法院执行生态文明公共政策正当性的理论证成.pdf

89No.52023Gen.No.241NINGXIASSOCIALSCIENCES宁夏社会科学2023年第5 期总第2 41 期法院执行生态文明公共政策正当性的理论证成侯明明（吉林大学理论法学研究中心、法学院，吉林长春1 3 0 0 1 2）摘要：法院虽然相较于立法机关和行政机关具有自身的特殊性，但是在生态文明建设的背景下，其不仅在实然上扮演着执行生态文明公共政策的角色，而且在法律渊源、国家建构、系统论法学、公共治理等一般性视角的生态化拓展角度，以及党对环境司法的高位推动、宪法上国家环境保护义务的实现和新型生态利益诉求的回应等特殊性视角具有理论上的正当性。就环境司法的实践而言，在生态文明公共政策的推动下，中国式政策实施型环境司法也随之兴起，其对于生态文明建设的保障和服务功能愈益重要。中国法院执行生态文明公共政策的效果直接影响着我国生态文明建设的成效。在此基础上，函待对中国法院执行生态文明公共政策的典型方式、正向功能、功能限度等基本原理以及功能补强、困境破解等优化路径进行理论概括和实证研究关键词：法院角色；生态文明；公共政策；政策执行中图分类号：D926.2文献标志码：A文章编号：1 0 0 2-0 2 9 2(2 0 2 3)0 5-0 0 8 9-0 9一、引言：法院在新时代生态文明建设中应扮演何种角色？生态文明作为后工业时代一种全新的文明类型，其形成过程是一个生态理念、生态利益和传统法治理念、经济利益相协调、重新整合的过程。党的十八大以来，在习近平生态文明思想的科学指引下，我国生态文明建设从认识到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化。“十三五 时期，我国坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，贯彻落实“用最严格制度、最严密法治保护生态环境”，在打赢防治污染攻坚战等领域取得了重大突破。进人“十四五”时期，我国开启了减污降碳协同治理、污染防治和生态保护统筹兼顾的新阶段。党的二十大报告明确指出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，要持续推进美丽中国建设，实现中华民族永续发展。在此过程中，党和国家相继制定了大量的生态文明公共政策文件，比如关于构建现代环境治理体系的指导意作者简介：侯明明，男，吉林大学理论法学研究中心、法学院副教授，法学博士，主要研究方向为司法基础理论与环境司法专门化。基金项目：司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目“法院执行生态文明公共政策的机制及其法治化研究”（项目编号：2 1 SFB3003）；吉林省社会科学基金博士和青年扶持项目“优化营商环境下司法改革在诚信政府建设中的功能研究”（项目编号：2 0 2 1 C64）。90见、生态环境损害赔偿制度改革方案、中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见、中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见、中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见等。生态文明公共政策的制定并非任意，而是具有明确的目标导向，一般是在各种环境风险信息不断传递至政治系统内部的情况下得以制定的。其制定的目的就是致力于生态文明建设，预防和化解各种环境风险，最终实现人与自然的和谐共生，回应和满足社会公众以“美好”为取向的生态环境利益需求。在此意义上，生态文明公共政策具有很强的时代回应性和社会适应性。当一个阶段的生态目标实现之后，随之又会产生新的、下一个阶段的生态目标。在此意义上，生态文明公共政策又具有很强的灵活性和阶段性。这些生态文明公共政策对于推进生态文明建设以及环境法治建设具有重大意义，甚至在一定程度上把中国当下的环境法治概括为“政策推动型法治”也不为过。在这种环境法治建设的模式中，生态文明公共政策的有效执行成为了第一推动力，因为在这些生态文明公共政策被制定出来以后，接下来最为重要的则是执行环节，这直接关系到生态文明公共政策所设定的目标是否能够实现。那么，在如此背景下，法院应扮演何种角色？法院是否应该执行党和国家制定的生态文明公共政策？这是摆在司法权如何运行和法院功能如何发挥面前不得不思考的问题。就执行生态文明公共政策的现实而言，存在多元化的执行主体，其中尤为核心的是行政机关，这也是政策执行、政策科学研究的重点。正因为现有环境政策执行研究的执行主体主要集中于行政机关，所以现在管理学界对于“政策执行”的概念界定更多的局限于政府部门。但是除此之外，法院也是重要的执行主体，其是法理学、环境法学研究的重点。整体上看，相比于行政机关，法院也有自身的执行优势：第一，法院是具有被动性、中立性、自主性、终局性等属性的审判机关；第二，法院对于行政执法而言，具有审判监督并可以进行附带性审查的职能；第三，法院以公正为第一价值追求而非效率2 1-1 3,3 但就目前的研究而言，学界更偏重于从一般意义上研究法院如何执行公共政策，而非进一步聚焦到生态文明公共政策，关于后者的研究相对较少。考虑到当下我国新时代生态文明建设的独特背景、紧迫需求以及法院执行生态文明公共政策的特殊性，函需实现从法院执行公共政策的一般表达过渡到法院执行生态文明公共政策的具体表达。从关于执行公共政策的一般研究，到法院这一特殊主体执行公共政策的研究，再到法院执行生态文明公共政策的具体化研究，可谓是一个逐步时代化、专业化、精细化的过程虽然对法院执行生态文明公共政策进行研究，实现了生态文明公共政策和法院主体之间的互动与对接，但是有别于主动出击的作为国家执行机关的行政机关，专注于依法独立审判的特殊主体一一法院，在执行生态文明公共政策的正当性时仍然面临着追问。换言之，由于职能定位和基本属性的不同，法院执行生态文明公共政策的正当性依然是一个需要在理论上加以论证的问题。法院执行生态文明公共政策的正当性是“法院应该执行生态文明公共政策”这一命题得以成立的逻辑前提，在完成这一前提性论证的基础上，再阐述其具体如何执行以及执行效果的问题才变得顺理成章。由于法院执行公共政策本身的正当性和法院执行生态文明公共政策的正当性之间存在一般和特殊的辩证关系，因而欲求整全性地论证法院执行生态文明公共政策的正当性，可以从法院执行公共政策的一般性证成及其生态化拓展和法院执行生态文明公共政策的特殊性证成两个维度加以切人，二者相辅相成。二、一般性证成路径及其生态化拓展归纳学界已有的研究，考虑到生态化拓展的可能空间，一般性证成路径主要集中于从法律渊源、国家建构、法院角色、系统论法学以及公共治理这五种虽有交叉但又各有侧重的视角来证成法院执行公共政策的正当性。其更偏向于一般性论证，具有证成法院执行公共政策的普遍适用性，而非具体到生态文明公共政策的透彻化、语境化关照，论证的精细程度也不足。但这为证成法院执行生态文明公共政策的正当性提供了多维视角，91可以借此作进一步的生态化拓展，将其推演或延展至法院执行生态文明公共政策领域。正如有学者所言：“发展于工业文明时代的法治必须经过生态理性的全面审视和革新，才能担当生态文明时代社会规范化治理的重任，法治生态化既是生态文明建设的保障也是其必不可少的一环。”422（一）法律渊源视角及其生态化拓展这种视角立基于中华人民共和国民法通则第6 条“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”之规定，将政策作为法律渊源的一种，法院适用政策作为案件裁判依据的过程其实就是执行政策的过程5 。在这种证成路径下，可以把生态文明公共政策作为一种法源进行研究，从司法裁判意义上考察生态文明公共政策在个案中的适用状况然而，这种视角面临的最大难题是，随着中华人民共和国民法总则、中华人民共和国民法典将作为法源的“政策”条款进行删除以及中华人民共和国民法通则的废止与失效，政策在环境民事裁判中的地位发生了根本性的变化，其直接作为裁判依据的可能性消失殆尽，同时政策进人司法裁判的空间也被大大压缩。随之，“超越法源说”也在学术界被提上议程6 1 3 5-3 6。但但这也只是阻却了生态文明公共政策直接作为裁判依据的可能，并未完全消除其他可能的执行方式。正如最高人民法院以及有关学者解释道，国家政策虽然不作为民法的正式渊源，但并不等于国家政策在调整民事关系、民事司法裁判以及中国社会治理中不发挥作用与功能7 1 7 9-8 0.1 8 1 4-5。由于事实和规则之间不对称的客观现实，法律难免存在漏洞、模糊之处，这时生态文明公共政策可以为法官的规范选择以及裁判方案的块择提供基本的价值参考和方向导引。当法律规定出现一定的裁量空间时，法官的自主能动性则得以凸显。选择何种规范作为依据以及在众多的裁判方案中又应该如何选择，这背后其实都涉及法官的利益识别、利益衡量和价值块择。尤其是关涉环境案件时，由于此类案件的复杂性、隐蔽性和跨域性，所触及的利益类型众多，不仅涉及经济利益，还关涉生态利益，即使同样涉及生态利益，又可以进一步类型化为个体生态利益、群体生态利益和社会环境公共利益9-1 0 。生态文明公共政策的价值倾向则可以助益于法官的选择，避免因法律僵化所导致的在调整环境法律关系时的结构性负面效果，进而助益于达至法律效果和社会效果良好统一的愿景，最终实现环境正义。这正如美国法学家桑斯坦所言，公共政策可以作为法律的“背景规范”而发挥作用 1 7 9-1 8 0 。从方法论上讲，生态文明公共政策作为一种非正式法源，也可以缓解因法律漏洞或立法仓促而无法“依法裁判”的困境。（二）国家建构视角及其生态化拓展此种路径主张从国家建构的视角，审视司法权的属性以及法院和公共政策之间的关系，极力重视国家目标、公共政策目标对于司法权运行的实际影响以及借助司法功能的发挥来提升国家能力，并将法院执行公共政策视为通过表达国家意志、实现国家目标进而助益于现代民族国家建构和国家现代化转型的一种重要手段1 2-1 3 。就此而言，法院执行生态文明公共政策要放置到整个国家现代化建设以及全面推进中华民族伟大复兴的目标下加以定位。随着党的十八大将“生态文明建设”纳人“五位一体”的中国特色社会主义总体布局当中，十九大报告正式将“美丽”作为社会主义现代化强国建设的目标，生态文明建设已经成为现代国家建构的新维度。“美丽中国”是未来生态文明化的中国表达，法院执行生态文明公共政策有助于为“美丽中国”建设提供司法保障和服务。在这种国家建构的视角下，法院的关注力不仅仅在于环境法律、生态文明公共政策的技术化适用，而且要把环境资源审判工作以及其他司法产品的生产放置于党和国家生态文明建设的大局中进行把握，处理好法院执行生态文明公共政策的“国家主义面向”和“法治主义面向”的关系，适时进行各种价值权衡和利益考量。同时，进一步彰显了包括社会控制与政策推进在内的司法衍生性功能和涵盖法治秩序建构、政治困境解决的司法的社会功能14-15（三）法院角色视角及其生态化拓展这种证成路径从法院在现实运作当中所实际扮演的执行公共政策的角色切人，运用社会学上的角色理论研究法院如何执行公共政策以及如何处理法院的审判角色和公共政策执行角色之间的92关系。具体到生态文明公共政策，可以推演出，此进路是从环境司法现实运作的角度来探求法院执行生态文明公共政策的角色扮演。从司法权运行的实践来看，法院确实也在执行着生态文明公共政策，承担着不可回避的政治任务，彰显着司法裁判的政治效果。司法已经成为当下中国环境治理体系当中的一环，生态文明公共政策的目标和法院维护合法环境权益、实现环境正义的目标具有一致性。而且最为关键的是，司法权的运行对于生态文明公共政策执行情况的合法、合理与否具有最终的审查权和判断权，其可以通过监督环境行政权执行生态文明公共政策的具体状况，间接促进生态文明公共政策的执行。对此，美国学者达玛什卡提出了纠纷解决型司法和政策实施型司法之划分。前者只需要将法律涵摄到具体案件中作出一个判断或定性即可，而后者还需要在此基础上将公共政策的要求和社会效果考量在内1 1 4-1 2 根据环境司法实践来看，并不存在纯粹的、单一类型的环境司法模式，而是呈现复合存在的样态。亦即，法院一方面需要考量如何解决环境案件的个案纠纷，另一方面又要将生态文明公共政策贯彻到案件的审理当中,达到法律效果、社会效果和政治效果的统一。虽然纠纷解决型环境司法和政策实施型环境司法都存在于中国当下的环境司法运行当中，但二者的比重有所不同。总体而言，在更多的环境案件中，中国环境司法更倾向于呈现出政策实施型司法的模式特征，不断通过各种机制和典型方式来执行党和国家的生态文明公共政策。（四）系统论法学视角及其生态化拓展系统论法学认为，在功能分化充分的情形下，法律系统与政治系统之间是相互影响、结构耦合，但又相互独立、自成体系的关系17423-433法律系统在运作上是封闭的，但是在认知上是开放的1 8 1 2 0。认知上的开放使得法律系统与社会环境并未完全隔绝，法律系统通过外部环境的“激扰”而不断地进行反思，通过自反性实现自身系统的不断完善。换言之，法律系统能够实现一种“封闭下的开放”，法律系统和政治系统处于信息交换的沟通状态。因此，法院执行生态文明公共政策可以完成政治系统对于法律系统的信息“激扰”，进而借助于法律系统的“认知开放”来促使法律系统本身的反思性完善，反向激励相关环境立法、环境司法的发展。一方面，法院执行生态文明公共政策可以视为党和国家的生态文明体制改革意志在司法领域的延伸与触及；另一方面，法院执行生态文明公共政策也可以看作法律系统对于政治系统的一种反馈或回应，进而表达出二者沟通的现实状况。这两方面的结合，使得法院的权力运行具有了政治逻辑和法律逻辑的双重面孔。在中国现有的政法体制下，政治系统对于法院执行生态文明公共政策的影响是最根本和最深入的。但是法院执行生态文明公共政策需要实现“符码转译”，换言之，需要将来自政治系统的生态文明公共政策信息转译为法律语言、法律技术和法律程序后再进行运转，进而在此基础上为社会提供一种规范性预期O（五）公共治理视角及其生态化拓展在着力实现国家治理体系和治理能力现代化的背景下，此种视角将法院执行公共政策作为法院参与公共治理的方式之一，通过司法的公共治理功能发挥进而完成司法自身角色的公共化塑造，其欲求实现的是一种具备参与公共治理能力和能够产生公共治理效果的良性运作的公共政策司法1 9 1.2 0 1 7-1 7。具体到法院执行生态文明公共政策，注重实现的则是环境司法的公共治理面向法院执行生态文明公共政策的过程是一个对生态利益和经济利益在司法场域内进行二次分配或具体分配的再加工过程。在此过程中，生态文明公共政策这一政治目标或国家目标可以融人司法权运行的过程当中，进而输出具有一定公共性的环境司法产品。这时的环境司法是以平衡价值争议、调和政策冲突、推动政策实施的“治理术”的角色出场，它致力于在环境法律规则和政治话语的双重限定之下，以“保护优先”“预防为主”“损害担责”等理念为核心，发挥协调环境法律关系、规范社会行为、化解社会矛盾、应对环境风险、促进生态修复、补足环境行政等司法治理的功能2 1 。在此语境下，生态文明公共政策进人司法裁判过程的方式和机制显得异常重要，如果法院在执行生态文明公共政策的过程中，能够处理好环境司法自治和参与公共治理之间的相辅相成关系，那93么生态文明公共政策的各项目标将会以符合司法规律、法治逻辑的方式得以实现2 三、特殊性证成的理由补足及其展开除却以上一般性证成路径及其生态化拓展之外，法院执行生态文明公共政策的正当性还可以从特殊性维度得到进一步的理由补足。（一）党对环境司法的高位推动法院执行生态文明公共政策是党领导司法、党管政法原则在环境司法领域的内在要求和必然体现。这在生态文明建设与环境司法兴起的特殊时代背景下显得尤为突出。因为即使同样是党领导环境司法，但是由于不同的时代背景、不同的发展阶段，其程度和表现亦有所差异。在政党政治成为现代民主政治之基本表现形式的背景下，法院执行生态文明公共政策以中国当下党和国家互相“嵌人”的独特结构和政治体制为基础2 3 ,执政党和环境司法的关系直接决定了法院是否要执行生态文明公共政策。在我国党领导司法、党管政法的原则下，司法组织不仅是处理纠纷的技术组织，而且是维系国家政权稳定和承担综合治理任务的政治组织2 4。换言之，党政体制直接塑造了而且还正在塑造着中国司法的当下运行状态。在如此政治塑造之下，党的领导在环境司法场域中必定要保持在场的状态。法院需要将党的路线、方针、政策和重大决策部署贯彻到司法工作的各个方面，其中包括最为核心的环境审判过程。此外，从国家治理体系和“压力型体制 2 5 1 2 8 的角度而言，法院是党领导治国理政的重要力量，是压力传导链条当中不可缺少的一环，环境司法治理是嵌入到整个国家治理体系当中进行分割治理的一部分。这其实也决定了法院必然承担着一定的政治功能，需要响应党和国家的政策性号召和功能期待，服务于国家生态文明建设的大局，将生态文明体制改革的政治诉求通过法院系统得以执行。反之，法院在执行生态文明公共政策的过程中也获得了更多的政治合法性，凭借这种政治合法性可以进一步助推尚未成熟的环境司法体系，提升环境司法的发展速度。最终，在这种政法制度格局和实践样态之下，法院就被赋予了“审判机关”和“公共政策法院”的双重身份。前者遵从的是法律技艺理性，而后者更多彰显的则是政治理性。双重身份的叠加往往使得法院的权力表达带有技艺理性和政治理性的复合色彩2 6 。就现实状况来看，党领导下的“政治势能”2 7 也成为了法院执行生态文明公共政策的重要推动力量。执政党不仅在环保理念上发生了重大转变，而且通过党管干部、中央环保督察、环保约谈、党政同责、绿色绩效考核等有效机制的实施，为地方法院执行生态文明公共政策创造了良好的政治氛围、权力环境和制度资源。具体而言，一方面为环境司法在地方的运行提供了有力的制度化保障；另一方面成为了环境司法真正发挥功效的关键性要素，彻底改变了以往中央高位推动与地方生态环境低效治理的困局2 8 其中，最高人民法院负责将党和国家的生态文明公共政策引人司法系统内部，将其转译为生态文明司法政策，并在地方各级人民法院执行生态文明公共政策的过程中发挥着极为重要的推动作用。由于最高人民法院在我国司法系统中政治地位最高、审级最高、资源最多，不仅发挥着司法审判的功能，还承担着指导全国法院、统一法律适用、制定司法政策以及其他规范性文件的功能高级人民法院将最高人民法院转译之后的生态文明司法政策根据本省具体情况再进一步细化，进而契合本省生态环境保护的当下情势。具体而言，最高人民法院和各高级人民法院会借助系统内部的行政管理体制和审级制度来推动生态文明公共政策在其他地方各级人民法院的日常司法权力运行中得以执行。由于司法系统内部具有层级性，进而在法院系统内部衍生出了多级执行场域根据法院的级别和地域不同，其执行的侧重点和偏好也会有所不同。就纵向而言，由于法院系统内部存在着最高人民法院、高级人民法院以及各中级和基层人民法院的审判角色分工，进而使得法院执行生态文明公共政策呈现明显的分化特征和层级特征。地方各级人民法院更侧重于直接执行最高人民法院和各高级人民法院所转译后的生态文明司法政策。从横向上看，由于同级党委领导下的“块块”政法关系的存在，以及地方主体多元利益格局的博奔，使得地方法院在执行生态文明司法政策的过程中又呈现出一定的复杂化、流94变性样态。（二）宪法上国家环境保护义务的履行就我国环境宪法规范体系而言，法院在职权范围内执行生态文明公共政策是履行宪法上环境保护的国家目标和国家义务的重要途径。从我国宪法序言第七自然段及第九条第二款、第二十六条的规定来看，推动生态文明与物质文明、政治文明、精神文明和社会文明的协调发展，以及保护和改善环境已经成为一项国家目标和国家任务，并且需要国家通过积极性义务的履行来实现2 9-3 0 1。这进而又表现为全体国家机关需要在各自职权范围内积极履行宪法所规定的这一义务和目标。其中，法院作为国家的审判机关，也应该通过司法权运行或司法功能发挥的方式实现这一目标，履行这一宪法义务。虽然宪法第八十九条第（六）项赋予了行政机关领导和管理生态文明建设的“特别行政职责”，但是此特别委托条款并未在规范上排其他主体通过法定职权来实现以上宪法义务，尤其是在生态环境治理现代化要求国家权力分工体系（立法权、司法权、行政权等)形成有效协调和互动的基本判断之下，更不能忽视司法审判在实现这一宪法环境保护义务中的功能3 1 。而在司法权的运行过程中通过各种机制和方式来执行党和国家的生态文明公共政策无疑可以助益于实现这一宪法环境保护义务。反之，宪法上涉及环境保护的国家目标、国家任务或国家义务的内容表达和条款设置又为法院执行生态文明公共政策提供了宪法上的规范基础，强化了法院执行生态文明公共政策的正当性（三）新型生态利益诉求的司法回应法院执行生态文明公共政策是对新时代我国主要矛盾在环境司法领域发生变化、社会公众对于新型生态利益诉求的必要回应。党的十九大报告庄严宣告：“中国特色社会主义进人新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”3 2 而我国社会主要矛盾的转化在环境司法领域也有较为明显和具体的体现。随着当前社会由工业文明向生态文明的转型，环境司法领域的主要矛盾已经转变为“人民新时代环境资源司法保障的需求与人民法院环境资源审判工作发展不平衡、人民群众环境权益司法保障不充分之间的矛盾”3 。主要矛盾的变化也要求环境司法要认清社会公众的现实生态利益需求，已经从最初涉及人之基本生存条件的“无害”转化为了新型的关涉精神享受和审美价值的“适宜、良好”，甚至是以“美好”为取向的生态利益诉求1 0)。这种生态利益诉求的梯度上升迫切需要法院把党和国家的生态文明公共政策贯彻落实到日常工作当中，通过司法权的运行机制和司法管理体制加以执行。因为不同的文明形态建设其实体现了一个国家和民族不同的生活方式诉求，生态文明公共政策则是这一诉求的集中体现。如此看来，法院执行生态文明公共政策也就在一定程度上变为了通过司法来实现社会公众以“美好”为取向的生态利益诉求的过程。在以“美好”为取向的生态利益诉求尚未完全权利化和法律化的背景下，法院执行情况的优劣在一定程度上直接决定着生态利益诉求的实现状况。四、代结语：法院执行生态文明公共政策的未来展望因应生态文明建设，不仅需要法律的体系化回应，实现传统法律规范的生态化跟进和独立环境法律规范的创制，而且迫切需要司法系统能够执行生态文明公共政策，在生态文明建设进程中发挥相应的实然功能。其实，就环境司法的实践而言，中国式政策实施型环境司法也正在兴起，环境司法在审判组织、审判机制、审判规则、审判理念等各方面都相继实现了专门化和专业化343-43并且通过借用民法典“绿色原则”承载生态文明公共政策等典型方式正在执行着生态文明公共政策。通过法院来执行生态文明公共政策也具有司法场域的自身特色：以双方证据为裁判基础，以司法程序为控制手段，通过中立的审判立场，适当运用利益衡量、法律解释、法律推理等裁判方法、后果主义考量、裁判说理等方式，在实现环境公平正义的过程中“润物细无声”地执行着党和国家的生态文明公共政策。就现实来看，中国式政策实施型环境司法在生态文明建设中发挥的保障和服务功能愈发重要，其执行效果直接影响着我国生态文明建设的成效但是，公共政策的执行是一个长期的过程，生态文明公共政策亦不例外。在法院这一特殊主体95的长期执行过程中仍有诸多问题值得未来进一步思考。首先，法院执行生态文明公共政策虽然表面上来看是一个执行的“行动”过程，但其实首先涉及的还是对于生态文明公共政策的“认知”问题，只有在理解了生态文明公共政策的基本内涵和价值意蕴之后才可能更好地执行。但是谈及认知和理解，不同主体存在一定的差异，甚至每位法官都是一定意义上的“阐释者”，而这种理解和认知上的差异则又会接续地促生关于生态文明公共政策的态度差异和执行偏差，进而可能衍生出诸多实用性的策略行为。这些实用性策略往往以非正式制度的面貌存在于司法体制内，而且在一定程度上还有可能会延缓党和国家生态文明公共政策如期落实的目标其次，生态文明公共政策的执行面临着可以定性但是不易量化的困境。这种困境使得法院执行生态文明公共政策具有很大的自由空间。比如，从执行方式上而言，生态文明公共政策只能当作裁判说理的资源，而不能直接将其作为裁判依据。如果是作为裁判说理的资源，那么法官可以援引也可以不援引，本身就属于自由裁量的范围；而裁判依据不同，必须呈现在裁判文书当中3 5 这样一来，就无法用审级制度来监督生态文明公共政策的落实情况。在此基础上的执行评估机制的建立也就面临很大的挑战。而且，在考核指标的刺激下，法院执行生态文明公共政策也难免呈现出一定的功利化色彩。相比于那些不可测度的生态文明公共政策执行而言，法院更愿意执行那些通过执行而能得到可宣传、可外化成果与绩效的公共政策。再次，党和国家生态文明公共政策制定的全国辐射性与法院执行生态文明公共政策的地方区域性之间存在一定的紧张关系。按照英国学者哈耶克的划分，从生成的方式上来讲，秩序有两种基本类型：一种是由经验论指导下的“自由生发的秩序”,另一种则是唯理论指导下的人为塑造生成的建构秩序3 6 5 4-7 8当前，我国生态文明公共政策的制定，在理念上主要偏向于唯理论，在实践中主要坚持的是一条建构主义的道路。其更注重的是“自上而下”的贯彻执行，类似于一种“自上而下”的顺畅管道，直接从上“流”向下级法院的各个“毛细血管”，直至遍及全法院系统。这种建构主义的道路虽然可以快速地实现生态文明建设的跨越式发展，但是也可能会忽视本土资源的实际情势，遮蔽甚至是否定了地方自生自发的环境保护秩序由此所带来的弊端是，国家通过理性建构的生态文明公共政策在地方化实施的过程中可能遭遇各种不适应，进而彰显出一般建构秩序与地方自生秩序之间的冲突。虽然生态文明公共政策的目标具有一定的社会适应性和回应性，但是生态文明公共政策的制定更多辐射的是全国的一般情形，而法院系统对于生态文明公共政策的执行，由于各级人民法院面临的问题各有不同，则具有很强的地域性。这就会产生一定程度的中央创制和地方执行的不相适应。这种不相适应也为象征性执行、选择性执行、运动式执行等变通执行预留了一定的空间最后，法院在实际执行的过程中，在有的案件中因过分能动地保护环境公共利益和国家利益，而相对忽视了公民个人的合法权益，进而出现了国家利益、环境公共利益和个人权益保护的失衡这在民法典“绿色原则”司法适用中比例原则考虑不周的情形下尤其明显3 7 。环境正义虽然带有很强的伦理性、公共性和正当性，但是也必须看到实现环境正义的手段和目的之间的比例关系，不能为了保护生态环境而不惜一切代价、穷尽一切手段。在司法权运行的过程中，如果不能准确区分生态文明建设和法治文明建设之间的界限和关系，直接以生态文明标准作为运行正确与否的标准，而相对忽视了法治标准和司法规律，这就有可能会导致“通过法院执行生态文明公共政策这一命题的践行错失一条生态文明建设和法治文明建设相兼容的道路党的十八大以来，我国生态文明建设经历了十年多的光景，这一个“长时段”足以成为我们观察生态文明公共政策执行状况的一个时间窗口。为了对新时代十年以及未来中国法院执行生态文明公共政策进行经验总结和效果提升，呕待对中国法院执行生态文明公共政策的典型方式、正向功能、功能限度等基本原理以及功能补强、困境破解等优化路径进行理论概括和实证研究。96注释：代表性文献可参见：魏姝政策类型与政策执行：基于多案例比较的实证研究，南京社会科学，2 0 1 2（5）；吴小建、王家峰政策执行的制度背景：规则嵌人与激励相容，学术界，2 0 1 1(1 2）；吕志奎公共政策工具的选择一政策执行研究的新视角，太平洋学报，2 0 0 6（5）。代表性文献可参见：杜群、都仲秋实施 长江保护法的司法导向一一基于最高人民法院司法政策的分析，北京理工大学学报（社会科学版），2 0 2 3（1）；陈幸欢环境司法的政策导向及自主性研究一基于“两高”与中央政府工作报告的对比分析，湖南社会科学，2 0 2 0（1）；杜辉环境司法的公共治理面向一一基于“环境司法中国模式”的建构，法学评论，2 0 1 5（4）；孟融中国法院如何通过司法裁判执行公共政策一一以法院贯彻社会主义核心价值观 的案例为分析对象，法学评论，2 0 1 8（3）；郑智航最高人民法院如何执行公共政策一以应对金融危机的司法意见为分析对象，法律科学，2 0 1 4（3）；宋亚辉公共政策如何进人裁判过程一一以最高人民法院的司法解释为例，法商研究，2 0 0 9（6）。代表性文献参见：吴英姿法官角色与司法行为，中国大百科全书出版社，2 0 0 8；彭中礼国家政策在民事审判中的运用研究，法律出版社，2 0 2 3；侯猛中国最高人民法院研究一一以司法的影响力切人，法律出版社，2 0 0 7；黄韬公共政策法院一一中国金融法制变迁的司法维度，法律出版社，2 0 1 3。系统论法学的代表人物卢曼认为，法律最重要的功能就是提供稳定的预期，也正是预期将法律与社会紧密地联系在了一起。同时，卢曼区分了规范性预期（normativeexpectation）和认知性预期（cognitive expectation）。认知性预期是指当预期落空或者没有实现的情况下，预期主体会根据具体情境加以适应的情形；而规范性预期是指同样在预期落空或者没有实现的情况下，其依然保留原来预期不改的情形。换言之，规范性预期是相对稳定的，不会随意改动。LUHMANNN.A sociological theory of lawM.Lon-don:Routledge and Kegan Paul,1985.政策执行的研究者指出，变通一般是指在制度的运作中，执行者在未得到制度决定者的正式准许以及未经正式改变程序的情况下，自行作出改变原制度中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排的一种行为或运作方式。参见：王汉生、刘世定、孙立平作为制度运作和制度变迁方式的变通，应星、周飞舟、渠敬东中国社会学文选，中国人民大学出版社，2 0 1 1。也有学者通过“生态理念的司法化”和“司法理念的生态化”加以表达。前者是简单地以生态理念来代替其他司法理念，不遵循法治基本原则；而后者则是在遵循法治基本原则的基础上将生态理念和其他司法理念进行协调，进而实现兼容性表达。参见：魏胜强我国生态司法的理念误区解读与实践纠偏，扬州大学学报（人文社会科学版）,2 0 2 1(1）。参考文献：1孙金龙.我国生态文明建设发生历史性转折性全局性变化N.人民日报，2 0 2 0-1 1-2 0.2何帆.积厚成势：中国司法的制度逻辑M.北京：中国民主法制出版社，2 0 2 3.3孙笑侠.司法权的本质是判断权：司法权与行政权的十大区别J.法学，1 9 9 8（8）.4李爱年，肖爱.法治保障生态化：从单一到多维M.长沙：湖南师范大学出版社，2 0 1 5.5齐恩平“民事政策 的困境与反思J.中国法学，2009(2).6龙卫球，刘保玉.中华人民共和国民法总则释义与适用指导C.北京：中国法制出版社，2 0 1 7.7最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组.最高人民法院民法典总则编司法解释理解与适用G.北京：人民法院出版社，2 0 2 2.8刘作翔.应在法律中确认国家政策的规范属性和地位：以最高人民法院的一个“司法观点”为分析对象Z谢晖，陈金钊.民间法：第3 1 卷.北京：研究出版社，2 0 2 3.9刘静，环境民事公益诉讼的界限J.法商研究，2022(3).10张璐.环境司法专门化中的利益识别与利益衡量J.环球法律评论，2 0 1 8（5）.11凯斯R.桑斯坦.权利革命之后：重塑规制国M.钟瑞华，译.北京：中国人民大学出版社，2 0 0 8.12孟融.改革开放以来中国法院执行公共政策的实践与逻辑D.长春：吉林大学，2 0 1 9.13郑智航.国家建构视角下的中国司法：以国家能力为核心J.法律科学，2 0 1 8（1).14蒋红珍，李学尧.论司法的原初与衍生功能J.法学论坛,2 0 0 4(2).15孙笑侠,吴彦.论司法的法理功能与社会功能J.中国法律评论，2 0 1 6（4）.16米尔伊安R.达玛什卡.司法和国家权力的多种面孔：比较视野下的法律程序M.郑戈，译.北京：中国政法大学出版社，2 0 1 5.17尼克拉斯卢曼.法社会学M.宾凯，赵春燕，译.上海：上海人民出版社，2 0 1 3.18LUHMANN N.The unity of legal systemZ/TEUB-NER G.Autopoietic Law:A New Approach to Law and Soci-97炜）张（责任编辑ety.Berlin:Walter de Gruyter,1987.19方乐.司法参与公共治理的方式、风险与规避：以公共政策司法为例J.浙江社会科学，2 0 1 8（1).20张文波.人民法院的司法治理及其功能变迁J/周尚君.法律和政治科学（总第2 辑）.北京：社会科学文献出版社,2 0 2 0.21杜辉.环境司法的公共治理面向：基于“环境司法中国模式 的建构J.法学评论，2 0 1 5（4).22杨建军.通过司法的社会治理J.法学论坛，2014(2).23贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验J.中国社会科学，2 0 1 1（5）.24郑智航.当下中国司法权运行的组织社会学分析J.浙江社会科学，2 0 2 1(9.25荣敬本，崔之元，王拴正，等.从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革M.北京：中央编译出版社，1 9 9 8.26吴英姿.司法的公共理性：超越政治理性与技艺理性J.中国法学,2 0 1 3(3).27贺东航“政治势能”：中国共产党治理之道的内在图式J.行政论坛，2 0 2 1（3）.28王启梁，张丽.理解环境司法的三重逻辑J.吉林大学社会科学学报，2 0 2 0（6）.29王错.环境法典编纂的宪法基础J.法学评论，2022(5).30张翔.环境宪法的新发展及其规范阐释J.法学家,2 0 1 8(3).31陈海嵩.生态环境治理现代化中的国家权力分工：宪法解释的视角J.政法论丛，2 0 2 1（5.32中共中央党史和文献研究院.十九大以来重要文献选编（上)G.北京：中央文献出版社，2 0 1 9.33江必新.新时代环境资源审判工作的方向与定位J.中国地质大学学报（社会科学版），2 0 1 8（2)。34吕忠梅，张忠民，侯志强，等.环境司法2 0 2 0 年：推进中国环境司法体系不断成熟定型R/吕忠梅，等.中国环境司法发展报告（2 0 2 0 年）.北京：法律出版社，2 0 2 1.35刘树德“裁判依据”与“裁判理由”的法理之辨及其实践样态：以裁判效力为中心的考察J.法治现代化研究,2 0 2 0(3).36哈耶克.法律、立法与自由（第一卷）M.邓正来，等，译.北京：中国大百科全书出版社，2 0 0 0.37竺效.论绿色原则的规范解释司法适用J.中国法学,2 0 2 1(4).The Legitimacy of Court Implementing Ecological Civilization PublicPolicy Proved by Theoretical ProofHou Mingming(Legal Theory Research Center/Law School,Jilin University,Changchun,Jilin 130012)Abstract:Although compared with the legislature and the executive organ,the court has its own particularity.However,in thecontext of ecological civilization construction,it not only plays the role of implementing public policies of ecological civilizationin reality,but also extends the ecological perspective from general perspectives such as legal origin,state construction,systemtheory