域各子目标的长期跟踪，并在 HHS 设立的计划专题主页中实时公布进展23；联邦政府针对国民体力活动计划，委托圣路易斯华盛顿大学成立专门评价机构，根据“体力活动政策网络评估逻辑模型”对其实施成效、各方责任等进行量化评估与科学评价1520。第三，联合行动能力。除前文提及的府际协同国民健康战略实施体系及不断完善的政策支持体系外，还包括基于此的各部门资源整合。如健康战略实施中，NCHS 专门开展针对国民体质健康状况、国民参与体力活动情况和民众接受医生体力62活动建议情况等的调查，国立卫生研究院（NIH）、食品药品监督管理局（FDA）、CDC、USDA 等机构根据数据执行相关项目及进行评估246-7。此外，专业力量和资源保障还来自各政府机构紧密合作的相关领域非政府机构，如国立卫生研究院（NIH）、运动医学会（ACSM）、癌症协会（ACS）、心脏协会（AHA）等，他们在为政府部门提供决策参考、为研究机构提供技术与经费支持、提升体力活动领域从业者素质、为群众提供科学指导等多方面扮演重要角色2032248。一方面，府际协同为调动这些组织提供了便利条件，各部门往往与其主管领域内的专业组织密切联系；另一方面，这些组织的参与也强化了府际协同，通过提供专业知识和创造共赢价值助力合作深化。在借鉴美国体卫融合中的协同治理经验（见图 3）时，需客观认识两方面问题。首先，较之美国从 1980 年就开始通过国家战略强力推进，我国于 2008 年前后才开始将体卫融合列入国家政策议程，全民主动健康意识、制度环境建设、各行政部门及其关系的适应性调整等都需要时间。其次，美国现有的体卫融合协同治理也存在固有不足和有适用条件。一是在分权体制下，联邦政府在调动各独立州时能力较为有限，制约了联邦层面协同的作用发挥，各州治理结构异质性大，体卫融合发展水平参差不齐。二是美国体卫融合协同治理方式有其特定的适用环境。如美国大部分的体育治理工作由社会和市场组织完成，在联邦政府层面并没有专门的体育行政部门，因此体卫融合主要由卫生与公民服务部（HHS）牵头，并由其负责联合多个联邦部门，这种特定的行业管理体制下，卫生健康部门需要处理的府际关系与我国大有不同。然而，在美国体卫融合协同治理中，以制度建设构筑治理共同体、以内在激励与外在约束促成有序集体行动、以共同理念与明晰规则增强联合行动能力等做法对我国体卫融合协同治理路径亦有启示。3 府际关系视角下体卫融合协同治理的中国路径体卫融合作为新兴领域，需在变化中求发展，以适应新时期的时代要求，故需以动态、变化的眼光审视这一过程中的府际协同关系。遵从循序渐进和因地制宜原则，从府际关系视角，提出我国体卫融合协同治理优化路径，以期推进体育和卫生健康领域深度融合。3.1 系统环境改善：消弭制度区隔，完善政策体系部门分立的竖井式行业管理体制，构成了府际协同的制度性区隔；而体卫融合这一新兴领域中，职能交叉的多个部门地位平等且权责关系复杂，且现行政策法规仍处于探索初期，虽在战略高度上获得了充分重视、强调跨部门协同的重要性，但在部门职责分工及监督约束、政策实施细则及配套方案等方面均有待明确部署。体卫融合的开放性与动态性对行政体制基于专业分工和组织稳定形成的封闭性与静态性形成了冲击，亟须形成由顶层设计推动的制度化府际协同治理网络。美国以国民健康战略为突破，借助自上而下的制度建设，让原本各行其是的联邦政府部门组成分工明确、协力共赢的治理共同体，并通过配套政策提供业务指导。由此，建议从两方面入手，改善促进体卫融合府际协同的系统环境。首先，以“健康中国 2030”规划纲要等重要战略为切入点，结合我国现阶段体卫融合进程及发展目标，克服制度障碍、弥合部门分割，推动相关行政部门形成覆盖体育、医疗卫生、教育、宣传、统计等多领域的府际协同治理网络，授权成立领导及监督机构，明确各部门职能。一是，借助各类媒图 3 美国体卫融合协同治理实践联邦机构工作组保障健康公民计划 联合教育部、农业部等部门 组建多个跨部门专项工作小组 卫生与公民服务部协同动力理念价值相通 共同理念：“运动是良医”有原则的参与 过程性监督与结果性评估并举 量化评估依据：协同网络内评估+第三方独立评价内在激励：经济激励与财政压力外在约束：绩效目标体系、领导力驱动因素美国疾病控制和预防中心+社会力量：合作伙伴组织和行业专家国民体力活动计划联盟美国体卫融合实践行动联合行动能力 制度化政府间协同 跨部门资源整合+良好合作伙伴关系：国立卫生研究院、运动医学协会、癌症协会等系统环境基于健康公民计划和国民体力活动计划的战略实施体系及政策配套体系63合领导下，明确并赋权由高层官员及各部门领导组成的健康中国行动推进委员会作为专业、专门的促进型领导机构，对府际协同治理网络及其行动负领导责任，高位推动行政地位平等的各行政部门参与集体行动；并由其组织来自产、学、研各界的专家组成咨询委员会，听取专业建议，共同制定工作目标，定期召开小组会议。另一方面，创新激励机制，提升内驱动力，保证合作效果和协同可持续性。首先，将体卫融合战略目标分解为各部门绩效指标，探索推进产业融合绩效与部门绩效挂钩，促使部门利益与国家推进全民健康的整体公共利益相一致，如将医疗卫生费用的节约作为考核医疗卫生部门的指标、让全民健康素养提升作为体育部门考核时的参考维度等，激励行业主管部门主动合作以降低交易成本。其次，根据体卫融合进程，对绩效指标进行适时调整，避免产业动态发展的开放性需求受限于科层体制的静态性格局，如在融合初期可以无须过于关注定量结果指标，而更多关注各部门协力推进体卫融合的过程、投入或举措等，避免行政部门由于产业发展周期长或可能的不确定性风险而不敢、不愿参与集体行动。3.3 协同动力增强：形塑合作共识，明晰合作 原则，提升行动合力跨部门共同动机薄弱、参与原则模糊与组织协调不畅，使我国体卫融合的府际协同动力偏弱，阻碍有效集体行动产生。现实中，体育部门受“举国体制”下集中力量发展竞技体育的观念影响，“以促进健康为中心”的“大健康观”形成尚需时日；医疗卫生系统中“医疗救治”大于“运动预防”的传统医学观念仍占主导，“运动促进健康”的理念和方式未被提至与传统医疗同等的高度。体卫融合本就基础薄弱，有效跨部门协同机制的缺乏更加剧了这一困境。美国实践中，行政系统内，相关部门理念相通便于形成共同动机，通过利益共享、风险共担，保障有原则的参与，借助资源共享、信息联通和政策配套等方式增强联合行动能力，使各要素互为增进；同时，在行政系统外，调动行业领域内其他非政府组织参与协同治理网络，共塑强劲、可持续的协同动力。根据Emerson 等学者的观点，协同动力的质量和程度，介及渠道持续积极宣传体育提升国民健康的价值功能、向民众普及主动健康、科普科学健身知识，通过增强服务对象需求倒逼各部门回应并进行职能调整。二是，厘清任务清单。建议梳理体卫融合中的重点事项，区别满足国民基本健康需求的“事业类”事项与满足民众个性化主动健康需求的“产业类”事项，为其他部门介入奠定基础。三是，推动专项协同。构建针对重点专项业务的协同机制，如在体卫融合人才培养中强化各相关部门的通力合作，在资金保障中畅通财政部、税务总局、国家医保局在专项业务支持、优惠政策落地、医保基金对接上的互认互通。四是，健全监督及评估机制。在人大及政协强化监督职能的同时，引入第三方专业机构定期进行绩效评估，在强调共同价值的同时重视考核约束；此外，推动与国家统计局、国民体质监测中心、国家人口健康科学数据中心等部门的数据共享，为体卫融合进程的总体把握、府际协同绩效和部门责任考评等提供定量依据。其次，优化和完善政策体系。一是，调整政策工具，在通过优化环境型政策工具、指导体卫部门转变政府职能的基础上，补充供给型政策工具和需求型政策工具，便利跨部门资源整合并扩大资源支持，同时通过加强服务外包、规范贸易管制、畅通医保对接等扩大体卫融合市场、培育得力的合作伙伴，减少府际协同业务负担。二是，完善配套政策，通过实施细则等进一步明确部门分工及约束，为关联业务提供行动指南，便利协同工作开展，避免协同治理受制于技术水平而流于表面。3.2 驱动因素培育：赋权促进型领导，创新激励机制我国体卫融合府际协同治理的驱动因素，受制于部门间相互依赖薄弱、共赢激励不足、专设领导机构缺失等困境，反映出治理结构相较于产业融合发展的相对滞后。美国实践表明，有序集体行动有赖于各部门从参与体卫融合中获得效用增进的内生激励，以及促进部门间相互依赖的绩效考评改革和协调多元主体的领导机构。综上，培育我国体卫融合府际协同驱动因素，需要内外并举、双管齐下。一方面，增强促进协同的外部推力。鉴于纵向行政指令的高效，建议在宏观综64取决于要素间通过互动实现的动力系统自我强化，故而增强我国体卫融合中的府际协同动力，需对三个要素同时着力。第一，形塑合作共识，培育共同价值。首先，倡导健康新理念，强化思想引领，通过集体学习、前沿论坛、信息简报等多种形式，使行政部门充分认识到体育与医学作为协同单元的价值互补功能及体卫融合对国民健康的重要意义。其次，通过明确各行政部门在体卫融合中的重要作用及职责分工，强化使命担当，避免因循守旧。第二，创新组织形式，扩宽网络边界。一是围绕“健康中国 2030”规划纲要等重大战略，通过部际联席会议、专项领导小组、产业治理委员会或其他议事协调机构形式，使覆盖多业务领域的跨部门府际协同治理网络实体化，将主要行业主管部门和重要资源支持部门纳入其中，明确职能范围、建立任务清单，并设立承担日常工作的执行机构并保障运行资源；二是调动各部门下辖及密切合作的其他非政府机构，如科研机构和社会组织等，使其成为府际协同网络的专业力量和资源保障，提升府际协同决策科学性、推动交叉领域科研进步、提升公众科学认知。第三，畅通常态交流，促进资源整合。一是以常态化沟通平台保障府际横向工作联系，可参考“法约尔跳板原则”畅通跨部门工作人员间就日常工作展开的业务交流，精简跨部门联系的冗繁行政流程；建立信息化数据共享及资源交流平台，提高跨部门合作效率；以建立学习型组织为指导原则，形成跨部门研讨制度，便利组织成员共同参与，以消弭由专业分工或行政传统等带来的偏见。二是整合跨部门行政资源、专业知识及各类发展平台，在全国范围内推进一批体卫融合试点项目、科研基地及科普基地建设，避免条线部门内自行组织或部门合作不完全等为地方带来的负担，警惕探索内容片面化，推进发展资源的跨界整合。第四，引入利益协调机制和风险保障机制，消解各部门对协同的顾虑。一是通过部门间职能明确、调整或整合，厘清部门责任与利益，减少因职能交叉或利益冲突导致的府际合作不畅；二是通过顶层设计建构强调过程监督而非只重结果追责的风险保障机制，在保证平等协商和科学决策的基础上，鼓励跨部门开放性探索和积极试验；三是探索跨部门利益共享和平衡机制，在将体卫融合战略目标分解为各部门绩效指标的基础上，探索过程性贡献绩效的跨部门分配，避免因最终成果显化于某部门工作成果或属于某部门职责范围而使其他协同部门作为中间支持提供者的业绩被隐化甚至利益受损；四是定期评估各部门职责分担，联合第三方评价机构，共同合作量化评估与科学评价体卫融合的进程及成效，为适时职责调整提供依据、为跨部门利益协调和风险共担提供制度保障。参考文献：1 黄萃,任弢,李江,等.责任与利益:基于政策文献量化分析的中国科技创新政策府际合作关系演进研究J.管理世界,2015(12):68-81.2 龙佳怀,刘玉.健康中国建设背景下全民科学健身的实然与应然J.体育科学,2017,37(6):91-97.3 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