多元主体办学格局下职业院校PPP项目办学风险分析与应对.pdf

圆园23 年第 6 期窑窑宁波职业技术学院学报允燥怎则灶葬造 燥枣 晕蚤灶早遭燥 孕燥造赠贼藻糟澡灶蚤糟圆园23年 12 月December袁 圆园23第 27 卷第 6 期灾燥造援27 晕燥援6收稿日期院2023-01-14基金项目院2021 年度天津市教育科学规划课题野PPP 模式下职业教育校企共建二级学院利益共同体研究冶渊CJE210213冤作者简介院帅起宝渊1973要冤袁男袁副教授袁注册会计师袁税务师袁研究方向院混合所有制改革尧财税管理遥多元主体办学格局下职业院校 PPP 项目办学风险分析与应对帅起宝渊天津机电职业技术学院袁天津300350冤摘要院推动各类主体深度参与职业教育是现代职业教育体系建设改革的关键遥 其中袁以混合所有制为核心的职业教育办学模式改革逐渐成为推动多元主体办学的重要举措袁 也是近年来对职业教育领域的大胆创新遥在混合所有制改革实践中袁PPP 模式渊即政府与社会资本合作模式冤的应用尤为广泛袁在补充职业教育发展的关键要素尧唤醒沉睡的存量资源方面袁发挥着重要作用遥 立足于 PPP 项目在实践中的办学风险袁并有针对性地提出应对策略袁对于新时代下发挥职业教育对技能形成的功能袁具有重要意义遥关键词院多元主体办学曰 PPP曰 职业院校曰 办学风险中图分类号院 G717文献标志码院粤文章编号院员远苑员原圆员缘猿渊圆园23冤园6-0027-08一尧问题的提出在上世纪五十年代袁职业教育以培训在职工人袁提高工人技术技能水平为主袁其社会认可度和社会影响力都比较高遥改革开放后袁随着学历教育的发展和国企市场化改革袁野重学轻技冶的理念开始盛行袁工人地位降低袁职业教育逐步沦为一种低层次的尧被动选择的教育遥在我国经济步入新发展阶段的当下袁技能短缺再次成为制约我国产业升级的重要问题袁于是构建现代职业教育体系的理念重新出现在国家各个相关部门的政策文件中遥 2022年12月袁中共中央办公厅尧国务院办公厅印发的叶关于深化现代职业教育体系建设改革的意见曳指出袁要构建央地互动尧区域联动袁政府尧行业尧企业尧学校协同的发展机制1遥然而袁与国家在政策上对职业教育大力支持相矛盾的是袁社会大众依然对职业教育存在不小的偏见遥职业教育所面临的问题袁从微观上看是教育学问题袁但如果放在宏观背景下袁职业教育所面临的困境恰恰反映了我国经济社会迈入新发展阶段出现的产业需求和技能供给的矛盾遥职业教育曾经在技能形成上扮演过重要的角色袁现在袁也同样需要职业教育为产业升级提供强有力的技术支撑遥随着我国工业体系的不断完善和新技术新业态的不断发展袁生产方式日益多元化袁这就需要我们在技能形成体制上寻求更灵活的制度设计遥由此而言袁探索以混合所有制为核心的职业教育办学模式被赋予了新的时代意义遥本文着眼于混合所有制的一种表现形式要要要PPP模式渊即政府与社会资本合作模式冤遥以二级学院PPP项目为研究对象袁重点分析PPP项目的风险袁并从宏观政策层面尧中观社会层面尧微观校企层面为职业院校实施职业教育混合所有制改革及风险应对提供思路和参考遥二尧多元主体办学格局的实践现状目前袁我国职业教育的举办主体以政府为主袁表现为公立学校使用政府财政拨款发展职业教育遥除政府举办之外袁非营利性民办学校也是我国职业教育的重要举办主体遥国务院印发的叶国家职业教育改革实施方案曳中提出袁职业教育要实现由政府举办为主袁转向政府统筹管理尧社27宁波职业技术学院学报投稿邮箱院灶遭贼责曾遭岳员远猿援糟燥皂圆园23 年第 6 期会多元办学的格局2遥在探索多元主体办学格局的过程中袁公立学校和民办学校中均出现了一种以混合所有制作为办学模式的学校遥该类学校在具体办学中加入了行业和企业投资袁形成了诸如产业学院尧股份制学校等多种实践样态遥从混合所有制实践来看袁我国职业教育混合所有制改革在山东尧河南尧广东等地方进行了广泛试点袁按照政府参与程度由高到低袁大致可以分为以下几种模式院一是以政府为主导袁协同行业尧企业主体袁培养直接服务于区域经济发展人才的模式3袁如苏州工业园区职业技术学院曰二是以政府尧学校和企业共同持股袁以法人治理为主要标志的股份制办学模式袁如海南职业技术学院曰三是以行业企业主导袁进行国有资本改制办学的模式袁如山东化工职业学院曰四是广泛运用民间资本袁野大混合套小混合冶4的模式袁如山东海事职业学院遥有学者在研究我国职业教育技能形成过程中指出袁随着我国生产体制多元化进程日益加快袁以企业和学校联合的集体主义技能形成体制将在职业教育中发挥重要作用遥在未来一段时间袁我国的技能形成可能会在国家主义渊以公立学校为核心冤与集体主义渊学校和企业共同参与办学冤之间进行调和袁以最大程度保障技能供给在以企业为主体的方向上运行3遥在多元主体办学格局下袁研究职业教育的混合所有制改革袁对职业教育混合所有制改革的历史背景和制度环境进行宏观分析袁有助于我们更好地把握职业教育的发展脉络袁理解职业教育赖以生存和发展的社会基础袁同时也能够为我们解决职业教育的现实困境袁提供思路和答案遥三尧多元主体办学格局下职业教育PPP模式PPP是英文野Public-Private Partnership冶的缩写袁经常被翻译为野公私合作伙伴关系冶袁在实践中可理解为野政府和社会资本合作冶模式5遥在我国袁PPP项目作为一种吸收民间资本来发展公共事业的筹资模式袁较早出现在公共基础设施建设领域遥随着公共事业的发展袁PPP项目开始进入教育尧医疗和卫生等行业遥教育领域的PPP项目最早出现在职业教育领域遥这一方面与职业教育的属性相关袁职业院校可以通过引入社会资本拉近与产业和市场的距离袁另一方面也有助于职业院校拓宽筹资渠道袁提高学校管理和运行效率6遥在多元主体办学格局下袁职业教育领域PPP模式最大的益处在于补充职业教育发展的关键要素袁唤醒沉睡的存量资源袁提供高质量的技能供给7遥有学者在研究我国职业教育PPP模式时总结出了三种类型院模块式外包尧专业层面的整体式外包和公办职业院校改制8遥有研究表明袁同样的合作模式下袁在不同的环境中袁有的成功袁有的失败袁这与社会伙伴是否做出可信承诺尧地方政府是否积极主动协调公私关系有很大关联9遥本文研究的二级学院PPP模式属于第二类袁即专业层面的整体式外包遥公私伙伴在二级学院的某一个或多个专业达成合作关系袁合作双方通过各自投入一定的资源开展合作袁并通过收入分成尧产权明晰等手段维护合作关系遥具体而言袁公办职业院校为二级学院提供基本的办学条件和学生管理服务遥企业投入实训设备袁提供师资袁开发更符合行业和企业需要的课程袁并从中收取费用遥双方在协议中对产权尧收入等问题进行明确界定袁最终达到人才培养和经济效益的双重收益遥相比于职业院校整体改制袁二级学院在专业层面的PPP项目风险更小遥如果运行妥当袁能够起到野四两拨千斤冶的效果遥引入专业层面的社会力量袁由社会力量负责专业实训课程的实施和实习就业环节袁能够让公办职业院校将精力集中于思政教育尧通识课教学和学生事务的管理上8袁是提升职业院校办学质量袁提高职业教育办学适应性的有效途径遥但是二级学院层面的PPP项目也存在着不同程度的风险袁包括教育教学尧实习就业尧财务管理尧产权界定尧人事任命等多个方面遥因此袁有必要对二级学院专业层面PPP项目开展调研袁对其中的风险进行有效分类袁并在分类的基础上袁提出有针对性的化解措施遥四尧PPP模式下办学风险分析在PPP模式下袁二级学院的办学风险主要可以归为两大类遥第一类指职业教育PPP项目作为一种投资项目所遭遇的一般性风险袁即投资性风险曰第二类指公方引入私方领域或私方进入公方领域所应承担的风险袁主要是政策性风险遥在目前的制度环境下袁政策性风险可能会更大10遥经过对京津冀地区职业院校PPP模式下的二级学院进行调研袁笔者总结了现阶段二级学院PPP项目的政策风险袁即教育管理风险尧实习管理风险尧产权风险尧财务风险和人事管理风险遥每一种政策风险之下又有具体的风险点袁详见表1遥28圆园23 年第 6 期窑窑渊一冤教育管理风险从制度经济学的角度来看袁如果将私立伙伴投资于职业教育看作是一场交易袁那么如何降低交易成本袁提高交易回报率便是合作关系中的核心要义遥公私之间必然存在着利益的不一致袁双方产生冲突的现象屡见不鲜袁这些冲突的关键是人力资本的专用性尧教育投资的外部性和合作关系中的可信承诺问题11遥制造技术可以分为三类院一是企业特殊技术袁是指那些企业间不可通用袁只能在个别企业内使用的技术袁主要是通过员工在岗培训习得曰二是行业特殊技术袁适用于个别行业袁行业内的不同企业可以通用袁主要是通过专业劳动力市场或者职业学校获得曰三是一般技术袁即所有人都应该具备的基本技术袁技能形成一般是在职业学校进行12遥可见袁职业院校学生习得的技术更多的属于后两者袁并不具备强烈的专用性遥从经济人的角度而言袁企业投资于专用性不强的教育事业并不划算袁因为其不仅要承担二次培养的成本袁还面临着野挖人冶的外部性风险遥帮助企业在办学中合理规避人力资本专用性风险袁解决教育投资的外部性问题袁将有助于提升企业参与办学的热情遥学校与企业尧企业与学生之间的可信承诺也是制约教育管理的关键问题13院学校与企业由于信息不对称尧契约不完备11等原因袁导致可信承诺在实际合作中难以达成曰同理袁学生与企业间也会出于相同原因导致双方的互不信任遥学生学习了专用性技能袁一方面可以帮助他们在特定企业的特定岗位获得竞争力袁但另一方面也削弱了他们的职业迁移能力和在劳动力市场的主动性遥企业在付出了职业培训成本后也面临着学生没有强烈意愿进入本企业实习或者实习期结束后离职的风险遥这些风险的存在往往迫使企业将投资办学作为一项短期项目袁从而快速攫取利润袁最终还是牺牲了学生和学校的利益遥渊二冤实习管理风险职业教育引入PPP项目的重要目标在于能够为职业院校学生提供更好的就业前景遥从微观意义上看袁学生的就业关乎劳动者的个人幸福袁关乎劳动者家庭的和谐稳定遥而如果将职业教育置于更为宏观的背景下袁职业教育的发展袁特别是职业教育对劳动力市场的影响袁对中国产业工人的技能形成以及我国实体经济从劳动密集型转向技术密集型都具有重要的意义14遥然而袁企业参与教育投资的外部性和劳动力市场的流动性意味着总会出现一些没有付出投资成本而成功野搭便车冶的企业遥在一个自由流动的劳动力市场上袁这种行为比比皆是遥一个企业越是能够从这种行为中获益袁就越不会自己投入教育成本遥如果劳动力市场上所有企业都做出这种选择袁那么整个市场就会面临集体行动的困境遥劳资之间袁或者说学生与企业之间袁由于这种外部性的存在和可信承诺的缺乏袁容易导致关系裂痕的出现遥学生在野订单班冶期间或者实习期结束后可能会选择离职袁无法与企业建立长期稳定的劳动关系15遥这些都会加大企业投资的不确定性袁致使企业不得不将学生作为一种廉价劳动力使用袁忽视合作的质量和教育的长期目标遥除了劳动力市场的流动性风险袁现阶段的实习管理还面临着法律风险遥职业院校的学生在顶岗实习阶段的双重身份导致其发生纠纷时出现法律适用难题遥有些学者认为顶岗实习的学生相当于劳动者袁可参照劳动法处理顶岗实习纠纷遥但从权利属性的角度来看袁顶岗实习中的学生本质上还是野学生冶身份袁尽管其已经具备了一定的野劳动者冶属性袁但是顶岗实习仍然属于学生接受教育的一部分袁只不过将这个接受场所从学校内搬到了学校外遥实践中袁实习单位可能会发放给学生一定数额的野报酬冶袁但这种野报酬冶的性质并不等同于野劳动报酬冶袁而是一种带有补偿性质的野报酬冶遥实习单位也不是为了招揽廉价劳动力袁而是基于校企合作为职业院校的学生提供一种实践教学的机会16遥由此可见袁顶岗实习权利具有受教育权的特征遥在我国袁受教育权受法律保护袁当公民的受教育权受到侵害时袁理应获得法律的保护遥但是袁在司法实践中袁很难找到野适格的原告冶就侵犯公民受教育权的案件向法院提起公益诉讼17遥如果将顶岗实习权利受到侵害解释为人身财产受到侵害袁则可以适用叶侵权责任法曳的相表 1PPP 模式下职业院校二级学院的办学政策性风险类型风险类型风险点教育管理风险人力资本专用性尧 教育投资的外部性尧合作关系中的可信承诺实习管理风险劳动力流动性尧法律风险产权风险产权认定尧二级学院公有性质财务风险投资回报尧运行风险人事管理风险身份认定尧激励制度帅起宝院多元主体办学格局下职业院校 PPP 项目办学风险分析与应对29宁波职业技术学院学报投稿邮箱院灶遭贼责曾遭岳员远猿援糟燥皂圆园23 年第 6 期关规定遥然而袁在司法实践中也存在着起诉主体单一尧异地实习管辖权不利于起诉尧举证责任受限制尧诉讼费用不能减免等司法救济方面的缺陷18遥顶岗实习管理在法律适用和司法救济上的障碍袁加大了企业投资办学的合规性风险遥渊三冤产权风险所谓产权袁就是对财产的权利袁亦即对财产的广义所有权袁包括归属权尧占有权尧支配权和使用权遥它是人们渊主体冤围绕或通过财产渊客体冤而形成的经济权利关系袁其直观形式是人对物的关系袁实质上都是产权主体渊包括公有主体和私有主体冤之间的关系19遥职业教育PPP模式是以产权设计为核心而进行的制度安排10遥有学者在对现行职业院校PPP项目进行调研时发现袁其推进之所以缓慢袁很大一部分应归因于学校未能有效推进明晰的教育产权设计遥在PPP项目初期袁企业参与职业教育产教融合所投资源要素的产权是很难进行清晰核算的袁尤其是资源要素投入所获得的增值部分难以进行量化20遥我国目前的产权交易市场和中介评估机构发展还相对滞后袁估值技术还不够发达袁对于企业出资资产袁特别是专利技术等无形资产袁很难形成成熟的估算遥对于学校出资的国有资产尧人力资本等要素袁评估难度也较大袁产权流通本身存在困难遥随着二级学院PPP项目的运行袁产权关系也会变得越来越复杂遥一是学校会担心其办学性质发生变化袁可能会丧失它原来的公有性质袁进而在招生尧经费尧项目等方面丧失比较优势遥二是学校面临着国有资产流失的风险遥现阶段袁很多PPP项目在项目初期并没有设计出一个完整的退出机制遥一旦项目无法继续袁出资方如何退出袁国有资产如何进行处置袁这些都是摆在校企双方面前的现实问题遥产权风险所带来的另一个潜在风险就是PPP项目的办学方向风险遥产权主体带来了治理的多主体遥在多主体的治理结构下袁地方政府尧公立学校尧二级学院尧企业尧行业袁甚至普通教职工都会参与其中袁首先面临的就是股东认定问题遥如果是公立学校做股东袁那么公立学校应当是事业单位法人的身份袁还是企业法人出资人的身份钥如果学校以企业法人出资人的身份入股袁而合作企业又是社会资本袁这是否意味着办学性质由公向私的转变钥如果坚持公有办学方向袁地方政府是否可以通过出资入股在根本上对办学方向进行指导钥产权问题所带来的办学方向的风险袁本质上看还是一种所有制问题袁其实也是中国特色社会主义制度下的办学方向问题袁是关乎职业院校PPP项目的核心问题10遥渊四冤财务风险PPP模式下的二级学院依靠多主体治理遥公立学校和二级学院实施政府会计准则袁企业实施企业会计准则袁两者在处理方法和根本目标上的差异容易造成二级学院在运行中的财务风险遥政府会计准则旨在反映政府公共财务资源管理的业绩袁而企业会计准则旨在指导企业对日常经济业务活动进行规范处理和列报袁以客观反映经济业务实质遥政府会计关注会计主体履行受托责任和预算执行的情况袁而企业会计往往更看重会计主体的盈利性尧流动性等现实指标遥两者在根本利益上的分歧袁就可能导致同样的会计业务袁在不同的会计主体中处理方式不同袁进而影响会计信息可比性和有用性遥我国自2021年才开始正式执行叶政府会计准则第10号要要要政府和社会资本合作项目合同曳袁对于PPP项目中的很多具体问题还欠缺成熟的处理方案袁这也是PPP项目面临的一项制度障碍遥在具体处理上袁笔者通过走访多个PPP运行模式下的二级学院尧所在学校的财务部门尧审计部门尧资产部门发现袁PPP项目在运行过程中还存在一些困难遥首先袁PPP项目下的二级学院的学生和教师具有一定的流动性袁这就影响PPP项目收入和支出的稳定性遥一些二级学院并没有在协议一开始就规定收入分成的具体方案袁导致校企双方因收益分配出现纠纷遥另外袁PPP项目还可能涉及基础设施建设尧新专业建设尧土地置换尧大型设备投资尧特殊人才引进等标的额较大尧风险较大的项目遥作为一个新兴项目袁PPP模式下的混合所有制办学本身有一定的政策风险袁这种政策风险可能反映到教育教学尧学生管理尧实习管理等多个方面遥一旦学生尧家长尧企业员工尧教师任何一方对这种办学模式有质疑袁再加上媒体的曝光袁就会导致学校面临较大的诉讼风险以及由此而带来的巨额赔偿遥可见袁PPP项目所面临的财务风险多尧涉及面广袁而且有一定的复杂性和专业性袁需要多部门协同方可有效规避遥PPP项目对财务人员和审计人员都提出了较高的任职要求袁而这种要求可能短时间内无法实现袁这也是PPP项目面临的财务风险之一遥对30圆园23 年第 6 期窑窑财务人员袁不仅要求他能够处理会计业务袁还需要具备风险意识和成本意识袁能够站在更高的角度为PPP项目保驾护航遥然而袁在现实情境中袁笔者发现袁大多数财务人员忙于琐碎的日常业务袁没有精力学习新的业务和准则遥在关键财务问题上袁即使是专业能力较强的财务人员也不得不按照学校领导授意进行操作袁尽管这种操作不一定违法袁但从专业的角度看袁它或许也不是最优的遥遗憾的是袁财务人员并没有太多的话语权遥一般而言袁职业院校内部都会设有监督部门袁例如内部审计部门和监察部门袁对学校内部的财务活动进行监督和管理遥在PPP模式下袁这些监督部门是否具备专业性和权威性袁是否能发挥监督管理作用袁是一个重要问题遥由于PPP项目的特殊性袁审计人员也需要具备较强的企业会计和政府会计知识袁同时还需要具备一定的法律知识袁以审查PPP合同的合规性遥在职业院校中袁现有审计人员可能很难同时具备以上任职条件遥渊五冤人事风险首先袁PPP模式下二级学院面临着人事制度改革问题遥混合所有制改革之前袁公立学校的教师大多是事业单位编制袁享受着野体制内冶的政策福利遥混合所有制改革之后袁教师的身份是否发生改变钥一旦教师的身份从野体制内冶转到野体制外冶袁就意味着教师岗位也融入市场经济的大环境中袁岗位和职责也将伴随着市场规律尧社会需求尧社会政策的变化而变化袁教师岗位的风险和收益可能都会变化袁教师之间的收入差距可能会拉大遥那些工作能力强尧主动适应社会发展的教师袁能够从市场经济的浪潮中获得更多的机会和报酬遥相反袁那些野啃老本冶袁缺乏学习能力的教师很可能面临着淘汰遥随着PPP改革的深入袁对教师的考核必然会走向市场化和指标化袁这些顾虑都会影响教职工参与PPP项目的积极性遥其次袁PPP模式下二级学院的师资管理缺乏一套完整的政策法规遥对参与PPP项目的教职工和企业员工袁如何在职称评定尧绩效考核等方面给予政策扶持还处于空白袁教师的上升空间和发展前景并不乐观遥这往往造成二级学院兼职教师比例过高袁教师老龄化严重尧流动性大尧知识结构欠合理袁优秀教师稀缺等现象遥教师队伍不稳定和野哑铃型冶师资结构也是PPP项目师资建设面临的严重问题袁在国家及地方政府没有相关政策尧法规给予有效扶持的情况下袁这个问题将长期制约着PPP项目的发展21遥最后袁PPP模式运行下的二级学院的人事任免权应当由谁来负责袁也是当前PPP项目面临的问题之一遥经过调研袁笔者发现大多数PPP项目由公立院校享有人事任免权遥对于校长等重要职务袁地方政府往往要进行某种干涉袁这主要是出于维护教育公益性的现实角度考虑遥但是袁单纯由公立学校行使人事任免权袁其本质还是沿用传统的人事工资制度袁无法充分反映出人力资本的市场价值袁对于学校的中层干部尧专业负责人和骨干教师来说袁无疑是一种人才的浪费袁这也是PPP项目下精英教师流动性较强的原因之一遥此外袁PPP项目下如何对人事任免进行有效监管袁也是一个重要问题遥在股份制公司中袁监事会负责对企业的人事制度执行情况进行监管袁对股东大会负责遥但是袁在公立学校中袁学校的监察部门很难干涉学校的人事任免袁这一方面是由于重要的人事任免往往由地方政府和上级领导负责袁监察部门很难介入袁另一方面也是因为PPP运行模式下的二级学院属于新生事物袁具有较强的专业性袁监察部门对PPP项目不够了解袁无法从专业的角度给出具体的意见和建议遥五尧PPP模式下办学风险应对PPP模式下校企共建二级学院是混合所有制改革的模式之一袁对提高技能供给质量具有重要意义遥在开展广泛调研的基础上袁笔者运用政策评估尧风险评估尧优化调整等方法袁从宏观政策层面尧中观社会层面尧微观校企层面上提出风险应对路径遥渊一冤宏观政策层面首先袁地方政府在PPP项目上要起到关键的指导推动作用袁以降低教育管理风险遥按照资本主义多样性理论淤袁地方政府扮演着技能投资者的角色遥组织学分析中的三螺旋理论于也强调地方政府在创新中的协调者角色遥过去袁我们倾向于认为地方政府是外部规范力量袁而在PPP项目中袁我们需要将地方政府看作技能形成场域中的关键行动者遥高水平的地方政府协调能力意味着地方政策制定者能够直接支持PPP项目遥这些支持包括院吸引投资建设高水平的产业园区或者科技园区袁并为园区内企业提供技能培训曰为PPP项目参与方提供更为优惠的税收政策尧用地政策尧信贷政策和配套基础设施曰设立准市场化的人力资源机构为企业提供培训3遥帅起宝院多元主体办学格局下职业院校 PPP 项目办学风险分析与应对31宁波职业技术学院学报投稿邮箱院灶遭贼责曾遭岳员远猿援糟燥皂圆园23 年第 6 期按照组织学的新制度理论袁如果说地方政府的宏观政策支持为PPP项目提供了管制合法性袁那么袁中观的行业尧协会尧认证机构则提供了技能生态系统所需要的技术合法性和认知合法性遥技术合法性为PPP项目的核心技术尧标准尧程序尧质量提供专业支持遥认知合法性则为组织提供价值尧信念和文化遥当一个组织具备管制合法性尧技术合法性和认知合法性时袁这个组织就具有了广义意义上的合法性23遥在实践中袁社会组织参与校企合作确实能为合作关系提供技术合法性袁降低实习管理风险遥近年来袁职业教育领域吸引社会组织参与职业教育的政策力度越来越大袁例如野1+X冶职业资格证书制度尧产教融合基地建设尧各专业指导委员会制度等等遥但是袁各级社会组织在PPP项目中发挥的桥梁作用还不够强大袁其技术合法性地位还不够凸显遥PPP项目需要将项目评价组织与现有的社会组织进行有效关联袁对职业教育培训评价组织尧职业教育指导咨询委员会尧各级职业教育科研单位与各级职业教育学术委员会技术专家进行合理分配袁明确它在所属组织中的职责和权限24遥社会组织需要帮助职业院校按照资格证书内容调整教学内容尧授课方式和能力培养体系袁将行业所需技能和标准与职业教育的教育尧教学尧实习和就业管理过程统一在一起袁赋予PPP项目技术合法性遥行业协会尧商会也需要通过协调地方性企业参与校企合作袁促进本地的跨企业合作袁制裁擅自采取野挖人冶措施的企业袁实现企业间的良性竞争袁为组织间合作提供认知合法性3遥有学者认为袁行业组织的治理能力是关系到校企合作技能形成过程的重要变量遥行业组织介入技能形成过程有助于职业院校与企业组织达成稳定可信的合作关系袁对于稳定技能形成秩序以及供给行业特殊技能具有重要作用25遥这种认知合法性目前还局限于职业院校内部遥未来袁地方政府可以通过赋予行业组织技能考核和认证的准公共权力袁扩大PPP项目的辐射范围袁让雇主和工人参与整个技能形成的建构26遥这对于提升职业教育话语权具有重要意义遥详见图2遥渊三冤微观校企层面PPP项目的最终落脚点还是职业院校和企业遥产教融合的核心在于促进企业参与职业教育袁通过校企共同投资的方式袁满足产业需求遥深度全面的校企合作关系的达成需要降低校企合图 1宏观政策层面风险应对路径图 2中观社会层面风险应对路径地方政府关键行动者产业园区建设税收政策用地政策信贷政策配套基础设施技能匹配地方化产权保护教育管理风险产权风险实习管理法律风险整体运营方式关联项目评价组织界定技术专家职权跨企业合作扩大项目辐射范围技术合法性认知合法性社会组织实习管理风险职业教育话语权地方政府的这些政策能够形成对企业和职业院校技能投资事实上的地方化产权保护袁降低项目的产权风险遥在我国的制度环境下袁仅仅采取企业主动来应对保护产权的有效性实际上并不具备普遍意义22遥但是袁在地方政府的政策支持下袁企业尧学校和地方政府三者之间可以达成合作关系袁形成产权保护遥这种保护能够在一定程度上克服多元主体的集体行动困境3遥未来袁地方政府可以采取更大胆的激励措施袁鼓励社会资本采用整体运营方式参与PPP项目遥在这种方式下袁地方政府将职业院校的运营与管理全部交给社会资本遥社会资本可以投资学校的基础设施建设袁然后通过提供教育教学服务袁回收前期投资袁获得适用于企业发展的专业人才遥这种方式尤其适合行业龙头企业袁可以为整个行业提供专业技能袁以低成本获取技能劳动力3袁同时提高企业在公共服务领域的声望和话语权遥详见图1遥渊二冤中观社会层面32圆园23 年第 6 期窑窑作的交易成本尧降低培训市场的失灵程度遥这个问题的解决一方面可以依靠行业协会的介入袁另一方面也需要校企双方协商让步遥站在企业的角度袁企业对职业教育的投资意愿袁企业在PPP项目中的规划尧认证和课程设计中的参与度都会影响企业参与职业教育的积极性遥反映在制度设计上袁就需要出台具体的激励措施排除企业的后顾之忧袁保障企业在办学中的话语权和合法权益遥同时在收入分成尧成本分摊尧员工薪酬福利方面给予企业一定程度的让利遥在治理结构上袁企业作为出资人袁即享有股东的治理权遥需要合理保证企业对重大事项的决策权袁有助于降低人事风险遥此外袁企业自身也应培养社会责任意识遥一方面要强化在PPP项目中的教育责任袁降低教育管理风险曰另一方面也需要加强企业在日常经营中对员工的劳动保护袁特别是对一线工人的社会保护遥后者关系到职业教育的社会基础遥只有一线员工在薪酬福利尧工作环境上的待遇得到进一步改善袁进一步缩小与高收入管理者的地位差别袁一线工人的社会地位才能提高袁PPP项目才有吸引力袁才能走得长远遥对二级学院来说袁在治理结构上袁可以参考企业的项目化管理袁在维护教育公平性的基础上袁加强对PPP项目参与教师和其他人员的指标化考核力度袁按照绩效贡献科学合理地分配利益遥二级学院的收益大致可以分为产品生产尧技术服务和人员培训几大类袁而成本大约包括水尧电尧气等公有成本和二级学院自身的非公有成本27遥对收益和成本的分配袁校企双方需要用书面的协议方式进行规范袁既要考虑短期的激励目标袁又要考虑长期生存目标遥特别是对收益的分配袁二级学院需要将一部分分配给企业袁提升企业的积极性曰还需要将其中一部分作为流动性资金来盘活二级学院内部资产曰最后袁还需要留有一部分野剩余冶袁用于未来其他项目的建设袁以降低项目的财务风险遥详见图3遥六尧小结与讨论职业教育培养高素质技术技能人才袁是职业教育的使命袁也是我国制造业产业升级所提出的基本要求遥现代职业教育体系的构建袁不仅仅关系职业教育的定位袁更应该成为一个国家经济社会发展的重要的比较制度优势26遥然而袁体系的构建还面临着诸多现实问题遥尽管国家政策强调职业教育对国家创新能力提升的重要性袁但是受招生录取政策所限袁职业教育被迫指向了野差生冶教育袁沦为那些考不上本科又不想早早就业的学生的无奈选择遥面对这样的生源基础和社会地位袁职业教育何以找到自己的定位袁何以走出一条类型教育的道路袁在学界引起了不小争议遥职业教育到底应当更野职业冶袁还是更野教育冶钥如果我们认为职业教育重在野职业冶袁那么职业教育就需要面向生产一线尧车间和产业工人袁在一线车间中提高工人的技能水平和权利保护袁为产业升级提供所需要的高技能劳动力遥如果认为职业教育重在野教育冶袁那么职业教育就需要面向学校尧课堂和学生袁在课堂上提高学生的综合素养尧知识水平和劳动技能袁让年轻人愿意并且擅于从事基础性岗位遥在实践中袁职业院校更多是将二者结合袁因而产生了PPP尧股份制等各种形式的混合所有制办学模式遥这些办学模式各有千秋袁不分高下袁但都指向了一个共同目标袁即需要通过职业教育为我国产业升级提供劳动储备遥在多元主体办学格局下袁立足于职业教育混合所有制办学模式袁探索中国职业教育的发展道路袁对我国实体经济发展和产业升级具有重要启示遥注释院淤资本主义多样性理论认为袁 企业战略由国家制度结构决定遥在特定资本主义经济体中袁企业的劳资关系尧生产体制尧职业培训尧员工激励等制度存在互补关系遥技能形成是资本主义制度的重要组成部分遥 渊参阅本文参考文献3冤于三螺旋理论提出野政府要高校要企业冶合作应对技术发展和组织环境复杂性遥 在平衡的三螺旋理论下袁政尧校尧企彼此合作袁相互融合遥其中袁地方政府对大学和企业的影响尤为重要遥 渊参阅本文参考文献3冤参考文献院1 中共中央办公厅 国务院办公厅印发叶关于深化现代职业教育体系建设改革的意见曳 EB/OL.渊2022-12-21冤2023-01-01.http:/ 国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知EB/OL.渊2019-01-24冤2022-12-30.http:/ 3微观校企层面风险应对路径企业学校激励尧治理尧劳动保护收益分成尧成本分摊教育管理风险财务风险人事风险帅起宝院多元主体办学格局下职业院校 PPP 项目办学风险分析与应对33宁波职业技术学院学报投稿邮箱院灶遭贼责曾遭岳员远猿援糟燥皂圆园23 年第 6 期Risk Analysis and Countermeasures of PPP Project in Vocational Colleges underthe Mode of Multi-Participation School-RunningSHUAI Qibao渊Tianjin Vocational College of Mechanics and Electricity袁 Tianjin 300350袁 China冤粤遭泽贼则葬糟贼院 Promoting the deep participation of various institutions in vocational education is the key to theconstruction and reform of modern vocational education system.Among them袁 the reform of school-runningmode in vocational education with mixed ownership as the core has gradually become an important measure topromote the multi-participation school-running袁 and also a bold innovation in the field of vocational educationin recent years.PPP mode(i.e.the cooperation mode between the government and social capital)袁 is particularlywidely used in practice袁 playing an important role in supplementing the key elements of vocational educationdevelopment and awakening the dormant stock of resources.Analyzing the running risks of PPP projects inpractice袁 and putting forward targeted countermeasures袁 it is of great significance for vocational education toplay its role in skill formation in the new era.运藻赠憎燥则凿泽院 multi-participation school-running曰 PPP曰 vocational college曰 school running risk渊责任编辑院程勇冤3 杨钋.技能形成与区域创新院职业教育校企合作的功能分析M.北京院社会科学文献出版社袁2020院90.4 郭素森袁丁竹青袁侯国强袁等.职业院校混合所有制办学改革实践的现状尧关键问题及推进策略研究J.中国职业技术教育袁2021渊34冤院5-13.5 徐佩玉袁王利华.职业教育 PPP 供给模式的意义尧风险及消解策略J.教育与职业袁2020渊5冤院13-20.6 陈晟袁韩凤芹.中等职业教育领域推进 PPP 模式的思路研究J.经济研究参考袁2016渊61冤院37-44.7 田志磊.认清时代坐标袁探路职教 PPPJ.江苏教育袁2015渊36冤院1.8 刘明兴袁 田志磊.职业教育公私伙伴关系的实践与反思院基于河南省县域职业教育改革的案例分析J.职教论坛袁2017渊16冤院55-64.9 胡劲松袁 欧阳恩剑.职业教育校企合作的法律制度建构院法律制度生成理论的视角J.教育研究袁2018渊1冤院74-82.10 熊惠平.高等职业教育 PPP 模式的内涵尧特征和产权设计J.高等教育研究袁2016渊11冤院58-63.11 多淑杰.我国企业参与职业教育的制度困境与突破院兼论德国现代学徒制发展与启示J.中国职业技术教育袁2016渊24冤院5-10.12 王星.技能形成的社会建构院中国工厂师徒制变迁历程的社会学分析M.北京院社会科学文献出版社袁2014院330.13 BUSEMEYER M R袁TRAMPUSCH C.The political e鄄conomy of collective skill formation M.Oxford院OxfordUniversity Press袁2012院36.14 王星袁徐佳虹.中国产业工人技能形成的现实境遇与路径选择J.学术研究袁2020渊8冤院59-64袁177.15 王星.技能形成的社会建构德国学徒制现代化转型的社会学分析J.社会袁2015渊1冤院184-205.16 黄亚宇袁雷世平.职业院校学生顶岗实习伤害事故的法律救济研究J.职教论坛袁2014渊28冤院63-67.17 黄亚宇.职业院校学生顶岗实习权的司法救济研究院基于引入教育公益诉讼保障学生顶岗实习权的思考J.教育探索袁2016渊10冤院126-130.18 黄亚宇.职业学校学生实习管理的立法思考院兼评叶职业学校学生实习管理规定曳J.职业技术教育袁2016渊30冤院37-41.19 黄少安援 产权经济学导论酝援 北京院经济科学出版社袁2004院65.20 徐佩玉.PPP 模式下职业教育产教融合的关键维度尧价值意蕴及实施路径J.教育与职业袁2020渊23冤院13-20.21 王安兴.高职院校股份制办学体制研究D.天津院天津大学袁2013.22 章奇袁刘明兴.权力结构尧政治激励和经济增长院基于浙江民营经济发展经验的政治经济学分析M.上海院格致出版社袁2016院34.23 MEYER J W袁ROWAN B.Institutionalized organiza鄄tions:formal structure as myth and 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