公共事业管理概论3版.ppt

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主编,高等教育出版社，,2015,年,7,月,教材信息,书号：,978-7-04-043404-0,出版社：高等教育出版社,本书荣誉（以时间为序）：,国家面向,21,世纪教材,普通高等教育“十五”国家级规划教材,普通高等教育“十一五”国家级规划教材,“十二五”普通高等教育本科国家级规划教材,课程信息,课程中文名称,:,公共事业管理概论,课程类别：必修,课程学分数：,3,课程学时数：,54,授课对象：公共管理相关专业本科生,本课程的前导课程：公共管理学或管理学,目录,第一章 导论：公共事业管理的若干基本问题,第二章 公共事业管理环境,第三章 公共事业管理的模式与体制,第四章 公共事业管理组织及其基本活动方式,第五章 公共事业管理的基本过程,第六章 公共事业管理的技术与方法,目录,第七章 公共事业管理费用及配置效率,第八章 公共事业管理的责任与伦理,第九章 公共事业绩效管理与评价,第十章 公共事业分类管理概述（上）,第十一章 公共事业分类管理概述（下）,写在前面,亲爱的读者,在拿到这本,公共事业管理概论,你是否有一个对公共事业管理的概貌有一个了解,属于自己的,无论自己以前听说过,接触过没有,对于任何一个专业或是领域,我们在准备用一本书来开始学习或进一步学习的时候,心中都会有对于此有自己的想法,现在给你一分钟再次理一理自己的定义,接下来,我们会对公共事业管理作一个简要的小总结,希望能在你阅读这本书之前给你一个清晰、规范的框架，以便你再加上内容的学习，添枝加叶，丰富这棵树干，达到你所想要的学习效果，事半功倍。,第一章 导论：公共事业管理的若干基本问题,公共事业的若干基本概念,公共事业及其属性,公共事业管理及其特征和原则,公共事业管理与其他相关管理的关系,学习要点：,8,一、公共事业的若干基本概念,公共需求与公共问题,公共事务,公共产品与公共服务,9,（一）公共需求与公共问题,1.公共需求,第一，维护社会公共秩序与安全秩序的公共,需求,，如国防、公安、外交等；,第二，维护经济秩序和市场交易秩序的公共需求，如市场监管、知识产权保护、公正司法等；,第三，为全体社会成员提供公共设施与公共管理的公共需求，如公众医疗保健、义务教育、公共交通、公共图书馆等；,10,第四，建立社会保障与救济体系，扶助社会弱势群体的公共需求，如公共组织的扶贫、社会保险等；,第五，公共资源与公共财产管理的公共需求，如国有资产管理、保护环境、自然资源和人文资源等；,第六，在生活水平进入发达状态后，公众对人权、自由等公民权利的公共需求。,2.公共问题,所谓公共问题，通常是指具有广泛性、复合性和不可分性等特征的社会问题，是关系到一个社会或一个地区绝大多数社会成员的切身利益和生活质量的问题，是属于公共领域的共同性问题。,（二）公共事务,1.公共事务的概念：所谓社会公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务，具体言之，在一个社会中，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是既对整个经济和社会的发展，也对社会全体公民基本生活来说必不可少的事务。,13,从量的方面看，公共问题所涉及的范围或影响所及，牵涉一个地区大多数人利益，影响了多数人或团体的活动，具有广泛性或者普遍性。,从质的方面看，在本质上，公共性是公共问题的关键所在。在公共问题上，公共性表现为这一问题超越了私人问题狭隘的个人利益限定，体现出公众的共有的价值观和根本利益。,2.共事务的类别与层次,公共事务的类别,公共事务的层次,16,（三）公共产品与公共服务,1.公共产品,公共产品的概念：所谓公共产品，是指那些按 照私人市场的观点来看待的公共事务，是与私人产品相对应、用于满足社会公共消费需求的物品或劳务。,公共产品的特征：非排他性、非竞争性。,2.公共服务:,公共服务的概念:公共服务就是指为了满足公共需求，以一定主体提供活劳动产品的活动。,目前对公共服务的理解，有广义和狭义之分。,17,二、公共事业及其属性,我国传统的“事业”及其转型,公共事业的基本内涵和特征,公共事业产品性质分析,18,（一）我国传统的,“,事业,”,及其转型,在当代中国，公共事业与传统的事业及其改革发展息息相关：在实践上，它是基于传统的事业及其活动领域与方式，并在建立和完善社会主义市场经济体制改革逐步深入过程中，随着社会公共需求不断增长所促成的事业内涵扩大和公共性的凸现的基本公共服务领域；在理论上，它是在中国社会主义市场经济和管理体制下，针对社会性的公共需求，解决相应的公共问题的有中国特色的公共服务概念与活动体系。,19,1、我国传统“事业”的形成及其基本含义,（1）.我国“事业”与事业单位管理体制的形成,事业及事业单位和事业单位管理体制，是中华人民共和国成立后，在特定历史条件下所形成的特定的公共服务及其运行体制。,20,（,2）.事业、事业单位与事业单位管理体制的基本内涵,1955年第一届全国人大第二次会议关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告中首次使用了“事业单位”这一名词，此后逐步形成了一个关于事业内涵的基本界定，即事业是指人们所从事的、具有一定目标、规模和系统的对社会发展有影响的经常活动，是“没有生产性收入，由国家经费开支，不进行经济核算的社会活动”,相应的，事业单位管理体制，指的是国家或政府通过财政支持建立事业单位，通过全面负责事业单位的运行，向社会提供一定形式的事业产品以满足公众需求的公共服务运行管理体制。,21,、改革开放以来我国事业的变化及转型,（1）.经济政治和社会管理改革的深入，促成了“事业”内涵的变化,“政企分开”、“政社分开”和“企社分开”改革促进了社会公共事务增加。,科学技术的发展对社会公众的生活产生了日益技术化的影响,社会经济的发展使公众需求的质量不断提高并日益多元化。,22,（2）.事业活动的公共性日益凸现,事业活动目标的公共性。,事业活动承担主体的公共性。,事业活动手段与方式的公共性。,23,（二）公共事业的基本内涵和特征,公共事业的基本内涵,所谓公共事业，是随着我国社会主义市场经济体制的建立和事业单位管理体制改革而正在形成发展的社会全体公众的事业，是面向社会，以满足社会公共需求为基本目标，直接或间接为国民经济提供服务或创造条件，关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益，并且不以营利为主要目的的公共服务活动。简言之，是当代中国特定的公共服务。,公共事业的基本特征,公共性、非营利性、规模性、服务性。,24,（三）、公共事业产品性质分析,1.准公共产品及其特点与分类,准公共产品的基本内涵：准公共产品理论总体上属于公共产品理论范畴，而所谓准公共产品，是只具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。,25,准公共产品的特点：非排他性和非竞争性特点的不充分性、外部性。,准公共产品的分类：,具有非排他性且非竞争性不充分的准公共产品；,具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品；,非排他性和非竞争性都不充分的准公共产品。,26,公共产品的分类,图1-1社会产品分类,社会总产品,公共产品,纯公共产品,准公共产品,私人产品,俱乐部产品,纯私人产品,27,2.公共事业产品的基本性质,事业产品是一个由纯公共产品和准公共产品组成的混合体，大致可以分为以下两大类：,（1）属于纯公共产品性质的事业产品：主要有气象、基础科学研究、农业技术和推广、大型水利设施、社会科学研究等。,（2）属于准公共产品的事业产品：公共事业的产品大部分属于准公共产品，如教育、医疗、卫生、体育、动植物检疫、出版、广播、影视以及基础设施等。,28,三、公共事业管理及其特征和原则,公共事业管理界定,公共事业管理的基本特征,公共事业管理的基本原则,29,（一）公共事业管理界定,1.公共事业管理中的基本组织与权力,公共组织的基本概念,：不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，以服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。,类型：,政府组织、非政府组织、准行政组织或准政府组织,公共事业管理中的权力：,在公共事业活动中，公共组织是凭借公共权力来生产和提供公共事业产品，公共权力是公共组织实施公共事业管理的基础。,30,2.公共事业管理的内涵,所谓公共事业管理,，指在当代中国，在一定的环境中，作为公共事业管理基本主体的以政府为核心的公共组织，凭借公共权力，为满足社会公共需求，促进社会整体利益的协调发展，采取一定的方式对公共事业活动进行调节和控制的过程，是一个具有中国特色的公共服务管理过程。,理解公共事业管理的定义，还必须注意以下方面：,第一，现代公共事业管理的层次性。,第二，现代公共事业管理的主体多样性。,第三，现代公共事业管理中的“管理”丰富性,。,31,（二）公共事业管理的基本特征,公共事业管理具有公共性,公共事业管理具有强制性,公共事业管理具有非营利性,公共事业管理具有服务性,32,（三）公共事业管理的基本原则,公众为本原则,服务原则,社会效益优先原则,法治原则,33,四、公共事业管理与其他相关管理的关系,公共事业管理与公共管理,公共事业管理与行政管理,公共事业管理与企业管理,34,（一）公共事业管理与公共管理,联系,：整体与部分的关系，公共管理包括公共事业管理。,区别,：,（1）从管理对象来看，有宽窄之分。公共管理的范围是广义的一般的公共事务，公共事业管理的对象是狭义的社会公共事务。,（2）公共管理与政府职能、宏观调空职能、经济管理职能和社会公共事务管理职能相连，公共管理的范围主要是狭义的社会公共事务，主要与政府的社会管理职能相关。,（3）从管理手段来看，公共事业管理是刚性手段和柔性手段的并用，但在具体管理环节中柔性手段占主导地位。但公共管理二者都得到广泛应用。,35,（二）公共事业管理与行政管理,联系,：管理目的相同；在管理范围上有联系（在特定公共事务管理上的是重合的）；在管理主体上有联系。,区别,：,（1）从管理对象和范围来看，行政管理的管理对象和范围均广于公共事业管理,（2）从管理主体来看，行政管理的主体是国家行政机关或政府部门，公共事业管理的主体则是公共组织乃至特定企业,（3从管理方法和手段上来看，行政管理的手段较单一，而公共事业管理的手段较丰富,36,（三）公共事业管理与企业管理,联系,：二者关系越来越来密切。,区别,：（1）目的不同,（2）管理所依托的权力不同,（3）管理的性质不同,（4）管理的物质基础不同,（5）管理的限制因素不同,（6）对管理人员的管理要求不同,（7）绩效评估不同,37,概念术语,公共性 公共问题 公共需求 公共事务,公共服务 公共事业 公共产品 准公共产品 公益性公共产品 互益性公共产品 事业,事业单位 事业单位管理体制 公共组织 行政组织 非营利组织或非政府组织 公共权力,准政府组织 公共事业管理 公共管理,行政管理 企业管理,复习思考题,1.如何理解公共性？,2.公共问题和公共需求各有什么特点？二者有什么关系？,3.我国传统的事业单位管理体制的基本内涵是什么？,4.社会公共事务的基本内涵和特征是什么？如何对其进行类别划分？,5.当代中国公共事业发展的基本趋势是什么？,6.准公共产品的基本特点是什么？其可以如何划分？,7.公共事业产品的基本属性及其分类是什么？,案例,买断高考查分业务,2003年6月23日，全国高考南方某省区的阅卷工作全部结束。这个时候，该省34万考生和他们的老少亲朋最希望的，就是能尽快通过可靠的途径查到自己准确的分数。因此，高考一结束，很多学生家长就马上向移动、联通方面咨询有关短信查分业务方面的情况，却被告知，今年短信查分业务将不再开展。今年高考查分只能通过拨打168热线查分。,当天，该省高招办召开新闻发布会，宣布考生在27日前后可查询成绩，但是今年考生只能通过声讯电话查询，短信业务“取消”。因为通过电信、移动、联通三家电信运营商之间的竞标，江苏电信独家承揽了今年的高考查分业务。据称，像这样以竞标方式决定高考查分业务，在全国开创了一个先例。,众多的考生和家长却表示出了他们的担心。他们说，在没有短信查分之前，人人都知道，要想查考分，必须由一个人专门抱着电话不停地打。幸运的话，一两分钟就能打进热线，要是运气不好，一两个小时打不进热线也是常有的事。这样，很多人都无法及时知道自己的分数。而且，用168查分，一次需求两三分钟，而且大多数人都需求查两次，算起来每位考生在查分上要用去四五元，这与短信查分相比，费用大大增加。对此，他们表示了强烈的反对。,来源：2003年07月02日,沈阳晚报,案例思考题,1.高考的分数查询市场究竟该不该存在？南方某省高招办这样的做法是否妥当？,2.你认为在市场经济条件下，政府管理的对象是什么，边界在哪里？,第二章,公共事业管理环境,学习要点：,公共事业管理环境概念、特征和分类,公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系与内容,公共事业管理的生态环境和文化环境,公共事业管理的政治环境和经济环境,公共事业管理作为一定社会的公共服务管理，是在该社会既有的条件下展开的。这一既有条件就是公共事业管理的环境。一方面，公共事业管理环境决定着相应的管理主体、客体、目标，决定着管理的方式和方法。另一方面，公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造。,公共事业管理环境,第一节 公共事业管理环境的基本问题,第二节 公共事业管理环境类别分析之一：生态环境和文化环境,第三节 公共事业管理环境类别分析之二：政治环境和经济环境,第一节,公共事业管理环境的基本问题,一、公共事业管理环境的含义,所谓,环境,，指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和。这一情况和条件的总和是既定的，具有自己基本性质和特征。,通常所说的,公共事业管理环境,，是指公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。,二、公共事业管理环境的特征,特征,广泛性,复杂性,差异性,三、公共事业管理环境分类,公共事业管理环境分类,层次,宏观公共事业管理环境,中观公共事业管理环境,微观公共事业管理环境,国别区域,国际公共事业管理环境,国内公共事业管理环境,影响,积极公共事业管理环境（良性环境）,消极公共事业管理环境（恶性环境,）,内容,政治环境,经济环境,文化环境,社会环境,自然环境,等等,四、公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系与内容,任何一个国家或社会的公共事业管理系统，都是其国家上层建筑的重要组成部分，它建立在一定的经济基础之上，并与上层建筑的其他部分密切相关，而公共事业管理的环境则有的属于经济基础的范畴，有的与公共管理系统同属上层建筑领域。这样，公共事业管理与公共管理环境的关系，就是经济基础与上层建筑的关系及上层建筑间相互作用的关系。公共事业管理在适应公共事业管理环境的同时，又能动地利用和改造公共事业管理环境，不仅仅是被动的适应环境,。,这种辩证关系体现在以下几个方面,一、公共事业管理环境决定、制约公共事业管理,公共事业管理要适应公共事业环境的性质,公共事业管理要适应公共事业管理环境的现状并能促其发展,二、公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造,从积极方面看，公共事业管理对环境的利用和改造具体表现,（,1,）针对面临的问题，公共事业管理主体可以在解决问题的同时改造公共事业管理环境。,（,2,）公共事业管理通过纠正调整，从而形成公共事业管理与公共事业管理环境之间的良性互动，提高公共事业管理效率。,第二节,公共事业管理环境类别分析之一生态环 境和文化环境,在构成公共事业管理的国内环境的诸要素中，生态环境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方式的基本环境要素。而且，由于生态环境和文化环境中的诸多构成因素本身就是公共事业管理的对象，因此，生态环境和文化环境较之政治环境等对公共事业管理的影响也更为基础和直接。,一、公共事业管理的生态环境,公共事业管理的生态环境,，是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。自然环境包括土壤、气候、地理位置等，社会人文环境包括人口的数量、年龄构成、人口的知识和文化程度、生理状况、社会科学、技术状况等。相比较而言，自然环境是较稳定的，而社会人文环境在不断变化发展。因此，社会人文环境更直接地影响着公共事业管理的性质和方向，具有更为实际的意义。,自然环境和生态环境中对公共事业管理影响较大的下列因素,1.,地理位置,地理位置对公共事业管理产生着直接的影响。这种影响主要表现在处在不同的地理置中的公共事业管理机构，面临着由不同的地理位置所产生的各不相同的公共问题。,与地理位置密切相关的还有自然灾害，这也影响到公共事业管理。,自然环境和生态环境中对公共事业管理影响较大的下列因素,2.,人口,在现实生活中，人口与公共事业管理关系十分密切。一方面，人是现实生活的主体，人的需求是社会最基本的需求，人口发生变化，社会需求也必然发生变化。另一方面，在当代的许多国家，人口本身即人口数量、质量等，就是作为公共事务予以管理的。,所以，社会环境中的人口环境对公共事业管理具有长期性和整体性的影响。,通常可以从人口的数量、素质、结构、分布等方面来具体分析人口环境与公共事业管理的关系,人口数量。,人口数量，是指一定时期一定区域内所拥有的人的数量的多少。人口数量的变化直接影响着公共事业管理。,人口分布。,人口分布主要指人口的地理分布。城市化给流入地的社会和生活带来新的压力，不可避免地形成新的公共需求，构成重要要的公共事业管理问题。,人口结构。,人口结构主要是指人口年龄结构，即不同年龄阶段的人在一定范围内的人群中所占的比例。当代，老龄化深刻地影响着公共事业管理。,家庭状况。,在一定条件下，家庭的变化（比如家庭规模、家庭成员构成、家庭观念等）会给社会造成一定影响，使得一些家庭内部的问题成为社会的问题，需社会公共组织来协调理,。,自然环境和生态环境中对公共事业管理影响较大的下列因素,3.,公众日常生活的技术化,公众日常生活的技术化,指现代科学技术在公众日常生活中的使用范围和程度。目前，这一公众日常生活技术化的新发展之于公共事业管理最突出的影响和要求，主要集中在两个方面：,一是公共事业管理机构如政府，如何承担起信息服务和信息管理两方面的职责；,二是如何管理好信息服务的价格。总体上看，技术渗入日常生活中既有利又有弊，而无论是利是弊都深刻地影响着公共事业管理。,自然环境和生态环境中,对公共事业管理影响较大的下列因素,4.,社会发展程度,社会发展程度,即社会整体协调进步的程度，从公共事业管理环境的角度看，是生态环境的指标，是自然环境和文化环境相互影响作用的一个结果，也是一定的公共事业管理的结果。,公共事业管理的目标,是增加社会公共利益，提高人们的生活质量，协调社会整体进步，因此，公共事业管理具体目标的制定既要考虑现实的社会发展水平和未来发展趋势，也必须从社会发展程度的现状考虑采取何种管理方式以及这种方式可能的结果。,需要注意的是,：,影响公共事业管理的自然环境和文化环境的因素是极为广泛和复杂的，一般很难也不需求将它们逐一列举分析，这就要求公共事业管理机构在对所在地区的生态环境有必须的较全面了解的基础上，形成一个生态环境对公共事业管理的影响和制约的基本认识或总体认识，然后制定出合理的公共事业管理对策实施管理。,二、公共事业管理的文化环境,文化是“自然地”、长期地积淀下来的，它处于相对稳定的存在状态，影响和制约其中的人们的活动，它对置身于其中的人们来说是一个环境。公共事业管理机构和管理者是处于一定文化环境之中的，文化环境是公共事业管理的重要环境因素。,（一）公共事业管理文化环境的概念及其发挥影响的基本方式,1,、公共事业管理文化环境的概念,所谓,公共事业管理的文化环境,，指公共事业管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态。,2,、文化环境影响公共事业管理的基本形式,一般来说，作为公共事业管理机构和管理者背景的文化环境，即整个社会集体心理和价值观，对公共事业管理的影响主要表现下述方面：,第一，影响着公共事业管理机构和公共事业管理 人员对周围环境的认识和解释。,第二，决定着公共事业管理机构的管理价值取。,第三，规定着公共事业管理方式方法的选择。,（二）公共管理文化,1,、公共管理文化,公共管理文化,，是指公共管理主体自身所具有的关于公共管理的思想、价值和相关的实践经验等。相对于整个社会文化这一宏观环境而言，公共管理文化是公共事业管理的直接环境，微观环境。公共管理文化作为一种环境因素来自两个方面：,一是来自于历史连续过程中的公共管理文化，即前人有关公共事业管理的经验、价值观等。,二是来自于公共管理人员在管理过程中经过摸索所得的经验和价值观。,2,、公共管理文化的基本内容,公共管理文化,公共管理的价值观,公共管理的实践观,公共管理的价值观，就是公共管理的长期历史发展过程中所形成的公共管理哲学、公共事务观、公共事务管理模式、定型化的制度等的总和，它是相对稳定但又不断被更新和完善的观念体系。这其中，既包括公共管理人员个人的价值观，也包括着某些明显的阶级、集团或机构的公共管理价值观。,在公共管理的长期实践中，人们会总结