公共财政与政策：6-政府收入、政府负债与政府间财政关系管理.pptx

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,2021/5/13,#,政府收入、政府负债与政府间财政关系管理,学习内容与目标,地方政府债务融资的渠道及特点,地方政府债务融资方式的变化及影响,中央与地方政府的收入、事权与支出责任划分,中央与地方财税体制改革方向,导论：,地方政府破产成为可能？,地方政府性债务风险应急处置预案,要牢牢守住不发生区域性、系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。该预案内容包括：,地方政府对其举债的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则,“在地方政府面临债务风险处置后，可以启动财政重整计划。包括依法加强税收征管，加大清缴欠税力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。且可以暂停其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复。”,“发生级以上地方政府性债务风险事件后，应当适时启动债务风险责任追究机制，地方政府应依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。”,地方政府性债务风险应急处置预案,的出台背景,2015,年中国地方政府债务余额,2015,年年末地方政府负债率水平,政府收入,在,1994,年分税制改革框架下，地方政府的收入按照收入来源主要可分为税收收入、中央转移支付收入、非税收入、债务收入和制度外收入。,财政部的决算数据能够说明地方财政收入的一般预算规模和中央转移支付对平衡地方财政收入的作用，但却不能够说明地方政府收入的实际来源和规模。,在中国很多地方政府公共收入中，非税收入的比重超过了税收收入，但很多非税收入并没有被纳入统计，也没有被纳入进预算内管理。中国地方政府的债务规模也达到了惊人的规模。,请在此输入您的标题,近年来地方财政改革的目标主要集中于规范地方政府收入管理和平衡地方政府收支，取得了积极的成效。,今后改革的方向需要进一步聚焦到公共财政和财务管理制度建设上来，在促进地方政府职能合理化的基础上使地方政府的收入来源及其管理更加符合建设现代国家和保证经济持续稳定增长的要求。地方政府职能的合理化决定了地方收入的规模和资金的使用效率，而政府收入的来源及其管理则决定了国家性质和命运。,政府债务,继全国人大审议通过预算法修正案之后，,国务院关于加强地方政府性债务管理的意见,（以下简称,43,号文）公布，表明新一届政府在地方政府债务融资管理上已经形成较为明确的政策框架和纲领，在新的政策框架下，相关政策如何变化，其影响是什么？如何看待存量城投债的信用能力以及未来城投投资策略问题？,这是我们所要考虑的主要问题：政府收入与政府债务。,第一节 地方政府收入管理,构成与规模,1950,年以来，中国国家财政制度经历了三个不同的历史阶段：,1950,年至,1979,年为统收统支阶段，,1980,年到,1993,年为分灶吃饭与财政包干阶段，,1994,年至今为分税制阶段。,实行时间,财政管理模式,统收统支阶段,1950,高度集中，统收统支,1951-1957,划分收支，分级管理,1958,以收定支，五年不变,1959-1970,收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变,1971-1973,定支定收，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留用，一年一定,1974-1975,收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干,1976-1979,定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变,部分省（市）试行“收支挂钩，增收分成”,分灶吃饭阶段,1980-1985,划分收支，分级包干,1985-1988,划分税种、核定收支、分级包干,1988-1993,财政包干,分税制阶段,1994,年至今,延用包干制下中央地方财政支出范围；将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税；核定地方净上划中央收入基数；逐步建立较为规范的转移支付制度,1950,年以来中国国家财政制度与财政管理模式,请在此输入您的标题,在不同的财政管理模式下，地方政府财政收入的构成都存在明显差异。,1994,年分税制改革后，中国中央政府与地方政府的财政关系趋于稳定，但一些主要税种的分享比例也经历了调整。比较大的有：,1997,年对证券交易印花税、金融保障营业税分享比例的调整，,2002,年对企业所得税和个人所得税分享比例的调整，,2004,年对出口退税负担比例的调整以及,2008,年对跨省市总分机构企业所得税分配办法的调整等。,收入来源,分享比例（,%,）,备注,中央与地方共享收入,增值税,中央,75,2009,年开始实施增值税转型改革，允许企业抵扣其购进设备所含的增值税,地方,25,所得税,企业所得税,中央,60,除铁路运输、国家邮政、四大国有商业银行、三家政策性银行、中石化及中海油等企业外。,2003,年前中央与地方各分享所得税,50%,，,2003,年调整为中央,60%,，地方,40%,地方,40,个人所得税,中央,60,地方,40,资源税,海洋石油资源税,中央,100,海洋石油开采企业没有向中央上缴这一税收，而是以矿区使用费的形式上缴，从而使资源税成为单纯的地方税种,地方,0,其他资源税,中央,0,地方,100,证券交易印花税,中央,97,1997,年中央与地方分享比例由,50,：,50,调整为,80,：,20,，,2000,年后调整为,97,：,3,。只有上海和深圳分享,地方,3,地方固定收入,营业税,地方,100,不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业税,城市维护建设税,地方,100,不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的部分,契税、房产税、车船使用税、印花税、耕地占用税、烟叶税、土地增值税、城镇土地使用税等,分类,A,具体组成,分类,B,税收收入,增值税（,25%,）、企业所得税（,40%,）、个人所得税（,40%,）、营业税、城市维护建设税、契税等主要税种和表,2,所列的其他税种,预算内收入,中央转移支付,税收返还,一般性转移支付（财力性转移支付）,专项转移支付,预算内收入,预算外收入,非税收收入,行政事业性收费（在,2008,年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录中,236,个项目中，有,141,个项目与地方财政相关或全部归于地方财政，除此之外，各地政府还出台有种类行政事业收费项目）,专项收入（排污费、水资源费、教育费附加等）,罚没收入,政府性基金,国有资本经营收入（地方国有企业上交利润）,国有资产与国有资源有偿使用收入,其他非税收收入，如彩票公益金、以政府名义接受的捐赠收入、政府财政资金产生的利息收入、行政许可收入,债务收入,直接债务收入,债务收入,间接债务收入：主要是城投公司负债,其他收入,制度外基金、制度外收费、制度外集资摊派、制度外罚没和“小金库”等,制度外收入,地方政府收入规模分析,（一）中央政府与地方政府的财政收入规模,以,2008,年为例，,全国财政总收入,61330.35,亿元，占全国,GDP,的,21.4%,，其中，中央本级收入,32680.56,亿元，占全国财政收入的,53.3%,；地方本级收入,28649.79,亿元，占全国财政收入的,46.7%,。,但,2008,年中央税收返还和转移支付达到,22990.76,亿元，地方上解中央收入为,946.37,亿元，从而使中央财政可支配收入调整为,10636.17,亿元，占,2008,年全国财政收入的比重为,17.34%,；地方财政可支配收入达到,50694.18,亿元，占,2008,年全国财政收入的比重达到,82.66%,，上升了,35.96%,。,（二）财政支出,从财政支出来看，,全国财政总支出,62592.66,亿元，其中，中央本级支出,13344.17,亿元，占全国财政支出的,21.3%,，出现了,2708,亿的财政赤字，后调入中央预算稳定调节基金,1100,亿元，实际财政赤字为,1608,亿元；地方本级支出,49248.49,亿元，占全国财政支出的,78.7%,，出现了,1445.69,亿元财政盈余。,中国地方政府的非税收入规模,从财政决算表可以看出，,非税收入,是中国地方政府财政收入的重要组成部分。,非税收入是指,各级国家机关、事业单位、社会团体以及其他组织，依据有关法律、行政法规的规定，履行管理职能、行使国有资产或者国有资源所有权、提供特定服务或者以政府名义征收或收取的税收以外的财政性资金。按照国家财政部的决算数据，中国地方政府非税收入近年来占一般预算收入的比重一直维持在,20%,以下,请在此输入您的标题,显示的非税收入数据显然未能涵盖所有的甚至是大部分的中国地方政府非税收入，其占一般预算收入比重是被严重低估的。以中国中部省份湖南省为例，财政部关于非税收入的决算数据明显低于湖南省财政厅公布的相关数据,进入财政部决算中的湖南省非税收入只相当于湖南省财政厅公布数据的,1/3,。,2005,年至,2008,年湖南省财政厅公布的非税收入相当于同期地方税收收入的,1.5,倍。,2009,年上半年，湖南省完成非税收入,317.21,亿元，相当于同期地方税收的,1.13,倍。事实上，湖南省财政厅公布的非税收入数据也不包括所有的非税收入,请在此输入您的标题,如宁夏石嘴山市,2008,年可支配财政收入为,19.98,亿元，但,2009,年该市确定的,110,个重点项目计划总投资达,466,亿元；,内蒙古新安盟,2008,年可支配财政收入为,10,亿元，,2009,年计划固定资产投入为,126,亿；,陕西省榆林市,2008,年可支配财政收入为,70,亿元，计划从今年起的,4,年内，投资,660,亿元推进以公路、铁路为主的交通基础设施建设；,江苏省淮安市,2008,年市区可支配财政收入有,15,亿，今明两年市区城建基础设施投入为,243,亿元。,问 题,因此，我们不禁要提出一个疑问，即：,地方政府的可支配收入（预算内的财政收入,+,税收返还和转移支付,-,税收上缴）远远不能满足地方政府固定资产的投入。,那么地方政府的投资资金从哪里来？,请在此输入您的标题,如近年来占地方财政收入很大比重的土地出让金。根据国土资源部的统计，,2006,年全国土地出让收入达到,7600,亿元，,2007,年猛增到,13000,亿元，,2008,年虽受金融危机影响，仍维持在,9600,亿元水平。武汉市,2013,年土地出让收入超过,950,亿，接近,1000,亿的水平（全国第二）。,通行的做法是将优质土地通过国有资产管理机构对相关的投资公司注资，然后通过土地抵押这一“金融杠杆”获得巨额的银行融资。以重庆市为例，,2009,年重庆确定了,100,项重点建设项目，项目总投资达,3562,亿元，其融资任务主要由政府组建的八大投资公司完成。,2008,年，重庆市八大投资公司的贷款余额为,6200,亿元，,2009,年,5,月增加到,7800,亿元，全年可望达到,8500,亿元（邢少文，,2009,）。以小财政翘动大城建的现象在东部和西部普遍存在，一些地方的债务率远远超过了风险控制警戒范围。,中国地方政府债务收入规模,截至,2013,年,6,月底，地方政府负有偿还责任的债务,108859.17,亿元，负有担保责任的债务,26655.77,亿元，可能承担一定救助责任的债务,43393.72,亿元。根据近年来地方政府性债务在举债主体和融资方式上出现的新情况，本次审计，在政府负有担保责任的债务中，包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务,383.52,亿元；在政府可能承担一定救助责任的债务中，包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过,BT,（建设移交）、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借，且由非财政资金偿还的债务,19730.13,亿元。地方政府性债务具体情况是：,从政府层级看，省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为,17780.84,亿元、,48434.61,亿元、,39573.60,亿元和,3070.12,亿元,请在此输入您的标题,从举借主体看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借,40755.54,亿元、,30913.38,亿元、,17761.87,亿元。,从债务资金来源看，银行贷款、,BT,、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源，分别为,55252.45,亿元、,12146.30,亿元和,11658.67,亿元。,请在此输入您的标题,从债务资金投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目，不仅较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，大多有经营收入作为偿债来源。在已支出的政府负有偿还责任的债务,101188.77,亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出,87806.13,亿元，占,86.77%,（详见表,5,）。,其中，用于土地收储债务形成大量土地储备资产，审计抽查的,34,个重点城市本级截至,2013,年,6,月底储备土地,16.02,万公顷；用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输设施建设的债务，不仅形成了相应资产，而且大多有较好的经营性收入；用于公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房的债务，也有相应的资产、租金和售房收入。,请在此输入您的标题,地方政府强大的财政筹资能力和筹资意愿进一步巩固了政府主导型的经济增长模式，保证了中国近年来经济的快速增长，,但是地方政府财政收入除税收收入外大量游离于预算之外，这使地方政府及其官员的自由裁量权不断膨胀，权力滥用导致的腐败和社会特权化现象也越来越严重，最终使人们不能不担心经济的持续增长和国家性质的异化等问题。,思考题,在以上讲述的地方政府收入中，包括了哪些类别的收入？分别有哪些特点？,结合例子进行分析？,第二节 案例分析：武汉地方性债务危机？,中国地方政府债务融资机制分析,经济观察报获得的一份来自财政部驻湖北专员办的研究报告显示，截至,2012,年,6,月，武汉市债务余额高达,2037.05,亿元。而,2011,年末，武汉市地方政府性债务余额,1964.47,亿元，相比较武汉本级政府综合财力,1058.22,亿元，债务率高达,185.64%,已超过美国最高警戒线,1.5,倍。,与此相关，在,2012,年底至,2013,年初，审计署公布的针对,36,个地方本级政府性债务的审计结果显示，,2012,年，有,9,个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过,100%,，最高的达,188.95%,，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达,219.57%,。若以此估测，武汉已接近负债最高的城市。而对于武汉是否就是债务率最高城市的问题，该人士以正在审计为由，拒绝置评。,武汉地方债务构成,而经济观察报获得的来自财政部驻湖北专员办针对武汉本级政府债务情况的一份调研报告显示，截至,2012,年,6,月,30,日，武汉政府债务余额为,2037.05,亿元，比,2011,年年末的,1964.47,亿元净增加,72.58,亿元，净增长,3.69%,。,债务余额按债务类型分，直接债务,1448.54,亿元，担保债务,588.51,亿元,(2011,年末分别是,1466.29,亿元和,498.18,亿元,),，平均计算，占债务余额比例分别为,72.84%,和,27.16%,；按单位性质分，机关,1.25,亿元、事业,489.05,亿元、融资平台债务,1408.06,亿元及其他单位,138.69,亿元。,上述数据显示，地方投融资平台债务占武汉市政府债务比例大约在,68.85%,这意味着投融资平台是武汉市地方债务的主要构成。,请在此输入您的标题,武汉市一级的各类投融资平台超过,10,家，其中最大的,3,家为,武汉城投、武汉地产集团和武汉地铁集团,。经济观察报获得的数据是，截至,2012,年底，武汉城投负债合计,1169,亿元；截至,2011,年底，武汉地产集团负债,407.8,亿元；武汉地铁集团负债合计,314.2,亿元。,而从债务来源来看，武汉市,2010,年,-2012,年,6,月，累计直接债务,4371.85,亿元，其中银行贷款,3763.65,亿元占,86%,、发行债券,271.48,亿元占,6%,、转贷债务,93.32,亿元占,2%,、专项借款,42.39,亿元占,1%,、其他,201.02,亿元占,5%,。由此看出，武汉地方政府主要依靠的融资方式，还是银行贷款，约占总债务的,86%,。,请在此输入您的标题,债台高筑之下，武汉地方政府背负着巨大的偿还压力。前述报告披露，武汉市,2012,年,1-6,月还本付息,313.01,亿元，其中：财政性资金偿还,296.60,亿元，占,94.76%,，,6,月,30,日逾期债务,40.6,亿元，其中应由财政资金偿还,38.03,亿元，占,93.67%,。不止于此，武汉政府正在面临一个债务偿还的高峰。,从截至,2012,年,6,月,30,日统计情况看，对已形成直接债务，未来各年应偿还情况：,2013,年,310.59,亿元，占,22.06%,，,2014,年,311.76,亿元，占,22.14%,，,2015,年,143.35,亿元，占,10.18%,，,2016-2020,年,405.34,亿元，占,28.79%,，,2021-2025,年,90.38,亿元，占,6.42%,，,2026,年以后,24.13,亿元，占,1.71%,。,2013,年和,2014,年两年合计,622.35,亿元，占到债务总额的,44.20%,。上述报告预测：“从静态看，,2013,年和,2014,年将成为武汉市本级政府偿债高峰期。”,武汉财政收入情况分析,在现实层面，尽管分税制改革后，武汉地方政府财力有所提高，但相对于大规模基建的投入，武汉地方财政依旧显得杯水车薪。以,2011,年为例，当年度武汉市全口径财政收入,1796,亿元，除去上缴中央和省财政，武汉本级政府支出,756,亿元，其中用于支持经济发展支出及民生、三农投入和行政运行成本等经常性支出约在,323,亿元，占市本级支出的,42.7%,。因此，能用于城建投资的财政资金（地方政府可支配收入）实为有限。,请在此输入您的标题,与此对比，,2011,年，武汉仅城建项目总投资就高达,725.82,亿元，武汉大道、二七长江大桥、二环线,(,汉口段、水东段等,),、白沙洲大道、东沙湖连通等,21,大重点工程同时开工。现任武汉市委书记的阮成发曾透露，最多的时候，武汉一共有超过,5000,个建筑工地同时施工。阮成发也一度被网友戏言“满城挖”书记。,财政资金与投资需求巨大的缺口之下，武汉政府只能通过大规模举债，来完成城市建设的“跨越式发展”。前述报告披露，从,2011,年举借情况看，直接债务,277.93,亿元中，项目借款,198.03,亿元，占,71.25%,，而项目借款中，公益性项目,193.68,亿元，占,97.8%,，其中主要用于城市道路、桥梁等基础设施建设。,偿债方式,土地融资：武汉的债务偿还主要还是依靠土地出让收入，截至,2012,年,6,月,30,日，武汉政府直接债务余额,1448.54,亿元中，偿债资金来源主要依靠财政资金，占,97%,以上，其中土地收入占,44%,以上。武汉,2012,年全市土地出让收益总额达,949,亿元，同比增长,61%,，收益总额全国排名第二，仅次于上海，而增幅达全国第一。,以武汉市最大的地方投融资平台,武汉城投公司为例，除了土地出让收入外，部分经营性资产包括自来水、污水处理、燃气、房地产、会展展馆等也打包其中。,2012,年武汉城投自来水收入接近,20,亿元，燃气收入在,30,亿到,40,亿元之间；房地产去年收入回款,7,亿元,请在此输入您的标题,武汉城投旗下还拥有上市公司武汉控股,(6.82,0.00,0.00%)(600168),。把一部分市政基础设施建设项目打包到上市公司运作，实现资产证券化进行股权融资，从而减少对于债权融资的依赖。,总体来讲：根据武汉财政收入以及其他公共收入、可变现的资产总额的情况来分析，武汉地方政府债务处于可控的水平。,（二）规范地方债务管理，防范地方债务风险,2010,年,6,月，国务院发布,关于加强地方政府融资平台公司管理的有关问题的通知,，主要措施：,清理核实并妥善处理融资平台公司债务；,对融资平台公司进行清理规范；,坚决制止地方政府违规担保承诺行为；,加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理；,地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人的偿债责任。,进一步规范地方债务管理的政策思路：,承认地方债务存在的合理性；,修改现行预算法，制定地方债务法规，确立地方政府债务概念，确定地方债务的法律依据；,纳入预算管理，编制债务预算，加强预算约束；,地方债务主要采用发行地方债券形式，公开招标发行，并允许在银行间债券市场和证券交易所市场上市流通。,地方政府自行发债试点,2011,年,10,月,17,日，财政部发布关于印发,2011,年地方政府自行发债试点办法,的通知,(,财库,2011141,号,),：经国务院批准，,2011,年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。,2011,年,11,月,15,日，上海率先以自行招标的方式发行总额为,71,亿元的地方政府债券，成为中国首个自行发行地方债的城市。,(,三）,2014,年地方政府债务管理的意见及解读,继全国人大审议通过预算法修正案之后，,国务院关于加强地方政府性债务管理的意见,（以下简称,43,号文）公布，表明新一届政府在地方政府债务管理上已经形成较为明确的政策框架和纲领，在新的政策框架下，如何解读相关政策？如何看待存量城投债的信用能力以及未来城投投资策略问题？,原地方政府性债务范围的界定,因为,43,号文明确在存量债务处置中：,以,2013,年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。,所以原地方政府性债务的范围界定依据应该是,2013,年的审计结果。,按照,国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知（国办发明电,【2013】20,号）,，,2013,年地方政府性债务审计范围包括：,1,）地方政府负有偿还责任的债务增长情况。是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购（,BT,）等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。,请在此输入您的标题,（,2,）地方政府负有担保责任的债务增长情况。是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。,（,3,）地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务（以下简称其他相关债务）增长情况。是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。,请在此输入您的标题,（,4,）通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。即在上述三类债务范围之外，通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。一是全额拨款事业单位为其他单位提供直接或间接担保，且由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务。二是政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、集资、回购（,BT,）、垫资施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。三是国有独资或控股企业（不含地方政府融资平台公司）、自收自支事业单位等新的举债主体，通过举借、融资租赁、集资、回购（,BT,）、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用于公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。,其中新的举债主体用于公益性项目的债务仅包括用于交通运输（铁路、公路、机场、港口等）、市政建设（地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等）、保障性住房、土地收储整理等的债务，不包括企业法人和自然人投资完全按市场化方式运营项目形成的债务。,请在此输入您的标题,政府性债务、政府债务和政府或有债务。,43,号文中多次出现：政府债务、政府性债务和政府或有债务，因此，我们要明确政府债务、政府性债务和政府债务的区别和相互关系。,政府性债务包括：政府负有偿还责任、政府负有担保责任、可能有一定救助责任的债务。如果按照,2013,年审计结果就是表,1,所涵盖的内容。,其中，政府负有偿还责任的债务即政府债务，政府债务以外的政府性债务统称政府或有债务。,请在此输入您的标题,规范的地方政府举债融资机制仅限于：政府举债、,PPP,（即政府和社会资本合作）和规范的或有债务,政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借，规定主体仅限省级政府，省级以下无举债权，市县可由省级政府代为举借。,政府债务举债：用途限定（只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出）、规模控制（财政部测算、国务院确定、人大批准）、预算管理（分类纳入管理）政府举债以政府债券形式，按照公益性事业有无收益分为一般债券和专项债券。,43,号文规定：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。,请在此输入您的标题,PPP,43,号文规定：鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。,社会资本独自或者与政府共同成立特别目的公司（以下简称,SPV,）进行公司建设和运营合作项目，投资者或,SPV,可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。,请在此输入您的标题,根据预算法和,43,号文可以合理推测，政府融资行为仅限于公益性项目，不同融资方式是围绕的投资项目的运作方式、公益性和收益性来考虑。从政府自身控制债务的角度出发，能够市场化运作的，一定会市场化；无法完全市场化的就考虑政府举债和,PPP,来运作。,未来政府债务的核算范围以及,PPP,的处理方法,对于,PPP,形式运作，特别是社会资本与政府共同成立特别目的公司进行公司建设和运营合作项目所形成的债务，既不属于政府债务，又不属于政府或有债务，但是纳入政府举债融资机制，需要依靠财政补贴，而且将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。,请在此输入您的标题,政府存量债务的处理,对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。,请在此输入您的标题,地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。,这一点相当于赋予了地方政府一定的一个灵活性，也有助于稳定政府性债务的系统性风险。,第三节 政府债务分析,与一些国家的政府债务主要用于消费性支出不同，我国的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设，大多有相应的资产和收入作为偿债保障。目前，国际上对政府性债务负担状况尚无统一评价标准，参考一些国家和国际组织的通常做法，,2013,年国家审计局审计以负债率、政府外债与,GDP,（国内生产总值）的比率、债务率和逾期债务率等指标，对,2012,年底我国政府性债务负担状况进行分析，结果表明，全国政府性债务各项风险指标均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内，风险总体可控。,请在此输入您的标题,负债率：年末债务余额与当年,GDP,的比率，是衡量经济总规模对政府债务的承载能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标。国际上通常以,马斯特里赫特条约,规定的负债率,60%,作为政府债务风险控制标准参考值。,政府外债与,GDP,的比率：年末政府外债余额与当年,GDP,的比率，是衡量经济增长对政府外债依赖程度的指标。国际通常使用的控制标准参考值为,20%,。,债务率：年末债务余额与当年政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标。国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值为,90150%,。,逾期债务率：年末逾期债务余额占年末债务余额的比重，是反映到期不能偿还债务所占比重的指标。,请在此输入您的标题,（一）负债率。截至,2012,年底，全国政府负有偿还责任的债务余额与当年,GDP,（,518942,亿元）的比率为,36.74%,。政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务大多有相应的经营收入为偿债来源，只有在被担保人和债务人自身偿债出现困难时，政府才需承担一定的偿还或救助责任。,审计结果显示，,2007,年以来，各年度全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的比率最高分别为,19.13%,和,14.64%,。考虑以上因素后，,2012,年底全国政府性债务的总负债率为,39.43%,，低于国际通常使用的,60%,的负债率控制标准参考值。,请在此输入您的标题,（二）政府外债与,GDP,的比率。截至,2012,年底，全国政府外债余额为,4733.58,亿元，占,GDP,的比率为,0.91%,，低于国际通常使用的,20%,的控制标准参考值。,（三）债务率。截至,2012,年底，全国政府负有偿还责任债务的债务率为,105.66%,。若将政府负有担保责任的债务按照,19.13%,、可能承担一定救助责任的债务按照,14.64%,的比率折算，总债务率为,113.41%,，处于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值范围之内。,请在此输入您的标题,（四）逾期债务率。截至,2012,年底，全国政府负有偿还责任债务的逾期债务率为,5.38%,，除去应付未付款项形成的逾期债务后，逾期债务率为,1.01%,；政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务的逾期债务率分别为,1.61%,和,1.97%,，均处于较低水平。,请在此输入您的标题,总体来看，中国地方政府的收入主要为税收收入和预算外收入。地方政府收入的很大一部分还未纳入到预算管理的范围内。一方面，造成资金与债务管理的混乱；另一方面，导致财政风险增加、地方投资决策效率低下。,未来改革的重点在于：如何确立地方政府合法的收入（融资）渠道和方式（债券和,PPP,）。另一方面，改革地方政府的公共财务管理及决策机制，尤其是地方举债和投资、以及中央对地方的转移支付机制。,案例分析：,PPP,如何成为地方政府的融资手段？,以华夏幸福为例子？,民营企业的身份，产业新城的不确定性，收益的未知性，抵押物的缺乏，再加上历年来负债率过度高企和不断增加的短期偿债压力，注定了华夏幸福不可能过多指望银行贷款。我们来看一下华夏幸福2015年财报，即便这时候的华夏幸福已经市值近800亿，总资产近1700亿，品牌知名 度如日中天的超大型企业，但是其全年银行贷款金额却只占整体融资金额的26.94%，不到三分之一。,根据统计显示，从2012年2016年4月份这4年多间，不依靠银行贷款，华夏幸福一共从外部融得资金2974亿元，涉及融资方式多达22种。,下面我们就简单梳理一下华夏幸福眼花缭乱的产业新城融资术，希望能够对参与园区PPP和产业新城PPP的社会资本有一些借鉴意义,1.,销售输血法,：2015年723.53亿，2014年512.54亿，2013年374.24亿，2012年211.35亿，白花花的住宅销售回款是华夏幸福规模迅速膨胀和产业新城全国遍地开花的重要保证。,2.信托借款,：信托占总体融资比例2012年达到73%，2014年和2013年，也分别占到44%和43%，2015年，信托融资总规模达到190亿元，为40%，由此也可以看到，早期华夏幸福必须更加依托于高成本、低门槛的信托融资，随着规模的增加、品牌知名度的提升，融资渠道也开始逐渐拓宽，高成本信托融资的比例也在逐渐降低。,3.公司债,：,2016年3月29日，华夏幸福第二期公司债券发行完毕，发行规模30亿元，期限5年，在第3年末附公司上调票面利率选择权和投资者回售选择权，票面利率5.19%。2015年开始房地产行业的资金面宽松，整体融资成本下降是个普遍趋势，从2015年二季度开始的公司债发行大潮旧很能说明问题，很多公司债成本都在5%左右。这个趋势一直延续到2016年一季度，华夏幸福从2015年开始连续几笔低成本的公司债发行，也成功将其平均融资成本从9.64%拉低到7.92%。这对华夏幸福节省利息支出、提升利润率可是起到关键性作用的。,4.夹层融资：什么是夹层融资？说白了就是明股暗债，表面上看起来是股权转让，但实际约定未来回购，并以差价作为利息或支付约定利息，由于介入股债之间，故曰“夹层”。华夏幸福非常擅长这种灵活机动的融资形式。例如2013年11月，由华澳信托募资10亿元，投入华夏幸福旗下的北京丰科建。其中向北京丰科建增资7.6亿元，向北京丰科建提供信托贷款2.4亿元。交易完成后，华澳信托对丰科建持股66.67%，九通投资持股33.33%。这样一来，华夏幸福变成了“小股操盘”的形式。,“,表外融资,”,5.售后回租式融资租赁,：,这也是华夏幸福非常擅长的融资方式，绝对的“变废为宝”。名字听起来比较复杂，但一看实例大家很容易明白。2014年3月，大厂回族自治县鼎鸿投资开发有限公司以其所拥有的大厂潮白河工业园区地下管网，以售后回租方式向中国外贸金融租赁有限公司融资3亿元，年租息率7.0725%，为期两年。也就是说，华夏幸福把工业园区的地下管线卖给融资租赁公司，该公司再把管线回租给华夏幸福，华夏幸福每年付给该公司租金（3亿元*7.0725%），并在每隔半年不等额的偿还本金，直到2年后等于实际上以3亿元的总价格回购这些管线。,6.债务重组：这也是华夏幸福一种巧妙的玩法，债务快到期了，就来个乾坤大挪移，将这笔债务转让给别家，相当于延长了还款日期，或者说就是又借到一笔新的融资。,7.债权转让,：,这其实跟前面的债务重组很像，这是一种较为常见的融资形式，即将自己享有的债权以一定现金作价卖给第三方，相当于以一定的成本提前回收了这部分现金，加快了债权盘活和资金周转速度，很多处于快速扩张期的公司都会倾向于采取这种融资方式。,8.应收账款收益权转让,：,华夏幸福做过两种应收账款收益权的转让。1,）房屋预收款；,2,）对地方政府享有的应收账款收益