第五章-公共管理的过程.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,公共管理的过程,参考书目,陈谭,公共政策学,湖南师范大学出版社,陈庆云,公共政策分析,中国人民大学出版社,严强,公共政策学,南京大学出版社,宁骚,政策原理与政策分析,天津大学出版社,陈振明,公共政策学,中国人民大学出版社,公共管理过程,公共政策与公共管理的关系,政策是管理的结果，政策依赖于管理得以实现，没有管理的政策犹如一纸空文。,政策为管理指明方向，是管理凭借的手段，没有政策的管理是没有灵魂、盲目的管理。,公共政策的设计、执行与评估,公共管理的重要职责,发现问题,提出行动方案,化解问题,一、公共政策概述,1,、公共政策的概念,（,1,）主体观,古德诺,：,政治涉及的是政策和表达国家的意愿。,戴伊：,公共政策是政府所选择去做或不去做的任何事情。,（,2,）职能观,帕拉洛：,公共政策是对资源的战略性运用，以减轻国家的问题或政府的忧虑。,（,3,）目标导向观,拉斯韦尔：,政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。,（,4,）过程观,公共政策包括,政策问题的提出以及政策的制,定、执行、评估、调整、终结,等内容。,台湾学者,张世贤等认为，政策是政府选择作为或不作为的行为；,大陆学者,孙光认为，政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行为准则，它表现为对人们的利益进行分配及调节的政治措施和复杂过程。,张马金等认为，,党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南，其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等,。,公共政策是公共组织（尤其是政府组织）管理国家和社会公共事务的重要准则，是公共管理实践的灵魂。它涵盖以下几方面内容：,（,1,）政策主体,（,2,）政策目标,（,3,）政策过程,政策是一个客观过程，具有,阶段性,。任何一项政策都有酝酿、制定、评估、执行、终结等环节，它服务于某一特定的历史时期，或着眼于解决某一特定的问题。政策不是面向过去，而是面向现在或未来。,（,4,）政策体系,总政策、基本政策和具体政策；一般政策和特殊政策；长期政策、中期政策、短期政策和临时政策等。,（,5,）政策功能,（,6,）政策是一种行为准则或行为规范,2,、公共政策的性质,（,1,）,公共政策的利益倾向性与目标导向性,公共政策的制定与政策制定者的价值观密切相关。,受优势利益集团价值观的主导。,（,2,）,公共政策的合法性与强制性,政策的合法包括过程的合法和内容的合法。,一项公共政策并不一定符合所有人的利益，即使符合所有人的利益，也存在长远利益与眼前利益冲突的问题。要维护政策的合法性与权威性，使公共政策能够贯彻实施，必须要有强制性。,（,3,）,公共政策的稳定性与时效性,一项公共政策总有其生命历程，包括制定、执行、评估和终结。,（,4,）,公共政策的多样性和多效性,正面影响与负面影响，外部性,（,5,）,公共政策的整体性,不同政策源于不同问题，而不同问题往往又相互,联结构成一个整体，因而，众多数量、类型不同的政策也应构成一个完整的政策体系，从而发挥公共政策的整体功能。,二、公共政策的设计,公共政策的制定源于问题。一个国家或社会由于制度短缺而存在许多尚未解决的、影响国家有序化发展的问题，因而政府通过制定公共政策来对社会各个领域实施管理，解决各种社会问题。因此，政策的制定包括政策问题与政策制定。,（一）,公共政策问题的界定,1,、问题与社会问题,2,、社会问题与公共问题,公共问题特性：影响的广泛性与不可分性,类型：,空间划分：国际、国家、地方、社区,性质划分：管制性、基础性、服务性、保障性,3,、公共问题与政策问题,列入,政府议程,的公共问题才是政策问题。,公共政策问题,公共政策问题的认识,（,1,）公共政策问题重要性,公共政策问题是公共政策过程的逻辑起点，是公共政策生命周期的起始环节。实践证明：一项公共政策的好坏取决于能否正确认定政策问题。,1,、分析的失败往往不是为正确的问题提供错误的解决办法，而是解决了错误的问题。,2,、正确的政策问题建构可以大大减少政策资源的耗费；,L,爱克福：成功的政策问题解决是针对正确问题找出正确答案,公共政策问题,概念的界定,政策问题是指应该由政府为代表的公共机构负责解决的。,且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入，开始实际解决的社,会公共问题。,问 题,政策问题,公共问题,社会问题,公共政策问题,公共政策问题的特征,1,、相关性,2,、主客观统一性,3,、人为性,4,、发展可变性,公共政策问题,公共政策问题的认定,（,1,）公共政策问题认定的含义,政策问题的认定是指政策问题提出后，通过议论陈述、分析界定达到对问题的实质的认识的整个过程，是政府将问题纳入议事日程开始解决的过程。,公共政策问题的发现渠道：,领导人讲话,媒体报道,民意的直接表达,政策主体的觉察,公共政策问题,公共政策问题的认定,（,2,）公共政策问题认定的内容,公共政策问题认定包含公共政策问题分析的过程,和公共政策问题认定的政治过程。前者，可以称之为公,共政策问题认定的技术分析，即公共政策问题构建；后,者，可以称之为公共政策问题认定的政治分析，即公共,政策议程建立。,公共政策问题的议程,公共政策议程指制定政策解决问题的议论、商讨、规划、研究的议事程序。,政策问题从认定到解决，要经过各种不同的程序。政策问题的议程是首先进入议程的政策过程环节。,公共政策议程：,指那些已引起深切关注并确认必须解决的公共问题被正式列入商讨、规划、研究的议事程序，以决定政府是否需要对其采取行动、何时采取行动、采取什么行动的政策过程。,公共政策议程类型,公众议程：,由非政府机构的个人或团体提出政策问题，形成广泛社会议论，从而成为一种问题的分析界定的政策议程。又称系统议程。,特点：层次性、区域性,从根本上说，公众议程是一种公共讨论的过程，即公众共同讨论某一现象或某一事件或某一问题的是非好坏，进而讨论社会的应有态度和政府应采取的对策。,进入公众议程的条件,第一、必须在社会上广泛流传并受到广泛注意,第二、大多数都认为有采取行动的必要,第三、该问题被公众认为是政府权限范围内的事务，应该给予适当关注。,公共政策议程类型,政府议程：,指政府自己提出问题或接受公众舆论提出的问题，并将其纳入政府工作程序，形成一种问题分析界定的政策议程。又称正式议程。,特点：多样性、动态变化、,性质：并不是一种行动议程，首先确定的是值不,值得做的问题，即确定有关的政策的价值坐标。,两种议程的区别,公众议程一般由一些抽象的项目组成，只发现问题，提出问题，不提出政策方案。,政府议程则特定而具体，它是对政策问题进行界定或陈述的阶段。,当问题经过一定描述，为决策系统接受，采取具体方案时，系统议程就转入政府议程,政治领袖,利益集团,危机或特殊事件,抗议活动,大众传播媒介,新旧事物的差别,公共政策议程建立及其影响因素,（二）,公共政策制定的基本步骤,1,、政策目标的确立,2,、设计公共政策的方案,3,、评估公共政策,4,、选定公共政策,（三）,公共政策的合法化,会议通过、颁布。,公共政策的合法化,政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关。既包括立法机关，也包括其他国家机关；既可以中央国家机关，也可以是地方各级权力机关和政府机关。,特征,所有政策有其合法化过程。,政策合法化的主体具有广泛性与特定性,政策合法化的程序具有相对性,政策合法化条件,1,、,针对重大的公共性政策问题而纳入政策议程的政策方案；,2,、经过精心规划选择的政策方案,政策合法化程序,公共政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式,。不同的合法化主体，导致不同的合法化程序。,政策合法化的过程包括两个途径：由行政首长根据自己的职责、权限审批签发政策方案为行政程序的政策合法化；有相应的立法机构通过特定程序审批通过政策方案为法律程序的政策合法化。,公共政策法律化,就是政策向法律转化。具体说，指享有立法权的国家权力机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化法律。又称政策立法。它是政策合法化的一种重要而又特殊的形式,其程序也就是立法程序。,1,、条件：,对全局有重大影响的有立法必要的政策；,成熟的或具有长期稳定性的政策；,特征,并非所有政策都可以法律化,政策法律化的主体具有特定性,政策法律的程序具有规范性和程序化,政策合法化与政策法律化的关系,联系：,政策合法化是政策法律化的基础和前提，政,策法律化是政策合法化的一种特殊形式，二者本,质是一致的。,区别：,主要体现在主体内容、过程、调整范围、表现形式、稳定程度,三、公共政策的执行,公共政策的价值在于其有效执行，只有当公共政策得到有效的执行，政策目标才能实现。,影响政策有效执行的因素：,（一）,公共政策问题的性质,（二）,公共政策本身的因素,（三）,公共政策以外的因素,思考：根据上述案例结合所学公共政策的理论，分析公共政策未得到有效执行的原因，以及有效执行政策的对策。,某县计划生育政策执行的失误,我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省倒数,13,名的位置。,1998,年，新一届领导班子走马上任，为了建立政绩，完成好上级政府下达的计划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了一项新的政策措施，即对计划生育实行高额罚款。具体的罚款标准是：超生第二胎罚款,2000,元，超生第三胎罚款,5000,元，超生第四胎或更多罚款,10000,元。县政府希望通过这项措施的实施有效控制县里的生育数量。考虑到基层计划生育工作的艰巨性，为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，有效调动基层计划生育人员的工作热情，该政策还做出了罚款提成的相关规定，即罚款所得，村、镇两级各提成,30%,。,这项政策实施两年多后，县政府调查后发现，根本没有达到他们的预期目标，超生问题仍然很严重。许多人宁愿交纳高额罚款也要生育第二胎和第三胎，有些没钱的家庭甚至举债生育也在所不惜。似乎有很多人都觉得，交了罚款就等于购买到了计划外生育的指标，就具有了合理合法的权利，不少人甚至在未生育之前就预先把罚金交了上去。当然，这一方面是因为重男轻女、多子多福、传宗接代等传统观念在当地群众思想中根深蒂固；另一方面也是由于一些基层干部把超计划生育罚款作为了一种创收的途径，为了多来钱，对超生现象睁一只眼闭一只眼，有的甚至对超生予以暗中鼓励。,四、公共政策的评估,政策评估是对政策过程以及政策绩效进行分析判断的行为。,（一）,政策评估的意义,1,、衡量政策绩效的基本手段；,2,、调整、修正、延续或终止政策的重要依据；,3,、有利于政策资源的配置；,4,、政策过程科学化、民主化的必要途径。,（二）,政策评估的标准,1,、效果标准,2,、效率标准,3,、公正标准,4,、政策回应度（政策回应度是指政策实施后满足目标社会团体的需求、偏好或价值的程度。）,5,、生产力标准,（三）,政策评估结果的处理方式,1,、政策方案调整；,2,、政策方案持续；,3,、政策方案终止；,4,、政策方案重组。,公共管理中的激励与控制,一、公共管理中的激励,（一）激励的含义,调动人的积极性；激发人的行为动机过程。,（二）公共管理中激励的含义,公共管理者针对成员的需要，采取某些,手段，激发人们为实现公共管理目标积极自,觉地行动的过程。,（三）公共管理激励方式,马斯洛的,需要层次理论,赫兹伯格的,双因素理 论,弗鲁姆的,期望理论,麦克莱兰的,三种需要理论,斯金纳的,强化理论,亚当斯的,公平理论,二、公共管理中的控制,（一）公共管理中控制的含义,公共组织运用各种手段和措施监督各项管理活动，并通过纠正各种偏差以保证它们按预定计划进行。,控制包括,衡量实际绩效、将实际绩效与标准比较、采取管理行动来纠正偏差或不足,。,（二）公共管理控制的目标和作用,1,、发现管理中的漏洞,2,、限制偏差的累积,防微杜渐,3,、适应环境的变化,4,、保障目标的实现,（,1,）保障正常稳定的组织秩序,（,2,）提供规范指导和行为约束,（,3,）内化共同理想、价值观念和行为准则,（,4,）朝向同一目标,（三）控制的过程,1,、确立标准,管理者实施控制的第一个步骤是以计划为基础，,制订出,控制工作所需要的,标准,。,（,1,）时间标准，是指完成一定工作所需花费的时间限度。,（,2,）生产率标准，是指在规定时间里所完成的工作量。,（,3,）消耗标准，是指完成一定工作所需的有关消耗。,（,4,）质量标准，是指工作应达到的要求，或是产品或劳务所应达到的品质标准。,（,5,）行为标准，是对员工规定的行为准则要求。,国家公务员行为规范,：,（,1,）模范遵守宪法和法律；（,2,）按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；（,3,）全心全意为人民服务，接受人民监督；（,4,）维护国家的安全、荣誉和利益；（,5,）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；（,6,）保守国家秘密和工作秘密；,（,7,）遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；（,8,）清正廉洁，公道正派；（,9,）法律规定的其他义务。,2,、衡量工作,衡量什么以及如何去衡量,。,事实上，衡量什么的问题在衡量工作之前就已经得到了解决，因为管理者在确立标准时，随着标准的制订，计量对象、计算方法以及统计口径等也就相应地被确立下来了，所以简单地说，要衡量的是实际工作中与已制订的标准所对应的要素。,如何衡量，这是一个方法问题，在实际工作中有各种方法，常用的有如下几种：,（,1,）个人观察,优点,：避免可能出现的遗漏、忽略和信息的失真。,缺陷,：费时费力，需要耗费管理者大量的劳动,;,难以考察更深层次的工作内容,;,不能全面了解各个方面的工作情况,;,有可能得到的只是,假象,（,2,）统计报告,统计报告就是将在实际工作中采集到的数据以一定的统计方法进行加工处理后而得到的报告。特别是计算机应用技术越来越发达的今天，统计报告对衡量工作有着很重要的意义。,优点,：量化；,缺点,：采集的原始数据是否正确，统计方法是否恰当,;,是否全部包括了涉及工作衡量的重要方面，是否遗漏或掩盖了其中的一些关键点,。,（,3,）口头报告和书面报告,优点,：快捷方便，得到立即的反馈；,缺点,：不便于存档查找和以后重复使用，报告内容也容易受报告人的主观影响。,书面报告要比口头报告来得更加精确全面，而且也更加易于分类存档和查找，报告的质量也更容易得到控制。,（,4,）抽样检查,在工作量比较大而工作质量又比较平均的情况下，管理者可以通过抽样检查来衡量工作，即随机抽取一部分工作进行深入细致的检查，以此来推测全部工作的质量。这种方法最典型的应用是产品质量检验。在产品数量极大或者产品检验具有破坏性时，这是唯一可以选择的衡量方法。此外，对一些日常事务性工作的检查来说，这种方法也非常有效。,3,、分析衡量结果与界定偏差,将标准与实际工作的结果进行对照。,比较的结果无非有两种可能，一种是,存在偏差,，另一种是,不存在偏差,。实际上并非与标准不符合的结果都被归结为偏差，往往有一个与标准稍有出入的浮动范围。,一般情况下，工作结果只要在这个容限之内就不认为是出现了偏差。,正偏差,，结果比标准完成得还好,;,负偏差,，结果没有达到标准。,正偏差虽然令人高兴，但也应进行寻因,:,仅仅是因为运气好，还是因为员工的努力工作？原来制订的计划有没有问题？是否是因为标准太低？这些问题都有进一步分析的必要。,在实际工作中，常有这样的情况：结果是好的，但重点控制的工作过程中的一些关键环节实际上比预期的要糟，而这些环节将会成为影响今后工作成果的决定性因素。在这种情况下，仍应将工作结果作为负偏差来分析。,如果工作结果出现负偏差，更有必要进一步分析。偏差的原因不外乎三种,:,一是计划或标准本身就存在偏差,;,二是由于组织内部因素的变化,;,三是由于组织外部环境的影响。,4,、采取管理行动,控制过程的最后一项工作就是采取管理行动，纠正偏差。偏差是由标准与实际工作成效的差距产生的，因此，纠正偏差的方法也就有两种,:,要么改进工作绩效，要么修订标准。,（,1,）改进工作绩效,立即纠正,：发现问题后马上采取行动，力求以最快的速度纠正偏差，避免造成更大损失，行动讲究结果的时效性,;,彻底纠正,：发现问题后，通过对问题本质的分析，挖掘问题的根源，即弄清偏差是如何产生的，为什么会产生，然后再从产生偏差的地方入手，力求永久性地消除偏差。,在实际工作中，有些管理者热衷于“头痛医头，脚痛医脚”式的立即纠正行动方式，这种方式有时也能得到一些表面的、一时的成效，但由于忽视了分析问题的深层原因，不从根本上采取纠正行动，最终无法避免“,被煮青蛙的命运,”。,（,2,）修订标准,在某些情况下，偏差还有可能来自不切实际的标准。因为,标准订得过高或过低,，即使其他因素都发挥正常也难以避免与标准的偏差。,拉上那道窗帘,杰克逊纪念大夏外墙受到腐蚀，政府采取了很多措施，花了不少的钱但情况仍无改善。政府非常担心，派专家组调查。调查结果如下：,原因是,墙壁每日被冲洗，导致受酸蚀损害严重,。,为什么要每日冲洗呢？因为大夏每天被大量的鸟粪弄脏。为什么有那么多鸟粪呢？因为大夏周围聚集了很多的燕子。为什么燕子喜欢聚在这里呢？因为大夏上有燕子最喜欢的蜘蛛。为什么有那么多蜘蛛呢？因为墙上有蜘蛛最喜欢的飞虫。为什么这里的飞虫多呢？因为飞虫在这里繁殖的快。为什么？因为这里的尘埃最适于飞虫繁殖。为什么？其实这里的尘埃也无特别之处，只是配合了从窗子照射进来的充足阳光，,特别刺激飞虫的繁殖欲。大量飞虫聚集在此超常反之，于是给蜘蛛提供了超常的美餐；蜘蛛超常聚集又引来了燕子聚集留连；燕子吃饱了就近在大夏上方便。,解决问题的结论就是,拉上窗帘。,（四）控制的类型,1,、类型,（,1,）根据形式化程度的高低或有无明文规定，将管理控制划分为：,正式控制和非正式控制,；,（,2,）根据使用手段是奖励还是惩罚,将管理控制划分为：,积极控制和消极控制,；,（,3,）根据控制者与控制对象之间的关系,将管理控制划分为：,直接控制和间接控制,；,（,4,）根据控制是否依靠外部力量,将管理控制划为：,内在控制和外在控制,；,（,5,）根据是否使用强制手段，将管理控制划分为：,强制控制和非强制性控制,。,（,6,）、根据控制发生的时间，将管理控制划分为：,前馈控制、同期控制和反馈控制,。,（,7,）根据对象划分，控制可分为,人员控制、财务控制、作业控制、信息控制、组织绩效控制,。,2,、强制控制方式与非强制控制方式,（,1,）强制性控制方式,法律,国家制定或认可并以强制力保证其实施的各种行为规范的总和，包括法令、条例、规则、规定、决议、决定、命令等。统治阶级意志上升为国家意志。,纪律,组织为自己的组织成员规定的具体的行为准则。,（,2,）非强制性社会控制方式,道德,以善恶、荣辱等观念评价和约束人们的公共管理行为，在公共管理活动中调整人们之间以及个人和社会之间关系的公共管理行为规范。,依靠社会舆论和人们的内心信念起作用。,舆论,公众意见，公众对公共管理中的某个问题所持的态度和意见。,舆论的控制作用体现在：,1,、引导公共管理行为的方向,2,、监督有关的公共管理部门,3,、预防公共管理中越轨行为的发生,3,、前馈控制、同期控制与反馈控制,（,1,）前馈控制,公务员入职考试、工作人员持证上岗等。,（,2,）同期,/,现场控制,走动管理、观察,（,3,）反馈控制,财务报表、成绩测评、质量检验,扁鹊三兄弟,魏文王问名医扁鹊说：“你们家三兄弟都精于医术，到底哪一位医术最好？”扁鹊回答说：“大哥最好，二哥次之，我最差。”文王再问：“那么为什么你最出名呢？”扁鹊说：“我大哥治病，是,治病于发作之前,。由于一般人不知道他,事先能铲除病因,，所以他的名气无法传出去，只有我们家的人才知道。二哥治病，是,治于病情刚刚发作之时,。一般人以为他只能治轻微的小病，所以他只在我们的村里小有名气。而我扁鹊治病，是,治病于病情严重之时,。一般人看见的都是我在经脉上穿针管来放血、在皮肤上敷药等大手术，所以他们以为我的医术最高明，因此名气响遍全国。”文王连连点头称赞道：“你说得是。”,