在行政复议工作会议上的讲话.doc

定纷止争 促进和谐
认真贯彻全国、全省烟草行业行政复议
工作电视电话会议精神
——安钰副局长在全市烟草行业
行政复议工作电视电话会议上的讲话

同志们：
今天，吕梁市烟草专卖局召开全市烟草行业行政复议电视电话会议，主要任务是贯彻落实全国、全省烟草行业行政复议工作电视电话会议精神，安排部署我市行政复议工作。我受市局党组和张凤翔局长委托，就贯彻落实全国、全省烟草行业行政复议工作电视电话会议精神、加强和改进我市烟草行业行政复议工作讲几点意见。
一、分析现状、统一思想，增强做好行政复议工作的责任感和使命感
（一）我市行业无行政复议案件的原因分析及当前专卖执法当中存在的问题。
在全省烟草行业行政复议电视电话会议上，陈克进副局长对我省行业行政复议的基本情况作了很精辟的分析，也很符合吕梁烟草行业当前行政复议工作的现状。近年来，我市烟草行业没有发生一起行政复议案件，但是这并不表明我们的专卖执法工作就不存在任何问题。行政相对人之所以不采取行政复议和诉讼的手段来解决行政争议、纠纷，原因是多方面的，一是由于吕梁当地的经济状况相对落后，整体法制意识淡薄；二是由于现行行政立法侧重制约、疏于保护，公民对行政复议、行政诉讼即“民告官”的信心不足；三是我市烟草行政执法案件涉案金额相对小，且涉及的群体也多为卷烟经营户，许多经营户长期靠烟草公司供货，常常抱着“不值得”的心态，不了了之。以上原因简单来说，就是案件当事人“不会告、不愿告、不敢告”。但是，这些原因都是暂时的，吕梁经济在发展，法制在进步，如果我们执法工作中存在的问题得不到有效解决，那么问题终究会浮出水面，成为吕梁烟草改革和发展的绊脚石。因此，我们应当及早部署，未雨绸缪，提高应对行政复议案件的能力和水平，进而推动专卖执法水平和案件办理质量的提升，将行政争议、行政纠纷化解在规范的执法程序当中,解决在烟草专卖执法的范围之内。下面我简要说明一下当前我们专卖执法工作当中存在的具体问题。
1、执法行为中存在执法程序不规范的问题。有的专卖执法人员在执法过程中不亮证，不说明来意，导致卷烟零售户很不满意，反映说也不知道是什么人，干什么的，突然就闯进来了。这不仅是有损于烟草行业形象的问题，关键在程序上就是违法的。有的案件中，对当事人做出行政处罚决定前，不履行提前告知的程序，既不告知当事人有陈述和申辩的权利，而且行政处罚事先告知书也未送达到当事人。还有的县市局的案卷中，有些重要的执法文书上，专卖执法负责人没有签字。这些虽然是细节，但也都是引发行政争议和纠纷的隐患，一旦当事人提起诉讼，我们就有败诉的可能。
2、案卷当中存在证据不充分的问题。案件的定性、处理重在证据，证据不充分，足以导致整个案件处理错误。有的县市局在查扣小数量的违法卷烟时，不给当事人出具证据先行登记保存单，导致有的当事人很气愤得说是烟被执法人员“抢”走了。违法卷烟的数量固然少，但是有和没有出具先行登记保存单，这两种执法行为的性质是完全不同的。还有一个共性的问题是关于假冒卷烟的案件处理，不少县市局此类案件的案卷中没有对卷烟的鉴定书，没有证据就对案件做出了定性，这样的案件一旦被当事人提起诉讼，我们是百分之百要败诉的。
3、案件处理中存在适用法律错误的问题。有的县市局在处理案件中，为了多罚款，违反专卖法规定的处罚标准对当事人进行处罚。譬如，未在当地烟草批发企业进货，应当处以5%—10%的罚款，而有的案件处理当中罚款比例却在20%，甚至更多。
4、查办案件当中存在超越执法权限的问题。无证经营案件的处罚权并不属于烟草专卖执法部门，而我们有的案件却对此类案件做出了处罚。在今后的专卖执法工作当中一定要严格按照执法权限进行执法，该移送相关执法部门的案件要依法及时移送。
5、行政许可的审批程序存在问题。有的县级局在办理卷烟零售许可证的时候不履行事前对经营场所进行实地走访的程序，导致出现一户多证的问题。行政许可也是专卖执法当中的一项重要内容，各县级局要充分认识到，行政许可当中也存在着引发行政争议和纠纷的隐患，一定要严格依法办理行政许可。
6、存在县级局领导责任意识不强，对案件审核把关不严的问题。有的县级局领导对案件的卷宗把关不严，甚至不看，导致案件卷宗疏漏百出；出现行政执法争议时，处理上方法简单粗暴，不能做到耐心解释，满意地答复当事人，或者干脆推卸责任，将问题向上推，导致当事人产生“向上告”的思想，有的当事人甚至直接投诉到省局、国家局或者政府机关的执法部门，为吕梁烟草的专卖执法形象带来极其不良的影响。
以上是我们日常执法工作中存在的一些常规问题，当事人申请行政复议的目的无非是要求对案件的处理作出复查，对不合法的处理作出更改，对违法的，严重损害当事人合法权益的执法行为提起诉讼。只有我们的专卖执法程序合法，证据充分，处理得当，才能够充分应对行政复议，并避免在行政诉讼中败诉。因此，衡量我们专卖执法工作的标准并不是行政复议的数量多少，而是查办的案件能否经得起行政复议的检验，并保证在行政诉讼中立于不败之地。
（二）统一思想、提高认识
市局党组对行政复议工作高度重视，省局行政复议工作电视电话会结束后，张凤翔局长与参会的人事科、监察室、整顿办、专卖科各部门进行座谈，就市局如何贯彻落实国家局、省局行政复议工作电视电话会议精神作出安排部署。下一步，市局将制定全市行业的行政复议工作实施方案，成立专门的法规科，健全工作制度，工作流程，并逐步建立一支高素质的行政复议队伍，各县级局也可以通过聘请法律顾问指导此项工作。国家局、省局的电视电话会议，给吕梁烟草行业加强行政复议工作提出了明确的要求、目标和任务，我们要结合吕梁烟草当前专卖执法工作中存在的问题，深刻认识和理解加强行政复议工作的重要意义。
1、加强烟草行业行政复议工作，是落实党中央构建和谐社会决定的政治要求。现阶段，我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这样一个特定时期，既是经济社会发展的战略机遇期，同时也是社会矛盾的多发期。烟草行业肩负着“两个维护”的光荣使命，我们必须时刻清醒地认识到，烟草专卖是国家专卖。我们拥有的烟草专卖执法权力，是人民赋予的，是人民对我们在政治上的最大信任。我们的专卖执法权力，源于人民，理应服务人民。适应新时期新形势的要求，努力改进和加强烟草行业的行政复议工作，是检验我们是否真正积极响应中央建设社会主义和谐社会要求的重要标准。自觉维护人民群众合法权益，不但是行政复议制度的核心价值之一，也是“权为民所用”、“情为民所系”、“利为民所谋”在烟草专卖管理中的具体体现，更是烟草行业“两个至上”核心价值观的实践要求。烟草行业肩负的政治责任，要求我们必须进一步加强和切实改进行政复议工作，为建设和谐社会增加积极因素和推动因素，做出应有的贡献。
2、加强烟草行业行政复议工作，是巩固、维护烟草专卖制度的客观要求。在烟草专卖执法过程中，行政争议在所难免。尤其是在当前社会矛盾多发时期，烟草行业的行政争议不仅与社会大的形势和背景相关联，而且也将对国家烟草专卖制度产生重要影响。同时还要看到，烟草行业的行政争议属于群众最关心、最直接、最现实的利益问题。运用好行政复议这种法定渠道和特殊运行机制，就可以把大部分烟草行政争议有效地化解在基层，化解在初始阶段，化解在烟草行政管理范围之内，避免行政诉讼，从而把烟草行政争议的影响降到最低程度。从这个意义上说，进一步改进和加强烟草行业行政复议工作，是改进烟草专卖管理、巩固烟草专卖制度的重要措施，也是我们自觉维护烟草专卖法律尊严的根本要求。
3、加强烟草行业行政复议工作，是构建和谐社会对烟草行业的内在要求。省局李泽华局长在2007年的工作报告会上指出，要在全省行业进一步倡导和谐理念，树立和谐精神。近年来，烟草行业行政复议的重点集中在行政许可、行政处罚方面。这些行政争议，成了影响烟草与社会和谐的最直接因素。这些行政争议如果不能得到有效、及时地解决，我们所倡导的“两个至上”共同价值观和和谐烟草的精神，就不能在烟草行政管理方面得到有效地贯彻落实。因此，要建立责任烟草、诚信烟草、和谐烟草，必须适应新形势新任务的特点和要求，做好烟草行业的行政复议工作，把行业的行政复议工作提高到一个新的水平。
二、全市行业要认真贯彻国家局、省局行政复议工作电视电话会议精神，做好以下几项工作
根据省局和市局党组的安排部署，当前和今后一个时期吕梁烟草行政复议工作的主要目标是：在市局依法建立健全行政复议机构，建设一支政治合格、业务过硬的行政复议工作队伍；实现规范化办案，制度化管理；与专卖执法工作建立起反馈、监督、改进、提高的良性循环机制；推动全市行业依法行政水平的持续提高。从上述目标要求出发，当前和今后的一个时期，重点要抓好以下几个方面的工作：
1、加强领导、明确职责。市局将专门设立法规科，具体负责全市行业的行政复议工作事项，并成立行政复议工作委员会，市局张凤翔局长任市局局行政复议委员会主任，是第一责任人，制定全市行业行政复议工作实施方案，对全市行业的行政复议工作做出详细的安排部署。各县级局也要把如何应对行政复议和行政诉讼作为专卖执法工作的重要内容，严格规范执法行为。各县局局长是本单位专卖执法工作的第一责任人，要责无旁贷地履行好第一责任人的职责，加强对专卖法律法规和行政法律法规的学习，需要时可聘请法律顾问指导本单位执法工作，并加强专卖执法队伍建设，提高执法人员素质和执法水平，保证所查办案件能够经得起行政复议的检验，为做好行政复议工作，提升全市行业专卖执法水平提供强有力的保障。
2、畅通渠道、健全制度、保障实施。畅通行政复议的渠道，积极受理行政复议案件。当前和今后，我市行政复议工作的一项重要任务就是畅通行政复议渠道，要将畅通行政复议渠道纳入流程化建设体系中去，使行政复议制度真正发挥作用。市局将做到严格按照《行政复议法》规定的行政复议范围，积极受理行政复议案件。下一步，市局将按照省局的相关规定和要求，研究制订行政复议的各项配套制度，一是要建立健全办理行政复议案件过程中的相关制度，包括当事人制度、管辖制度、证据规则、行政复议听证制度、调查制度等。二是要建立健全行政复议监督检查制度，包括定期检查制度、重大个案监督制度、行政复议工作情况汇报制度、行政复议和行政应诉案件统计报告制度、重大行政复议决定备案制度、行政复议案卷管理制度、层级监管责任制度和追究制度等。三是要建立健全行政复议考评制度，不但要加强对行政复议机构的考核评价，还要对烟草行政复议的绩效进行评价考核。四是要建立健全行政复议人员保障制度。如行政复议人员资格制度、行政复议人员培训考核制度、行政复议经费保障制度等。五是要探索建立行政复议与案件投诉信访、行政诉讼等相关制度的衔接机制。六是要建立行政复议意见书和行政复议建议书制度，构建好烟草行政复议工作与专卖执法工作的反馈互动良性机制。要通过制度和机制建设，使烟草行政复议工作成为检验、改进专卖执法工作的重要渠道。
各县级局也做好以下几项工作：一要在专卖执法案件出现争议和纠纷时，首先对案件的处理作出自查，如有疏漏或处理不当之处，及时作出更改。在争议无法在本单位解决的情况下，要积极引导当事人，走行政复议的渠道解决纠纷，避免当事人直接提起行政诉讼。省局陈克进副局长特别强调，“评价行政复议工作的好坏，不能简单地看行政复议案件的多少，更不能简单地以案件撤销数量、变更数量以及赔偿数额等划分优劣，更要看是否解决了争议，是否保护了零售户和消费者的合法权益，是否维护了烟草形象”。因此，各县级局要正确对待专卖执法当中遇到的争议，重视通过行政复议解决当事人的诉求，回避问题或掩盖矛盾只会导致矛盾进一步升级。二要认真履行行政复议权利告知的程序，在做出行政处罚决定后，要告知当事人申请行政复议的途径和时限，并为当事人提供必要的指导和帮助，避免争议进一步升级，市局将加大对行政复议权利告知履行情况的监督力度，对无正当理由不告知行政复议申请权利的，要按照违反法定程序予以处理，并追究县级局专卖执法第一责任人的责任。三要认真受理客户和群众投诉，妥善处理客户和群众的诉求，力争给予满意的答复。省局陈克进副局长在全省行业的行政复议电视电话会上指出，“行政复议和投诉在一定程度上是相似的，大部分投诉当事人完全可以采取行政复议，我们各级局领导要将专卖执法投诉视同为类似的行政复议，起码在思想上要达到这个高度。”
3、加强宣传、提升服务，源头治理。最近市局组织学习《论语》当中，我发现有这样一句话：“听讼,吾犹人也，必也使无讼乎”，意思是说，听取诉讼、审理案件，我和他人一样无非是依法办事，但是，解决问题的关键应该是使其没有诉讼，这充分证明从案件源头上解决问题的思想是由来已久的。因此，在做好行政复议工作的同时，各县局要在从源头上预防和减少专卖执法、行政许可争议上下功夫，动脑筋。党的十六届六中全会要求，要最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。坚持标本兼治，加强依法科学民主决策，严格依法行政，自觉接受监督，努力从源头上预防和减少行政争议。省局李泽华局长也在2007年的工作报告中指出，今年要在各级专卖管理部门、专卖执法队伍中率先开展职业道德的试点工作。目的就是要求提高我省行业专卖执法水平和办案质量，促进依法行政，规范执法行为，使烟草专卖执法与群众的摩擦和争议降到最低，营造良好的专卖执法的外部氛围。具体要作好三项工作：首先，要加强宣传，营造依法解决行政争议的良好社会氛围。让广大零售户和消费者知晓、掌握并将行政复议作为解决行政争议的首选，是发挥行政复议制度作用的重要基础。要提高对行政复议制度宣传的广度和深度。市局和全市行业各县级局要将行政复议的宣传作为一项工作职责。各级局要将坚持日常宣传与集中宣传相结合，利用好“3.15”、“6.29”、“12.4”等法制宣传月、宣传周、纪念日等，广泛开展宣传活动。在宣传内容上，既要宣传行政复议法的基本内容，也要宣传行政复议制度的重要作用和行政复议“定纷止争”的主要优势和社会效果。要通过报刊、广播、电视和行业网站以及公告栏、宣传栏等各种媒体，以贴近人民群众的语言和方式，广泛宣传，引导舆论，把行政复议法律知识普及到千家万户，努力营造依法解决行政争议的良好社会氛围。其次要依法行政，注重细节。实践证明依法行政才是有效减少行政复议的治本之道，各级专卖执法人员一定要不断提高自身的职业道德和法律素养，熟悉专卖执法和案件办理的法定程序、步骤和方法。要善于总结经验教训，工作认真，严谨细致，不能粗枝大叶，麻痹大意。真正做到文明执法，依法行政，不留隐患。防止行政复议申请人抓住专卖执法人员在程序上的个别疏漏等问题提起行政复议，造成了我们工作的被动和专卖执法存在不足的影响被放大。第三要着力于提升执法服务工作水平。坚持“执法管理在前、问题解决在前”的源头治理方针，融合执法和服务于一体，将客户满意作为各项执法工作开展的落脚点和出发点，全面推广“情感执法、文明执法、执法监督、一站式服务”等细致服务方式，内提素质，外树形象，推进企业和谐发展。最后，要切实加强内部专卖管理监督工作，严格自律，不断规范执法行为，加强和改进工作，提高零售户和社会各界对烟草行业的满意度和信任度，将争端和纠纷化解在规范的执法程序和优质的服务当中。
4、加强督导，保障会议精神的贯彻。行政复议是一项政策性、专业性很强的工作，只有加强指导和监督，才能保障各项制度的落实，才能促进我市行业行政复议工作质量的提高。根据省局电视电话会议的要求，我们要认真部署，做好四项重点工作：一是进行一次全面系统的检查。在今年上半年要对全市烟草系统进行一次行政复议工作专项检查，重点是检查各县级局在专卖执法工作当中程序是否合法，案卷是否整齐完善，案件处理是否合法，是否存在对行政争议、纠纷隐瞒不报等问题。检查结果要在全市烟草行业进行通报。各县级局积极要配合市局工作，首先对本单位的专卖执法工作开展认真细致的自查，查摆问题、分析问题，改进工作。二是抓好典型引路，认真组织交流有益经验。市局要确定和落实行政复议工作的典型，集中力量加强指导。指导这些典型单位以创新的思路探索出具有指导意义的好经验、好做法，并要及时组织交流，指导全市工作。三是市局要加强对各县级局专卖执法工作的指导。通过专卖执法培训、案例研究、适用法律研究、烟草行政复议人员专业知识培训等多种形式，切实加大对行业复议工作和专卖执法工作规范化的指导。
最后，我重申一次张辉副局长在全国烟草行业行政复议工作电视电话会议上分析的烟草行业行政复议工作的六个趋势，希望引起全市行业专卖执法人员的高度重视，这六个趋势为：烟草行政复议工作的地位越来越重要；行政复议案件中涉及行政许可的案件有增加趋势；县级局成为主要的被申请人；在烟草行政复议申请人中公民越来越多；律师介入行政复议案件越来越多；出现了针对具体行政行为存在个别疏漏的行政复议案件。
同志们，我们要以贯彻落实国家局和省局行政复议电视电话工作会议和本次会议为契机，狠抓落实，扎实工作，努力开创我市烟草行业行政复议工作的新局面。为推动吕梁烟草整体工作登台阶、上水平做出新的更大的贡献。