关于公共资源交易市场建设的思考与研究.doc

关于公共资源交易市场建设的
思考与研究

摘要：根据我区公共资源交易市场建设，对公共资源交易实行统一集中管理情况，发现目前的公共资源交易市场建设在法律依据、功能定位、专业队伍建设等方面还存在着一些问题，针对这些问题提出公共资源交易市场建设的相关建议，加快公共资源交易市场的科学合理化发展进程。

关键词：公共资源 市场建设

菏泽市牡丹区于2013年开始组建公共资源交易中心，将各职能部门分散管理的建设工程招投标、政府采购、国有土地使用权出让、产权交易等公共资源交易统一纳入交易中心，按照政府引导、市场公开、规范化运作的原则，对公共资源交易进行全程统一监督和管理。交易中心的成立，是区委、区政府进一步加强公共资源交易管理，从源头预防和治理公共资源交易领域腐败的一项重大改革。这一改革力度大、涉及面广、触及热点难点多，同样也备受社会各界关注。
一、 公共资源交易中心建设的基本情况
1.以管办分离为原则，完善公共资源交易管理体制
按照“政府引导市场，市场公开交易，交易规范运作，运作统一管理”的思路和“管办分离、依法监督、统一管理”的原则，建立了由领导机构（公共资源交易监督管理工作领导小组）、监管机构（管理办公室）和操作机构（公共资源交易中心）构成的三级管理体制，切实解决部门分割、多头管理的问题，充分发挥交易场所设施的服务优势，提高交易信息发布的公开性、对称性和共享性，既方便交易各方，又有利相关部门集中规范监督，保证公共资源交易工作的公开、公平和公正。
2.以制度建设为保证，着力规范公共资源交易中心的运作
交易平台的内部管理和规范化运作作为关键环节来抓，着力在两个方面下功夫：
一是明确统一进场交易事项。 全区范围内除国家法律法规有特殊规定的交易事项外，凡列入菏泽市及牡丹区公共资源交易目录的事项，必须全部进入公共资源交易中心进行公开交易，对应进未进项目的交易结果不予认可。
二是整合规范公共资源交易流程。整合共性交易流程，优化流程设计，形成统一、规范的业务操作流程和管理制度。在交易规则上坚持“五个统一”。即统一交易场所、统一信息服务、同一交易规则、统一运作程序、统一专家中介库，做到程序、信息、运作“三公开”，以制度规范程序，以程序保证公正，以公正促进廉洁。
二、公共资源交易市场建设中存在的问题
1．法规制度不统一、不健全。现行的《招投标法》、《政府采购法》等相关法律法规虽然对公共资源管理作出了一些具体的规定，但这些规定多从行业或部门角度出发，有时与公共资源交易统一集中管理的现实需求存在冲突。同时，各地和各有关职能部门依据对相关法律法规不同的解读，对公共资源统一集中管理分别作出不同的政策安排，造成了政出多门、多头指导、多头监管，增大了公共资源交易统一集中管理的难度。建筑工程、土地类资源由于国家重视，市场化配置推行较早，相关法律法规比较健全，但其他领域推行市场化配置较晚的，如户外广告设置权资源、中介资源、服务资源等相关的法律法规、政策制度相当缺乏，目前还主要依据政府部门文件的有关规定。其次规范体系也不深入。尽管当前出台了一些法律法规和政策规定，但与之配套的实施办法和细则较少，执行起来较为困难。
2.公共资源交易中心的功能定位和服务标准化建设不够完善。2011年国家发展与改革委员会正式明确要加强公共资源交易市场建设，但由于对公共资源交易中心的运作及管理并没有具体法律法规进行规范，所以也没有一个具体运作模式。根据《招标投标法实施条例》和《建设部关于印发<有形建筑市场运行和管理示范文本>的通知》应将公共资源交易中心定位为招标投标提供服务的统一场所，其主要职能可概括为：一是提供场所服务职能，即为交易各方提供交易场所、信息资料、技术咨询及相关服务，维护交易中心的交易秩序。二是交易组织职能,即受理各类交易申请，组织和配合做好交易活动，对进入交易中心的各方代理机构准入资格进行核验，按规定收取相关费用和代收代退交易保证金。三是信息管理职能，即发布交易活动信息，监理投标人、供应商、招标代理机构和商品价格信息，收集和发布有关招投标信息，办理招投标活动情况的统计、分析就相关资料的管理工作。四是提供见证和跟踪服务。但是目前各级监督部门和交易中心未建立公共资源交易中心服务标准化体系，包括场所软硬件配置标准、具体的服务内容和环节，在没有建立统一的服务标准化体系的情况下，有的行政监督部门还要将自己定位为公共资源交易中心“管理者”的错误认识，还按照以前没有公共资源交易中心时的要求和标准来进行招投标活动，把交易作为一种行政行为的做法来控制每个交易环节，因此交易中心处于十分被动的地位，有的就像是宾馆只负责端茶倒水和开门关门，没有独立的组织权限，这是不符合公共资源交易中心设立的初衷。我认为在社会主义市场经济体制下行政的角色应当得到减少，交易中心的阳光操作应当要得到加强，否则中心的服务职能就很难得到完善，服务型政府的建设就是一句空话，市场经济制度的优越性就很难得到体现。
3.专业队伍建设不规范，监管机制不完善。《中华人民共和国招标投标法》对招标代理机构的性质、设立条件、相关义务及违反法定义务承担何种法律后果做出了明确的界定，是招标代理制度作为招投标活动中的一项重要制度以国家基本法的形式固定下来。但是其代理活动中也存在着一些不容忽视的问题，在一定程度上制约着招投标活动的正常开展。
（1）资质管理较为混乱。目前，招标代理机构资质管理分数发改、建设、交通、财政、水利等部门管理，而这些部门各自为政，镜像出台了相关资质管理规定。招标代理机构代理业务设计工业、房屋建筑、交通、水利、信息产业等诸多行业，就必须取得相关行业资质，导致具备综合资质的招标代理机构成本上升，疲于应付各类检查；同时在发生纠纷时又存在监督缺位及相互推诿的现象，缺乏一个统一的机构来管理代理机构资质。
（2）监管体制不顺。由于招投标监管部门众多，导致代理机构天生就具有众多“婆婆”，“婆婆”一多，“小媳妇”就难当了。比如一个重大水利枢纽项目，其建设内容涉及移民建镇、水利施工、道路修复等，发改部门、水利部门、交通部门都具备监督职责，各个部门有各个部门的规定，招标代理机构在招投标活动开展过程中会感到无所适从。
（3）代理机构本身从业人员良莠不齐。招标代理机构从业人员素质在一定程度上影响着整个招投标活动的质量。《招标投标法》对招标代理机构从业人员素质做出了明确的规定，招标代理机构必须具备能够编制招标文件和组织评标的响应专业技术力量。然而，在实践中个别招标代理机构根本不具备编制招标文件和组织评标的相应专业技术力量，尤其值得关注的是，目前全国普遍存在招标代理机构分支机构满天飞的局面，多数分支机构就由2~3人组成甚至只有一个人，或由自身不具备资格的人编制招标文件和组织评标，或一事一聘具备资格的人编制招标文件和组织评标，形成有责任心的人低素质和高素质的人却无责任心的局面，导致招标文件中出现歧视性条款、泄密等一系列影响招标公平公正的事情发生。到目前为止，国家党委出台对从业人员资格管理的任何规定。
三、 强化公共资源交易中心建设的几点思考
1. 制定统一、完善的集中管理法规。针对公共资源交易统一集中管理实践迫切需要解决的法律难题，加大改革力度，通过人大对现行有关法律法规进行修订，抓紧制定出台全国统一的公共资源交易集中管理法规，提升公共资源交易统一集中管理的法律地位，明确监管机构必要的行政执法权。建立统管地区公共资源交易的平台。交易平台遵循“统一进场、规则主导、全程监管”的原则运作。统一进场，即所有公共资源的交易活动必须在交易平台进行，相关的行业监管、行政监督机构统一进入大厅行使职能，信息、公告统一在指定媒体和现场发布，收费在统一窗口进行。规则主导，即各行业行政主管部门按照有关法律法规设置与公共资源交易活动相关的机构、岗位和程序等；相关机构和人员要严格按照法律法规办事；所有交易环节要严格遵循相关规则和程序。全程监管，即相关行业主管部门要对交易过程各环节实施对应监管，纪检监察机关、行政执法部门要对行业主管部门和工作人员履职情况进行检查监督，维护交易过程的合法性和结果的公正性。
2. 加快公共资源交易市场的科学合理化发展进程。据南京工程交易中心的经验建议设立公共资源交易事业研究发展中心，研究发展中心作为公共资源交易中心的内设机构，主要负责交易市场情况分析与研究，为决策提供建议；组织交易数据整理和加工，为市场各方提供分析报告；负责组织研究并发布《公共资源交易市场年度报告》；负责组织各类调研活动、学习培训和咨询服务；负责组织、协助各相关课题制定和研究。
3. 加强招标代理机构监管,是各级政府相关部门的职责所在,也是规范招投标活动的重要手段。各级各部门应该从大局出发,切实规范招标代理行为、强化招标代理机构监管措施。笔者从理顺监管体制的角度,以解决招标代理机构亟待解决的现实问题为出发点,以实现招投标活动的公平、公正、公开、择优为主要目标,提出以下粗浅建议。
（1） 理顺招标代理监管体制。根据《中华人民共和国行政许可法》的便民原则,彻底改变招标代理资格分散管理的局面,实现集中统一管理。一是开展广泛深入的民意调查,注重听取行政管理相对人以及招标代理机构的意见;二是加强集中管理的立法,制定有利于招标代理机构良性发展的游戏规则;三是明确集中管理的执法主体,变多头管理为集中管理。
（2） 加强从业人员资格管理。目前,招标代理机构从业人员的资格管理无法可依。加强招标代理机构从业人员资格管理的立法工作,将招标代理机构从业人员资格和招标代理机构资质管理统一起来,着重明确三个方面的内容。一是明确招标代理机构从业人员的资格条件,实行市场准入和持证上岗制度;二是全面明确招标代理机构从业人员的权利与义务,实行终身责任制度;三是明确招标代理机构从业人员不履行法定义务应该承担的法律后果。
（3） 组建统一的评标专家库。鉴于目前大多数招标代理机构不具备组建合法评标专家库的能力,建议由省政府有关部门牵头,会同相关部门组建跨地区、跨部门、综合性的省级政府评标专家库,各地州市设立操作终端,实现资源优化整合、资源共享。完成此项工作,必须从三个方面入手。一是采取法制措施,从立法上赋予评标专家库及其组建主体的合法地位,彻底改变目前评标专家库散、小、乱、差的局面;二是建立评标专家库监管的常设机构,全面扭转招标代理机构自建、自用、自管的混乱局面;三是强化评标专家库的监管手段,切实保证评标专家库的质量,充分发挥评标专家库的功效。