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旅游规划管理
旅游规划管理绝非仅仅是规划完成后的实施管理，而是对规划的全过程进行有效的管理。旅游规划是一项复杂的系统工程，是一项不断进行的连续的过程。一项旅游规划对实际的指导意义，首先取决于规划本身的质量高低，包括创造性、可操作性、科学性、适用性等等方面，其次才是规划的有效实施。而规划质量又取决于国家和地方对规划的宏观管理，以及规划编制单位的能力。因此，旅游规划的管理应该是一个全过程管理，随着旅游规划的进程而分阶段开展，可以分为规划前管理、规划中管理和规划后管理。我们往往忽视了规划前和规划中管理，而仅仅注重规划后管理。本文针对我国旅游规划中的实际情况，谈谈对旅游规划管理的看法。
1旅游规划前管理
规划前管理是指在旅游规划编制之前所进行的管理，这是编制好规划的第一道保障。规划前管理有两个方面:一是广泛适用的基础性管理，包括规划的标准与规范的制定、规划单位资格的认定、规划人员的资格认定，以及适时提出的管理规定等等，它们广泛适用于全国各地，并且适用较长的时间；二是针对某项规划的前期管理，包括标准与规范的选择、规划单位的选择和资格的审查，以及规划前的准备。
2基础管理
旅游基础管理是制定若干普遍适用的管理方法，形成旅游规划基础管理体系，这项工作往往由国家及地方管理机构制定。但由于旅游资源的多头管理造成多种管理办法并行的局面，给旅游规划的管理带来一定局限J胜。其中比较突出的有国家旅游局和建设部各自制定的管理体系。
2.1管理的规定性文件
规定性的文件是旅游基础管理的纲要，统领旅游基础管理体系，各项管理办法都必须遵照该文件来制定和实施。目前有1985年国务院批准的（风景名胜区管理暂行条例》和1999年国家旅游局颁布的《旅游发展规划管理暂行办法》，对旅游规划的编制单位、编制内容、编制人员、编制过程的组织与规划的实施等方面都有明确的规定。
2.2旅游规划的标准与规范
为了保证旅游规划质量，提高旅游规划水平，统一旅游规划内容，需要制定旅游规划的标准与规范。旅游规划的标准和规范分为强制性和指导J胜两种，强制性的则要求必须遵守，指导性的则作为参考。一份标准和规范可以同时包含强制性和指导性的内容。标准和规范应在规划的内容、技术、方法、成果表达、规划过程等方面提出要求。目前已经有的标准和规范为1999年国家质量技术监督局和建设部联合发布的《中华人民共和国国家标准一风景名胜区规划规范》，国家旅游局也于颁布了《旅游规划通则》、《旅游资源分类、调查与评价》等标准。
2.3旅游规划单位资格认证
在过去的一段时间内，政策没有明确规定什么样的机构、什么样的人可以承担什么样的旅游规划，更没有像城市规划系统那样明确各类规划设计单位的等级划分，造成对规划设计单位资质管理失控。一些完全不具备规划能力却因有关系或其他不正常渠道，照样可以从事旅游规划，有些持有其他方面资质的单位也堂而皇之地进行旅游规划，甚至出现“规划个体户”，使得规划质量失去保障。为了规范旅游规划设计活动，加强对旅游规划设计单位的管理，提高旅游规划设计质量，保障委托方和受委托方的合法权益，需要制定旅游规划单位的资格认定办法。
目前国家旅游局已经于20年出台了《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》，明确规定了旅游规划设计单位经营范围、资质等级、资质认定与登记办法、规划人员备案制度、定期的资质检查等。
2.4规划人员资格
必须具有相关的专业和技术职称的人员才有资格从事旅游规划工作。必要时也同样需要采取旅游规划人员的资格认证制度。但由于旅游规划的复杂性和对象的多样性，仅仅是对一项旅游规划的负责人或技术负责人提出资格要求，而鼓励多学科、多层次、多方面的人员参加，不需要对他们进行资格审查。
3旅游规划的准备
3.1部门之间的协调
为了保证规划编制的质量和顺利进行，在规划之前就需要各相关部门之间的协调与合作。必要时可以成立由领导组成的规划协调（指导）的临时机构，避免由于多头管理、多方利益等的等原因而造成旅游规划的片面性和局限性，影响了旅游规划的质量和权威性。
3.2规划费用
规划的质量与深度同规划费用是相对应的。费用的不足直接导致规划质量的低下，一方面难以找到一个有实力的规划编制单位或规划人员，另一方面规划编制单位会因费用少而投人较少的人力和精力，这两方面都无法保障规划的质量。对旅游规划费用的管理一是能够筹措到足够的费用；二是专款专用，不得挪用；三是按合同要求及时支付。在我国许多地方，除了规划费用本身不足外，挪用和拖欠规划费用的现象很普遍。
3. 3负责机构和负责人
无论是政府还是投资机构，也不论自己编制还是委托编制，一项规划作为委托方必须指定负责机构和负责人，来组织规划的进行，履行委托方的义务和职责，维护委托方的权利和利益。负责机构和负责人应该对旅游规划具有一定的知识，了解旅游规划的一般程序，掌握旅游规划的基本要求，能够协调各部门之间的关系。
3.4资料准备
资料的准备关键在于重要资料的可取得性，如地图、城市规划、土地规划等，以及地方性的标准和规定等，这些资料往往存在于一些相关的部门。部门之间的不配合，会造成资料的缺乏而使情况不明，最终严重影响规划的质量和实施。
3.5规划编制单位的选择
正确选择一个合适的规划设计单位是编制好规划的关键。无论是通过招标还是委托，选择规划编制单位就是考察或审定它完成规划的可能性，尤其是它的实力人员组成、专业配备、过去的成果、设备的保证等等）、时间保障、处事的态度等等，最好能够具备相应的资质。
4旅游规划过程管理
旅游规划中管理实际上是保障委托方和受委托方的合法权益，或者说是对委托方和受委托方义务的监督。
规划要求与大纲制定
协调与配合［参照第五章和第六章］
4.1基础研究阶段
（1）旅游资源调查 对旅游资源进行全面调查，可参照《旅游资源分类、调查与评价》（GB/T 18972-23）。
（2）旅游客源市场分析 在对规划区的旅游者数量和结构、地理和季节性分布、旅游方式、旅游目的、旅游偏好、停留时间、消费水平进行全面调查分析的基础上，研究并提出规划区旅游客源市场未来的总量、结构和水平。
（3）规划区条件和背景分析 分析规划区的交通可进入性、基础设施、景点现状、服务设施、各方面的区域比较优势，综合分析和评价各种制约因素及机遇。
（4）政策法规研究 对国家和本地区旅游及相关政策、法规进行系统研究，全面评估规划所需要的社会、经济、文化、环境及政府行为等方面的影响。
4.2规划编制阶段
确定规划区的旅游战略思路，确立规划区旅游主题，功能和发展目标；提出旅游产品及设施的开发思路和空间布局，主打产品和主题形象，确立重点旅游开发项目，确定投资规模，进行经济、社会和环境评价；提出规划实施的措施、方案和步骤，包括政策支持、经营管理体制、宣传促销、融资方式、教育培训等；撰写规划文本、说明和附件的草案。
4.3征求意见和方案修改
中间成果的论证和修改
规划草案应广泛征求各方意见，并在此基础上，对规划草案进行修改、充实和完善。
5规划的监督机构
在我国目前还没有建立旅游规划的监督机制，更没有专门的监督机构，往往由规划委托方和被委托方相互进行监督，甚至上一级的旅游管理部门都无法行使监督职能。而由于规划委托方和被委托方之间对旅游规划存在认识上的偏差，常常导致双方产生矛盾和摩擦，使旅游规划不能很好地进行下去，甚至不了了之。经常出现规划委托方拿出不少规划费用却得不到规划结果，或被委托方完成了规划任务却拿不到相应的劳动报酬。规划委托方和被委托方的职责和权利也需要得到保障，需要对双方进行监督。因此，建立旅游规划的监督机制是有必要的，监督机构应该是与规划委托方和被委托方的任何一方都没有利害关系的第三方机构或组织。
监督机构或组织应坚持公正、公平、公开的原则，忠实地履行自己的职责，不能偏袒任何一方，也不能被其他的机构或因素所左右，除了监督规划委托方和被委托方双方的权利和职责，还消除双方之间存在的偏差，协调双
旅游规划编制项目。” “省级旅游发展规划编制实际工作时间不应少于8个月，地市级旅游发展规划编制时间不应少于5个月，县级旅游规划编制时间不应少于2个月。其中，规划编制专家组现场调查工作日，省级旅游规划不应少于1个人天，地市级旅游规划不应少于50个人天，县级旅游规划不应少于30个人天。”
可以采取一些监督和激励机制来管理规划专家。如建立建立旅游规划专家信息库，记录专家的专业水平和市场信誉；组织优秀旅游规划的评选活动，激励被委托方认真完成旅游规划任务，并推动旅游规划的规范化和科学化。
7规划评审
旅游规划文本、图件及附件的修改方案完成后，由规划委托方提出申请，上一级旅游行政主管部门组织评审。
旅游规划评审人员 应由经济专家、市场专家、旅游专家、环保专家、城规专家、工程建筑专家、旅游管理官员、相关部门管理官员等组成。
在旅游规划尤其是发展规划）编制过程中，要征求并充分吸纳城建、交通、文化、文物、环保等相关部门的意见，全面征求意见至少有两次。省级旅游发展规划、重点旅游城市和重点旅游地的旅游规划还应当举行中期评审，以便及时发现问题，补充完善。
规划的最终评审是对旅游规划的科学性、可行性和指导性的技术把关。旅游规划的评审应采取会议审查的方式，一般不应采取函审。评审专家一般由规划项目委托方征得上级旅游行政管理部门同意后，由委托方书面邀请。评审专家根据国家有关法律法规及技术标准，结合自身专业知识，对规划文本相关内容进行技术评定，提出参考性技术意见，并围绕规划的目标、定位、内容、结构和深度等方面重点审议。
评审重点是:①旅游产业定位和形象定位的科学性、准确性和客观性；②规划目标体系的科学性、前瞻性和可行性；③旅游产业开发、项目策划的可行性和创新性；④旅游产业要素结构与空间布局的科学性、可行性；⑤旅游设施、交通线路空间布局的科学合理性；⑥旅游开发项目投资的经济合理性；⑦规划项目对环境影响评价的客观可靠性；⑧各项技术指标的合理性；⑨规划文本、附件和图件的规范性；⑩规划实施的操作性和充分性。对旅游评审专家也应进行有效的管理。专家应具有比较高的专业知识、较强的责任感、客观公正的态度。对于责任心不强、挟个人恩怨的专家应记录备案，禁止其参加旅游规划评审工作。
8旅游规划后管理
规划后管理是指旅游规划编制完成之后的管理工作，包括规划审批、规划保障、规划实施、规划更新等几个方面。
8.1旅游规划审批
旅游规划通过专家评审并作进一步补充修改后，本级旅游行政管理部门要全面审查规划文本、附件和图件，确认无误后，按照《旅游发展规划管理办法》的规定，进行报批。我国目前旅游规划审批的多头化现象比较严重。一是多头审批，政出多门，如旅游局、规划局、园林局、宗教局等等管理机构，以及风景区、度假区、开发区等等具体机构；二是省市和区、县级市之间审批权限不明确，使得管理上出现混乱。旅游规划审批应采取以下措施：
（1建立会审制度。凡旅游规划，在审批时须经旅游、计划、规划、国土、环境等部门会审，在综合各部门意见的基础上，出具统一的审批意见。审批同意后，方可向有关部门申请报建和红线等手续。我国许多地方开始采取旅游发展协调指导、领导）小组，或旅游管理委员会机制如上海），来管理和协调旅游规划的审批和实施。
（2）分级审批。各级旅游总体发展规划由各级旅游部门报各级政府批复实施，并向上级旅游管理部门备案；重点项目和线路，由各级旅游部门批复实施；特别重要的项目由相应的政府审批实施。
国家旅游局1999年颁发的《旅游发展规划管理暂行办法》中规定“旅游发展规划实行分级制定和审批。全国旅游发展规划，由国家旅游局制定。跨省级区域旅游发展规划，由国家旅游局组织有关地方旅游局编制，征求有关地方人民政府意见后，由国家旅游局审批。地方旅游发展规划在征求上一级旅游局意见后，由当地旅游局报当地人民政府批复实施。”还规定“国家确定的重点旅游城市的旅游发展规划，在征求国家旅游局和本省（自治区、直辖市）旅游局意见后，由当地人民政府批复实施。国家确定的重点旅游线路、旅游区发展规划由国家旅游局征求地方旅游局意见后批复实施。”
8.2规划保障
为了提高旅游规划的权威性和法律地位，需要为旅游规划提供必要的保障。旅游规划的保障有两个方面，一是总体规划，争取人大审议通过后，政府给予批复，赋予法律效力，使规划由一般意义上的“指导性文件”上升为“法律性文件” ’；二是制定相应的法律和法规，来保障旅游规划的实施。
在规划范围内的一切建设项目都需要有法可依，否则追究法律责任。国家旅游局1999年颁发的《旅游发展规划管理暂行办法》就是对旅游规划的法规保障。
8.3规划实施
旅游规划经批复后，就必须依照实施，应组织部门和机构实施规划。实施规划要制定年度发展和建设计划，安排必要的资金，制定相应的开发政策。旅游规划由各级行政主管部门负责协调有关部门纳人国土规划、土地利用总体规划和城市总体规划等相关规划。旅游规划所确定的旅游开发建设项目，应当按照国家基本建设程序的规定纳人国民经济和社会发展计划。旅游规划经批复后，还应明确规划实施的监督管理部门，监督旅游发展和建设项目是否符合旅游规划要求。旅游规划还应该接受广泛的社会监督。
8.4旅游规划更新
事物总是在不断地发展变化，旅游的发展也是这样。由于旅游产品本身固有的生命周期问题及旅游市场不断发生变化的原因，规划实施过程中需要不断地进行动态修订，实施滚动发展。
经过一段时间后，旅游规划还需要进行调整。调整后的旅游规划，报所在地人民政府和上一级旅游行政和管理部门备案，但涉及旅游产业地位、发展方向、发展目标和产品格局的重大变更，须报原批复单位审批。
调整的时间期限视具体情况而定，一般为5年或10年，情况特殊的也可以2 — 5 年。
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