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中国海事管理部门协作机制初探
李 莹

[摘 要 ] 加强部门之间的协调与合作是我国政府当前阶段的发展要求，海事管理中部门之间的合作尤为重要。 本文重点介绍了中国海事管理跨部门协作的现状，针对我国海事管理的现实情况，指出我国应借鉴海事 发达国家海事管理部门协作机制，构建多层次海事管理协调机制。
[关键词] 海事管理；跨部门协作；协调；合作
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号]1006-0863(2010)06-0039- 04

中国海事管理的研究无论是纯粹的理论分析还是实证 调查都已经做出了相当的努力，内容涉及十分广泛，尤其是 从业务领域的学科视野对海事管理的研究比较深入。海事 管理的实践者从身边工作中出现的问题出发，力图运用相 关的成功经验典范作实践层面的前沿性研究，提供带有经 验性质的研究成果，具有现实可操作性特点，但由此导致对 海事管理中跨部门合作研究略显不足，本文拟对此问题进
行初步探讨。
一、海事管理机构设置现状
海事管理是中国海洋管理的重要组成部分，承担国家 水上交通安全监督和防止船舶污染的职能。海事部门负责 航海保障和组织、协调及指导中国海上搜救责任区的海上 搜寻救助工作，并作为中国国家协调人与其他国家和地区 海上搜救当局联络和协调海上搜救事务，同时负有代表国 家履行有关国际公约规定的船旗国、港口国和沿海国职责 和义务的职责，其职能涉及国家间事务，目的是维护国家主
权和国家海洋权益 。[1]。
我国海事管理实行专门海事机关统一管理和其他部门 相分工协调的管理模式。目前，我国海洋管理职能由分散 在不同部委的多个机构来分别履行，主要形成了以海事、边 防、海洋、渔政、海关等为主的分散性管理体制，分别隶属于 交通部、公安部、国土资源部、农业部、海关总署等部委，分 别或共同对国家主权和海洋权益维护、海洋环境保护、海上 交通安全、海洋渔业生产，依法实施监督监视管理，见表1。
安全、公平的经济发展环境，防止船舶污染海洋环境等 方面做出了重要贡献，但由于中国海上管理体制涉及到多 个执法部门，相关部门往往因利益驱动各自为政，缺乏全局 意识和协作观念，导致了许多违权行为未得到有效制止和 惩处。海上执法部门职责交叉，协调配合不畅，只有分工没
有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效

益，反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益 的损害。这种传统的分散性行业管理体制，“不能从容应对 大面积海域维权执法的复杂情况，也不具备处理突发事务 的应急反应能力”。[2]法律虽然授予各部门不相同的执法 职责，但在具体运作实施中，存在着执法越位和缺位的现
象，没有形成有效的协调机制。
表 1 部分涉海管理机构情况

涉海机构 名称
隶属部门
主要职责
海上执法 力量
中国海事 局
交通 运输部
监督管理外国籍船舶；统一管理 水上安全监督；防止船舶污染。
中国海事
中国海洋 局
国土 资源部
海域使用监管；海洋环境监测和 科学考察。
中国海监
中国公安 边防海警 部队
公安部 边防局
负责近海海上治安，打击海盗和 海上偷渡

中国海警
中国渔政 局
农业部
渔区和渔船的安全，渔船的防污 染 。
中国渔政
海关
海关总署
对进出口船舶、货物、人员进行 监管；打击走私。
中国海关
资料来源：根据涉海部门职能资料整理而成。
二、海事管理协作中存在的主要问题
海事管理协作不顺畅，主要表现在三个层面： 一是国家 层面涉海部门众多，海事系统和相关涉海部门缺乏协调；二 是存在中央和地方两个海事机构，协调不一致；三是海事系 统内各局各自为政，业务部门之间缺乏相互协调机制，没有
形成监管的合力。
(一)国家层面涉海机构众多，缺乏权威性的协调机构
我国现行的分散型行业性海上执法体制因涉海部门众 多又不能明确主管部门，涉海部门之间事权分割、职能交错 重叠，导致近岸海域多头执法、重复检查、企业和群众负担
重，降低海上安全执法的效能。高投入低产出、执法成本过

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高而执法效率太低的矛盾已经十分突出。
除已建立的国家海上搜救部际联席会议之外，部门之 间缺乏高层涉海事务协调机制，相关联的涉海事务政策不 统一行动不协调的情况比较常见。从目前现状看，既有中 央、省属的“条条”单位，也有各部门的“块块”部门，各个部 门之间横向联系较少。由于缺乏强有力的部门之间的协调 机构，各部门基本上是各自依据自己的职责进行管理，缺乏 必要的沟通与合作，甚至个别部门之间矛盾较深，无法进行 协调和综合决策，难以形成安全管理上的合力。即便是现 有的一些协调管理机构，法律地位不明确，也难以有效开展 综合决策活动。在日常工作中，各涉海部门之间不能形成 有效的协调机制，没有统一领导，难免政出多门、管理混乱， 难以实现信息共享，遇到问题时会增加协调指挥的难度。
(二)存在中央与地方两个海事管理体系
我国水上安全监督管理队伍曾长期分属交通部属和省 属两係统，存在着明显的地区间的分割。确保安全历来 是监管部门的工作重点，多头领导必然政出多门，容易出现 矛盾，使行政相对人疲于应付甚至无所适从，严重影响海事 管理绩效。地方海事管理机关实行双重领导，执法管理受 到的行政干预多，难于独立行使职能。由于存在着中央与 地方之间的保护，不利于公平、公开、统一航运市场的建立， 这与全国统-的航运市场的特征不相适应。海事管理体制 的二元化，导致海事建设投入的二元化、船舶检查的二元 化、海事监管标准的二元化和船舶质量管理的多元化、水上 交通安全管理的多元化，形不成海事监管服务的整体合力。 同时，两家海事机构在地方政府序列中级别低，协调水上安 全监管相关事项有先天不足。直属海事机构与地方海事机 构协调沟通的机制还没有真正建立起来。
(三)海事管理系统内部运作不协调
海事管理系统内各局各自为政，业务部门之间缺乏相 互协调机制，同时几 专项整治一起搞。业务部门与综合 管理部门之间也缺乏协调，没有形成监管的合力。海事系 统内上下级之间信息传递逐级衰减、反馈渠道不畅，上级决 策时效性差，下级请示得不到及时答复。这个现象在交通 部海事局、直属局的部门之间在协调沟通方面的问题也比
较突出。
三、当前海事发达国家和地区的经验借鉴
强化跨部门合作是当前海事发达国家和地区政府改革 的一大动向。海事发达国家和地区跨部门合作有效，并不 是海事管理人员人觉悟高、责任心强，关键是协调机制在起
作用。
(一)法律为跨部门合作提供了制度保障
自911事件以来，部门之间的协调与合作成为美国政 府机构改革的一项核心内容。2002年美国政府发布了《总 统管理议程》(The Presilent sM anagementAgenda),将组织 和机构之间的协调运作列为政府的一个长期目标，特别侧 重于政策执行中的跨部门管理。联邦政府各部门的“年度 绩效计划”中， 一项法定内容是跨部门合作机制。按照官方 的有关实施指南，跨部门合作机制至少包括四个要素：(1)


跨部门关系的确认，即明确计划运作实施中可能与哪些外 部机构打交道(相关机构)?打交道为了实现哪些具体目标 (共同目标)?本部门和外部机构对目标实现肩负的具体责 任(各自贡献);(2)跨部门合作的领导协调机制；(3)跨部 门信息共享机制；(4)跨部门合作的激励机制。13]
(二)高层次协调机构的设置提供了组织保障
美国政府不断采取措施，推动海事管理机构之间及某 —机构内部的不同单位之间的协调。例如，成立了美国的 全国搜救委员会，由运输、通讯、减灾、国防和海陆空三军等 部门的部长或主官组成，形成全国搜救协作机制，从不同方 面发挥整体搜救功能。其中，海上搜救协调和日常工作的 职能由海岸警卫队承担，海岸警卫队总部负责统一协调，各 管区、站(基地)分级组织落实。2007年7月，海岸警卫队为 了加强对其所属的各个特别行动队的协调能力，加大指挥 力度，对所属的行动队进行了一次组织架构上的改革，组建 了实施行动组(Coast Guanl' sDepbyable Operations G rpup), 在装备、培训、组织等方面，对原来由3000名警卫人员组成 的12个行动队进行统一领导。海岸警卫队还成立了35 个 地区指挥中心，这些地区指挥中心是海岸警卫队与港口伙 伴，也是机构之间日常沟通与合作的主要渠道。14再如， 2009年10月白宫咨询和环境质量委员会提交的《美国跨部 门海洋政策组中期报告》提出，为了更好地履行美国海洋海 岸的工作职责，对海洋生态环境和资源进行保护，建议成立 国家海洋政策委员会 (Natonal Ocean Council NOC),NOC 成员包括：国防部、内务部、农业部、劳工部、交通部、国土安 全部、能源部等部的部长，环境保护局长、环境质量委员会 主席、管理和预算办公室主任、国家航空航天管理局局长、 国家科学技术政策办公室主任、国家科学基金会主任、联邦 能源管理委员会主席、负责国家安全事务、国土安全、内务 政策和经济政策的总统助理、副总统指派的人员以及其他 的相关人员等，环境质量委员会主席兼任美国国家海洋委 员会主席。环境质量委员会主席领导下的跨部门海洋政策 特别研究小组，由24名来自联邦政府各部门的资深政策制 定官员组成。特别小组成立一个工作委员会，进一步细化 特别小组最初的建议和工作方向，工作委员会建立四个分 委员会，分别是：政策、协调框架、执行策略和公共参与。15
日本政府内部设有一些专门的协调机构(与海洋有关

的省厅联络会),统筹协调各省厅海洋管理部门间的政策， 并制定相关的海洋开发规划。主要有：1969年成立的“海洋 科技开发促进联络会”,由内阁总理官房审议室长和当时的 14个省厅的官房长官组成，负责协调、制定各省厅的海洋开 发推及计划。成立于1971年的“海洋开发审议会”,作为内 阁总理大臣的咨询机构，负责协调、审议、制定与海洋有关 的基本计划。为推动日本大陆架调查工作，2002年6月，日 本内阁成立由内阁官房、外务省、国土交通省、文部科学省、 农林水产省、环境省、防卫厅(现防卫省)、资源能源厅、海上 保安厅等组成的“有关大陆架调查的相关省厅联络会议”。 2003年12月，内阁官房增设“大陆架调查对策室”。 2004
年8月，“大陆架调查联络会议”改组、扩大为以官房副长官

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为议长的“有关省厅关于大陆架调查、海洋资源等联络会
议”。161
加拿大设立海洋综合主管部门—— 渔业与海洋部，并 在运输部成立了国家级海上安全工作组，加强对跨部门海 上安全事务的统筹协调，加拿大皇家骑警、运输部等部门与 加拿大海岸警备队建立了合作机制，以获得交通和技术等 支持。韩国全面整合相关机构和职能，设立海洋与水产部， 对涉海事务实行统一管理。俄罗斯建立高层决策协调机 制，制定综合性海洋发展战略，协调跨部门的海洋政策。这 些机构的组建，为海上安全管理协调能力的提高提供了组
织保障。
(三)信息共享为海事跨部门协作提供了前提条件
充分利用信息技术保障，推动跨部门协同，是美国海事 管理中部门协作机制的一个重要特征。海岸警卫队利用信 息共享减少薄弱环节，对于信息描述、评估、交换、管理等方 面的自动化系统，建立了统一的技术标准，使海岸警卫队内 各组成机构能够利用这 系统简便地获知最新的全面信 息。海岸警备队工作人员为了顺利履行职责，在没有法律 明文禁止的情况下，无论何时，都可以及时获知所需要相关 信息。加拿大在执法层面，海岸警卫队、皇家骑警、运输部、 边境服务署等部门定期召开会议，进行信息沟通，分析研究 海上形势，协调相关机构的海上执法活动。日本在海上通 航、港口水域、船员培训、渔船等管理方面，运输省通过海上 保安厅和海上技术安全局，与政府有关部门、港口管理者等 协调。海上保安厅与日本自卫队的情报中心日常密切保持 联络，并可以得到自卫队的直接支援。在每年举行的日本 海上演习中，海上保安厅都会演练与海上自卫队之间的协
同科目。
(四)与社会的合作伙伴关系为跨部门协作拓宽了渠道
海事发达国家和地区各类公益性民间组织和自律性行 业组织高度发达，主动利用社会组织参与提供海事服务，进 行社会协作治理。如美国给行业协会的发展留下很大的空 间，不同利益集团之间的冲突往往由行业协会自行解决。 同时，各行业协会经常向政策制定机构提出政策或立法建 议。香港的航政管理还建立了一个渠道畅通的咨询网络， 吸纳专业人士参与咨询和管理；代表各界广泛利益的私营 机构派员出席各个咨询及顾问团体。英国的海上安全和救 助得到了民间机构“皇家救生船协会”以及大量的志愿人员 的协助，对海上安全和救助做出了巨大贡献。在建立防实 机制、油污事故应急处理、实施小型船舶检验和船员培训、 海上救护等方面，日本运输省及海上保安厅积极吸纳地方 政府和社会力量参与，构筑起全方位、多方参与的水上安全
机制。
四、建立我国海事管理跨部门协作机制的建议
(一)制定法律法规，为跨部门协作提供制度保障
为了创建海事管理中的部门协作机制，促进有关部门 采取措施，加强协调与合作，需要制定制度性法规和文件， 明确涉海部门之间的协调与合作原则，清除影响部门间协
调的法律障碍，并制定一些具体的协调步骤和程序以制度

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来保障跨部门协作机制的创建与实施。
(二)成立领导协调机构，为跨部门协作提供组织保障
机构设置是推动部门间有效协调与合作的组织保障。 涉及到几个单位时要明确牵头机构，避免平等伙伴之间合 作失灵。由于这些部门之间，没有层级控制，如何进行有效 的协调，哪个机构负责对这些部门进行协调，其协调的途径 和方法有哪些，是涉海机构之间协作的重点。从海上安全 管理整体性和协调性的特征出发，必须以整体利益为重，明 确各部门权力的界限和责任，消除权力设置的重复或空白，
进而建立高级别的专门负责海上安全的协调机构。
(三)加强信息交流和共享，为跨部门协作提供技术保 障
涉海各部门之间加强信息共享，为跨部门协作提供信 息支撑，能够信息互联互通，增强行动协调能力。(1)涉海 各部门建立网络资源共享的渠道，实行信息共享，建立包括 部门之间在基本概念界定、数据统计方法、信息解释等方面 的一致性，以利交流、比较和管理，能够及时互通信息。(2) 确保不同层级海事机构之间设备的互用性和兼容性，这可 以通过向相关部门的有关人员授权，准许利用其它部门的 网络资源。不同的人员具有不同的权限级别，以此来决定 他们所使用网络资源的范围。各个业务系统之间网络资源 共享包括两个内容， 一是任何一个海事部门的工作人员经 过授权，可以登录其他部门内部的网络系统，查阅其他部门 内部的网络信息，使用其他部门内部的网络资源；二是要建 立一个各系统共同创建的网络平台，该网络平台由各业务 系统共同维护，及时更新涉及本部门业务范围的网络信息，
该网络平台的服务对象为所有海事机构。
(四)建立多层次的海事管理协作机制
这种协作是全面的，包括涉海部门之间、直属海事与地 方海事之间、海事部门各层级之间以及海事部门行业组织 与之间的合作等。
第一建立涉海部门之间的协作机制。即在中央政府 层面，参与海上安全管理的互不隶属的部门和机构之间的 协调与合作。应该在法律法规明确各相关部门职责的基础 上，建立和完善国家级的涉海管理机构之间的协调机制。 确认特定海上安全目标的实现需要哪些部门的合作；确认 哪些目标是共同性的目标；确认相关机构各自对目标的贡 献；同时可以使用激励措施鼓励部门之间展开合作，在部门 的绩效目标中设定跨部门合作所占的比例，作为部门绩效 评估的依据，形成各涉海部门共同管理海洋事务的工作机 制，推动海上安全管理工作的整体发展。
第二，建立交通运输部内的协调合作机制。交通运输 部内各组成机构之间的协调状况如何，会对水上安全监管 效果产生直接影响。采取措施加强部内机构的协同能力， 是提高交通运输部水上监管能力的重要前提。应依照海事 外部性的程度不同，管理模式不同，确定集权与分权的协调 与处理机制，保证海事管理的顺利运行。交通运输部在机 构设置及职能定位方面，应当重视与其他涉海机构的沟通 和协调，并将这一原则应用到交通运输部内的所有方面，体

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现在它的各项工作中。各级海事管理机构要加强与航道、 运管、安全、船检等交通部门的协作，建立“大安全”的概念， 同时建立内部的区域协作机制，加强信息沟通和协调配合， 减少内耗[9,目标就是要提高部内各个部门之间的协调能 力，使各方面的力量能够有效地整合，实现海事管理间的无 缝隙衔接。
第三，加强海事机构不同部门、不同层级之间的协调。 协调不只是同一层级不同部门之间的协调，它还包括不同 层级海事部门之间的协调。海事局自身组织机构的调整， 需要将部门之间的协调与合作放到了至关重要的地位。通 过机构调整加大海事机构与其他涉海部门之间的协调与合 作，是海事局发挥海上安全协调职能的又一途径。从政策 到行动，从信息分析到突发事件的准备，都需要一个协调综 合部门，对相关事务进行统一协调。2008年5月19日，黑 龙江海事局与内蒙古地方海事局签订了《内蒙古、黑龙江 二省(区)水上交通安全监督管理合作机制备忘录》就两 地海事部门在信息沟通、搜救协作、联合检查、交流学习等 方面内容进行了明确规定。这样的合作模式对中国海事管 理的协调合作机制作出了有益的探索。构建区域协作机 制，不断优化水上安全管理格局，发挥相邻两个或多个直属 和地方海事监管资源优势，强化海事监管的区域合作。
第四，建立海事管理机构与行业协会之间的协调。涉 海部门之间的协调合作、交通运输部内的协调合作、和不同 层级海事部门之间的跨协调，都是政府内部不同层级和部 门之间的协调，海事部门与行业协会之间的协调，是政府与 外部组织之间的合作，是中国海事管理中一个不可缺少的 重要方面，这主要体现在宏观及特别重要事项的协调、海上 安全事务的协调和海事信息的协调上。行业协会是联系政 府与企业的桥梁，但我国民间的公益性组织和自律性行业 组织还基本处于发展的萌芽期，许多在发达国家不需要政 府直接管理的事务在我国不得不由政府管起来。目前大多 数行业协会论是工作范围、服务功能和服务手段，还是自身 建设，都还存在不少问题，还没有完全跳出部门管理的框 架，同真正意义上的行业管理还有一段差距。
我国海事管理创新需要正确处理好海事与经济社会发 展、与社会公众需求、与行业健康成长、与管理对象的关系， 更需要正确处理好海事系统内部、交通行业部门之间以及 与其他涉海职能部门之间的关系，为部门间协作机制的建


立和完善奠定基础。行

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[7] Xu Zuyuan.Strengthen ng he Construction of M aritine Personnel and Prmotng Scentific Development of M arr
tin e M anagement China Water Tranport 2009- 10- 16
(作者单位：北京大学政府管理学院博士研究生，郑州 大学公共管理学院教师，北京 100871)
(责任编辑 方 晋 )

Cross- agency Collboratin ofM aritineManagm ent in Chna

LiY ig

[Abstract] It s one of ugent development needs for Ch nese goverment b strengthen nteragency collaboration and coon naton wh ich has been more inportant for m aritimne managament n Chna Based on he ntroductin of pesent cmss- agency collaboration n Ch nese maritinemanagenent this paper ponts out hat China shoul leam fum developed countres especally their nte rgency collaboratin experence in maritinemanagement It also makes suggestion on building up a mu lti- level collaboratin mechan im in Ch na smaritnemanagen ent
[Key words]m aritinem anagement interagency colhbortion, coon naton, cooperation
[Author] LiYing isDoctoralCandidate at he SchoolofGoverment ofPekngUnvesity Beijng100871

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