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毕业论文

浅谈当前我国农村养老保障存在的问题及对策

Introduction about the problems and countermeasures
of current China’s rural old-age security

2014年11月26日

摘 要
农村养老保障是我国社会保障中的重要内容，建立和健全农村养老保障体系有助于加快我国的新农村建设进程。本文以农村老年人生活保障为研究对象，运用社会保障经济学等理论，分析了我国农村养老保障存在的问题以及制约因素，借鉴国外比较成功的养老制度经验做法，对农村养老保障制度的深化发展提出相应的对策建议。
关键词：农村；养老保障；养老保险

Abstract
Rural old-age security is the important content of social security in our country.Establishing and improving the rural old-age security system are beneficial to speed up the process of new rural construction in our country.In this paper，we choose the rural elderly life as research object，using the theory of social security economics ，analyzing the problems and constraints of our rural old-age security，drawing lessons from foreign pension system which is more successful than us，and rendering corresponding suggestions and countermeasures to deepen and develope the rural old-age security system of our country .
Keywords: Country; Old-age security; Endowment insurance

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目 录
中英文摘要…………………………………………………………………………………（I）
引 言……………………………………………………………………………………… (1) 一、中国农村养老保障基本概述…………………………………………………………(1)
（一）老年人社会保障的定义…………………………………………………………… (1)
（二）农村养老保障面临的压力………………………………………………………… (1)
二、当前我国农村养老保障存在的问题………………………………………………… (2)
（一）家庭养老和土地保障功能逐渐削弱……………………………………………… (2)
（二）经费投入少，保障水平比较低…………………………………………………… (3)
（三）缺乏有效的管理机制，基金保值增值难………………………………………… (4)
（四）农业经营收入低，农民的储蓄能力弱…………………………………………… (5)
三、当前我国农村养老保障存在问题的原因分析………………………………………（5）
（一）农村保障问题存在的经济原因……………………………………………………（5）
（二）农村养老保障中问题存在的政策法律因素………………………………………（6）
（三）农村养老保障存在问题的文化原因………………………………………………（7）
四、国外农村养老保障的经验借鉴………………………………………………………（8）
（一）国外农村养老保障体系的主要模式……………………………………………… (8)
（二）国外农村养老保障制度对我国的借鉴…………………………………………… (9)
五、完善我国农村养老保障的对策建议…………………………………………………（10）
（一）加大政府对农村社会养老保障的财政支出 …………………………………… (11)
（二）建立健全农村社会养老保障的法律体系…………………………………………(11)（三）完善农村养老保险制度……………………………………………………………(11)
（四）巩固家庭养老保障，推进社会养老与家庭养老协调发展………………………(11)
（五）城市对农村进行反哺………………………………………………………………(12)
参考文献………………………………………………………………………………… (12)致 谢………………………………………………………………………………………(12)

引言
长久以来，我国经济发展总体水平低，存在经济发展不平衡的问题。在社会保障改革与发展方面，也存在着重点放在城镇，而对农村的社会保障具体的实践较少，对农村老年人的社会保障更是落后。农村社会养老保险制度不能很好地适应我国社会变迁，鉴于农村人口老龄化的加速，农村土地保障功能的削弱，以及市场经济发展的需要，故在农村社会保障的发展过程中，应把我国社会养老保险作为重心来抓。解决农村老年人养老问题，为农民这个庞大的群体解决后顾之忧，是社会和政府的职责所在。目前，新型农村社会养老保险工作虽然取得了一定的成效，然而政策的结果距离政策预期仍有很大的差距。本文总结了我国农村社会养老保障问题存在的制约因素，在此基础上对农村养老保障进一步发展、深化改革提出对策建议。
一、中国农村养老保障基本概述
（一）老年人社会保障的定义
老年人社会保障：以国家和社会为主体，通过对国民收入在时间和空间上的再分配，依法对全社会老年人在完全或基本退出社会劳动后的基本生活予以保障的一种制度安排 许亚敏，我国农村养老保障事业发展的历程、现状与政策取向研究[J].社会保障研究，2009（6）：18.
。农村老年人社会保障制度是国家和社会专门针对解决农民养老问题所建立的制度体系。一个可持续发展的养老保障制度需要跟本国的经济、政治、文化以及人口结构相适应，并随着它们的变化而进行调整 许亚敏，我国农村养老保障事业发展的历程、现状与政策取向研究[J].社会保障研究，2009（6）：19.
。新中国成立以来，我国农村养老保障制度模式随着经济体制、农村土地制度与农业生产经营方式的变革而变迁 许亚敏，我国农村养老保障制度建设的现状评估与政策取向[J].民政部政策研究中心，2010（35）：9.

。农村养老体制的不断完善，为农村老年人的晚期生活解决了后顾之忧，无疑将推进我国民生问题的解决。
（二）农村养老保障面临的压力

表1 2010年全国分城乡人口老龄化现状
地区
年龄
人口数（万人）
占总人口比例（%）
全国
60岁及以上
65岁及以上
80岁及以上
17759
11893
2096
13.32
8.92
1.57
城市
60岁及以上
65岁及以上
80岁及以上
4631
3102
535
11.47
7.68
1.33
镇
60岁及以上
65岁及以上
80岁及以上
3198
2124
368
12.01
7.98
1.38
乡村
60岁及以上
65岁及以上
80岁及以上
9930
6667
1195
14.98
10.06
1.80
资料来源：第六次人口普查数据整理计算
根据2010年全国分城乡人口老龄化现状，可以清晰的看到：我国人口老龄化速度较快，特别是农村人口老龄化发展速度更快 李辉、王瑛洁，中国人口老龄化城乡倒置现象研究[J].吉林大学社会科学学报，2012（1）：155.
。2010年中国乡村老年人口数量远远高于城市地区；乡村的人口老龄化程度更加严重；全国共有60岁及以上的老年人口1.8亿，而乡村的老年人口将近1亿，是乡村总人口数的14.98%；其中65岁及以上的老龄人口达6667万，占乡村总人口10.06%，高出全国平均水平。在1960-1980期间，我国处于人口高出生率阶段，未来的20年农村的老年人口增长依旧较快。因此我国人口老龄化问题依然具有增长速度加快、数量大、高龄比重较大、城乡和地区老龄人口差异大等特征 朱步楼，人口老龄化问题及其对策研究国人口老龄化城乡倒置现[J].吉江苏省政府办公厅.唯实，2007（10）：52.
。
中国农民总体生活水平不高、收入波动大的现实，决定着中国农村养老保障问题面临着不可回避的经济压力问题。改革开放以来，随着国民经济的发展，农村贫困人口的比重有所下降，人民的生活水平有所提高，只是受各种发展制约和因素的影响，就总体生活水平而言，农民的经济收入水平跟发达国家差距甚远，就是和国内的一些城镇居民收入水平相比也是存在巨大的差别。城市化的发展，对人力资源的需求，导致对农村养老模式产生冲击，同时农村老龄人口占我国老年人口的比重较大，农村老龄问题突出。
二、当前我国农村养老保障存在的问题
（一）家庭养老和土地保障功能逐渐削弱
几千年来，家庭养老保障一直是我国主要的养老模式，农村老年人的养老问题主要是由家庭来承担。在《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五计划”和2010年远景目标纲要》指出，“我国农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险”，说明家庭养老在农村养老中占着重要地位，也是国家非常重视的一种养老方式。然而随着经济的发展、社会的变迁和人口数量的变化，传统的家庭养老模式也发生了变化。首先表现在家庭内部资源的短缺。以往的家庭养老都是以子女对老人的赡养，其实质是家庭内部资源的代际转移。但随着城镇化的发展，家庭养老资源面临着严峻的挑战。计划生育的普及和生活方式的变化，家庭小型化日益突出，供养比例发生重大变化，4-2-1的家庭结构成为主要形式，使得年轻一代对老年的负担加重。随着农用土地跟土地的收益逐渐减少，农民的生活无法得到保障。我国建立的社会保障制度多为侧重于城镇人口。政府认为农民拥有土地的使用权，可以以土地作为生活的保障。可改革开放以来，城市化的进程日益加快，农民的土地被征用，失地农民的数量增多，很多农村劳动力不得从事非农生产 孙龙，城市化进程中失地农民就业问题探析[J].现代农业，2009（6）：137-138.
。然而，对于土地征用的补偿只是一次性的货币补偿，未考虑土地对于农民长期的收益性和后期的养老保障的作用。再加上普通农民生活技能的有限性，无法适应社会的发展，逐渐成为社会中无任何保障的失业者。所以农村的养老保障很难再依赖于土地保障，来自土地的收入对于维持生计都成为一种困难。
（二）经费投入少，保障水平比较低
随着改革开放，我国已经对社会保障进行不断地探索与革新。但由于我国传统的城乡二元经济结构，使得我国社会保障体系被人为地分割成彼此联系不十分紧密的“二元社会保障”。城市社会保障制度已完成，保障功能齐备。国家对农村的社会保障的经费支出严重不足。2002年，农村社会保障支出仅占全社会保障支出总量的11%，2005年我国中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的17.7%，其投入绝大部分分给了城市职工 于凌云.社会保障：理论 制度 实践[M].中国财政经济出版社，2008（9）.
。从最低生活保障看，城市居民和农村最低生活保障平均保障标准分别由2005年的月人均154.30元和74.83元，提高到2011年的月人均288.04元和140.29元，分别增长86.68%和87.48%；月人均补助水平分别由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元，分别增长210.77%和252.73% 中华人民共和国审计署[EB/OL].

。可以看出城乡的差距较大，同时近年来我国物价的不断上涨，其上涨量远远高于国家对农村保障投入的增长量，农民的生活质量远低于城镇居民，大多数企业对于以出卖劳动力为主的农村劳动者关于社会保障方面依旧是盲区。
根据《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》中规定的保险的参保对象不分性别和职业，为20岁到60岁，然而对于在农村超过60岁的老年人并没有得到像城镇职工养老保险那样的待遇，他们成为了制度的真空人群，缺乏公平性。同时，《基本方案》采取的是个人缴费、集体补助、国家扶持的完全积累型个人账户制，养老金的水平完全取决于缴纳的金额与受缴期限 韩博.辽宁省农村社会养老保险缴费问题研究：[硕士学论文][D].辽宁.辽宁大学，2007.
。投保期长，金额多，收益相对越丰富。这样就类似于是农民的一个养老保险储蓄，只有多缴、多存、期限长、后续收益才多。在2009年，新型农村社会养老保险的提出，在普及面跟整体的制度规范化都有所提升，但对于城市户籍跟农村户籍的严格区分，使得在偏远地区真正需要的农村村民根本无法参保。对于参保人员国家只能提供55元的基础养老金，而2008年我国农民人均年纯收入4770元，按目前每月55元、每年660元的养老金计算，养老金替代率不到15‰ ，与国际上公认比较合理的50%一60%替代率相差甚远 刘仁华.我国农村养老保障问题及对策研究：[硕士学论文][D].重庆.西南大学，2011.
。再者经济水平的提高，人民收入也在增加，但养老金的发放标准却未能做出相应的调整，养老金一经领取就成为固定。随着物价上涨，钱变得越小，不再那么值钱。小额养老金不能给老年人带去晚年保障，也不能满足他们的生活需要。养老金的存在只是对家庭养老经济条件的一种缓解，起到对老年人生活的小额补贴，未能做到真正的提供生活保障。
（三）缺乏有效的管理机制，基金保值增值难
社会保障是社会的“安全网”，其安全是社会保障的关键环节和有力的物质后盾，社会保障基金的保值增值则是基金运用的重要内容。我国社保基金的投资组合看似安全然而收益甚少，投资效果不容乐观，很难实现预期中的保值增值。
我国农村社会保障管理散乱。在1993年，中共十四届三中全会在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就提出了社会保险基金的管理和运营要分开，但在实施过程中却未得到落实，只是在政府行政架构内单设一个事业部门来管理基金 王敏，中国社会保障预算研究的演进脉络[J].河南财政税务高等专科学校学报，2007（4）：2.

。这样使得行政部门出发点不同，在管理和决策上常有冲突。社会保障基金本来应该社会化，但现在归于政府管理，常导致资金无人负责，资金最终流向无所踪影。特别有些地方，政府为了政绩而大搞形象工程，挪用社保基金，例如，2006年上海社保基金，2007年湖南贫困县平江养老金出现被挪用现象，严重损害了广大人民群众的利益。
《基本方案》中规定农村养老保险基金主要用于购买国债跟存入银行，然而以县级作为管理单位，缺乏相应的技术、人才和资金，使得基金大多只能存入银行。这样导致增值方式利率低，而且无法抵御通货膨胀、货币贬值带来的影响。同时还存在银行利率下调的现象，使得基金保值增值困难，基金的升值空间有限，达到收支平衡成为一个困境，甚至养老金会大幅度缩水，农民的实际保障水平下降。因此在很大的程度上限制了农民的投保积极性。
（四）农业经营收入低，农民的储蓄能力弱
农业是国民经济中的重要产业部门，它是以土地资源作为生产对象。在农村经济体制的改革过程中，作为基础产业，农业的发展和效益的取得，不仅受到自然资源条件的约束，还受到市场需要的影响。在农村，农民种植的都是单一的农作物，未形成规模化，是靠自然气候成长的作物，随着化肥农药等成本的增加，再受依靠技术培植的大型化农业产业的冲击，价格受市场调控，农民常处于劣势。如此，农作物的成本加大，劳动力付出更多，收成跟以往的比较却成下降趋势，让依靠农场品收成作为生活主要经济来源的农民受到严峻挑战，生活水平与质量不会有质的突破，只是维持在一个水平，这必然使得农村以依靠自我储蓄养老、家庭养老、土地养老保障的功能弱化。
三、当前我国农村养老保障存在问题的原因分析
（一）农村保障问题存在的经济原因
1.市场经济体制的推进打破了传统的养老保障模式
随着经济体制的转变，传统的养老模式在养老保障中的地位逐渐下降。传统养老保障主要有家庭养老、土地保障、集体保障等 刘静.农村社会养老保障制度研究：[硕士学论文][D].山东.青岛大学，2008.
。随着市场经济的不断成熟，经营模式的改变使得集体保障几乎不复存在，而家庭人口规模和结构的变化也使得家庭养老向社会化养老方向倾斜，土地保障功能也随着城镇话和市场体制的深化而使农民的生活负担加重，无法保证完成农民养老的任务。特别在经济发展中，对劳动力技能的要求不断上升，家庭花费在新增劳动力的教育资金占家庭支出的一大部分，使家庭消费结构发生改变，由老年一代倾斜向年轻一代，这就导致对老年赡养资金的减少，家庭养老功能削弱。城镇化进程的加快，年轻一代的劳动力向外转移，致使农村留下的只是高龄或老龄无法外出的老年人，他们承担着生活的重任。老龄人口的增多，养老的压力加重，传统的养老模式受到严重的挑战。
2.农村经济总体发展水平低与不平衡阻碍了养老保障的发展
经济发展水平决定着农村社会保障发展的整体水平。一个地区的经济养老保障的发展状况。经济发展水平对农村社会保障的制约主要为制约农村社会保障的规模和保障的覆盖范围 刘岚.发展我国农村社会养老保险制度的几点思考[J].中央财经大学学报，2004，(9):20-21.
。我国目前农村经济发展远远落后于城市、区域之间经济发展不平衡、农村经济抗灾能力弱、农民的收入普遍较低等现状给我国农村养老保障的完全落实带去一定的困难。而且我国农村经济发展存在着地区之间发展不平衡的特点。沿海与内陆地区间、东部与西部地区间、省份跟省份之间农民的生活质量都存在着偌大的差异。到2000年，最高的华东地区与最低的西北地区绝对差距达到1774元，扣除物价上涨因素，也达到492.8元，比1978年的221元还高271.8元，相对差距两者比值为2.15:1，比1978年高47个百分点。最高的是上海郊区的农民的人均年纯收入达5596.37元，最低的是贵州农民的人均年纯收入却仅为1374.16元。这说明我国经济存在着严重的发展不平衡问题，也导致了社会保险在落实的过程中会出现地域间不公平现象，对我国整个农村社会保障的发展产生阻碍 梁春贤、苏永琴.构建适合我国国情的农村社会养老保险制度[J].经济问题，2004，(5):73-75.
。
3.城乡二元经济结构的存在使农村养老保障受到制约
城乡二元经济结构是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小农生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为:城市经济以发展工业为主，而农村则以小农经济为主 初少磊.我国二元经济结构的刚性持续及弱化途径[J].经济科学出版社，2012，(4):1-2.
。城乡二元经济结构下城乡社会保障的投入差别过大，形成了严重的利益落差。一方面，城市社会保障投入的资金数目多，城镇居民有着比较系统的社会保障，社会保障水平在不断提高；另一方面，农村的社会保障始终处在中国社会保障的边缘，有相当一部分的社会保障内容将农村人口排挤在保障体制之外 周小康、李晓夏.体制与革新：中国农村社会保障透视[J].理论观察，2006，(6):63-64.
。农村实行了家庭联产承包责任制后，原有的集体经济保障逐渐消失，在工业化进程中，有些农村存在乡镇企业，可是它们本身的发展便充满不确定性，盈利的未知对村民的保障充满变数 辛天霞.我国农村养老保障存在的问题及对策研究：[硕士学论文][D].南京.河海大学，2006.
。
（二）农村养老保障中问题存在的政策法律因素
1.农村养老保障存在问题的政策原因
政策是指国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。新中国成立以后，政府把整个国家分为城市和农村两个部分，进行不同的管理，资源与资金的分配都由政府来控制 百度百科[EB/OL].

。严重的城乡二元社会政策是导致农村养老保障问题存在的根本原因。城乡分割的户籍制度使得把很多的农民束缚在了经济不发达的农村，使二元社会结构问题突出。户籍制度也配套的出现了城市劳动就业制度、排他性的城市福利体制等，把农村人口给排除在了城市的体制外，使得农民根本无法享受社会主义建设取得成就所带来的公共福利。再加上城乡有别的养老政策，使农村养老的需求与供给矛盾突出。其次，重视城市发展而轻农村的财政政策是农村养老保障存在问题的基础原因。农业的发展是国民经济的基础。可是我国在建国初期为了发展工业化社会，采取了“剪刀差”政策，将农业资金转向城市工业化建设，农村的经济发展与城市差距逐渐拉大。近几年我国采取了鼓励农业发展、采取农业补贴政策，但只是小打小闹，未形成规模化与实际的效用。而对于社会保障费用而言，从全国社会保障费用支出的情况来看，占总人口80%的农民，只享有社会保障支出10%左右，而占总人口20%的城市居民，却享有社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上 孙光德、董克用.社会保障概论[M].北京:中国人民大学出版社，2002:82.
。由此可看出社保政策对城市的偏向，农村涉及范围窄、金额少、实效差，是一种蜻蜓点水式，未能给农村老年人带去真正的后顾之忧。这样的财政政策导致原本很有建设性意义的农村养老保险措施未能真正的普及，农民响应的积极性不高，也未真正享受到养老保险所带来的福利。
2.农村养老保障存在问题的法律原因
我国关于社会保障的立法并未十分完善，在农村社会保障问题上表现尤为突出。在计划经济时期，农村社会保障未有专门性的法规 翟桔红.我国农村社会保障制度建设的政府责任浅析[J].湖北行政学院学报，2006，(5):56.

。改革开放以来，立法工作在不断的完善，相应的在社会保障政策这块有出台一些政府法规，如1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险的基本方案（试行）》，2003年民政部、卫生部、财政部联合颁布的《关于实施农村医疗救助的意见》，但仍没有一部由立法机构专门性制定的关于农村养老保障的法律。就目前我国传统的家庭养老模式来说，自古以来都是依靠家庭间的亲情和人的道德来约束的，只是随着社会新潮流、新观念的影响，很多家庭子女开始逃避赡养父母的义务，这样使得仅靠道德约束而无法律保障的家庭养老无法保障。而目前我国没有单独的农村养老法，关于农村养老法律的规定只是零散的出现在其它的法律中，如《民法通则》、《继承法》等，这些法律对养老保障只是一些原则性的规定，说明每个子女有对父母应尽的养老义务，而对于子女要承担的义务、怎样承担义务、承担义务的程度以及不承担义务所承担的责任都没有明确的规定，使得老年人的权益未得到保护。再加上老年人的法律意识淡薄，或者出现子女“弃老”现象，他们为了维护子女的声誉，也不会将子女告到法庭，只有自我默默的承受凄苦老年生活。鉴于以上情况，政府应创造适宜的农村养老保障制度建设的社会环境，在自己的职责内继续完善现有的有关农村养老保障的法令法规的制定和实施，同时应积极推出专门性的养老法律，规范农村养老保障工作 闫翠兰、张术环.德国农村社会养老保障制度及其借鉴意义[J].世界农业，2010，(10):64.
。
（三）农村养老保障存在问题的文化原因
1.现代的价值观对传统的家庭养老模式产生重大的冲击
社会观念与家庭养老相辅相成，强调老年人的社会地位，以孝道为核心的家庭伦理在中国传统文化中占有重要地位，中国传统的“家观念”和“孝道”的文化基础深厚，对人们的行为具有约束作用，使老年人生活得到较好的保障。随着市场经济的发展，传统价值观念受到个人主义、利益主义等新观念的挑战。传统的孝道作用在慢慢的减弱，“能养”就成为了是孝的表现，缺乏感情因素。亲情间的感性行为会被理性的利益所取代，重视钱权成为普遍行为，而尊老、敬老、养老、爱老变得不再那么重要。产生这些重要的原因之一就是没有正确的养老文化来引导人们的养老行为，使得产生文化偏离，传统的养老理念受到严峻挑战。
2.传统封建思想根深蒂固，新的养老模式的推广困难重重
对于我国普通的老年民众而言，他们受教育程度低，保存着固有的传统思想。他们重视家庭养老保障，而对社会保障观念淡薄；自给自足的观念强，而民众之间的互助意识浅；尤其农村老年人养儿防老的观念特别强，他们认为只要养育儿女，自己老年的生活至少会有保障，而参加社会养老保险反而被认为是侧面来说儿女的不孝顺，不承担赡养老人的义务，会影响子女的声誉，可怜天下父母心，即便苦的是自己，也会努力的去顾及子女，致使新的养老模式受家庭养老的束缚。同时老年人对新事物的吸收能力弱，对于国家新施行的保障政策往往是以观望的态度，使一些的保障制度推广困难重重。
四、国外农村养老保障的经验借鉴
（一）国外农村养老保障体系的主要模式
1.社会保险型
社会保险型是以社会保险为核心，是当前世界上农民社会化养老的主流模式，社会保障资金的筹集主要由个人、就职单位和政府共同承担，实行三方责任共当，风险分散化管理，注重效益与公平相结合的原则。主要有两种形式的保障模式：一是专门为农村人口建立的养老制度，二是将城市的养老制度向农村延伸。社会保险型养老模式强调“个人责任”，提倡“援助者自助”，实行现收现付制与积累结合制相结合的资金筹集发放模式。养老保险的后期待遇是跟个人所付出与缴纳保险金年限相关联，政府给与较大程度的补贴 周莹著：《中国农村养老保障制度的路径选择研究》，上海社会科学院出版社2009年版
。该模式的保障制度存在其明显的特点：保障的范围广、保障对象普及到最底层的劳动人民，即保障对象包括共同劳动的农民及其配偶；被雇佣者的保险费用由雇佣者进行缴纳，同时财政会对收入低于一定限度的农民提供保险津贴；保险机构享有独立的法人机构，虽受行政部门的管理监督，但其具有较大的自治权和自主权，可以对保险制度进行最优化的变革。
2. 福利保险型
福利保险型保障模式注重的是全民性，由国家承担主要的养老责任，按其施行的范围有全民型和特殊群体型两种。其中实行全民福利保险型的国家有英国、瑞典等。该模式强调的是让每一位公民从出生到坟墓的高福利制度保障，保障水平相对较高。福利保险型养老金的主要来源是国家的税收，保险基金实行现收现付制度，有着国家政权和财政的支持，国家起重要的作用。特殊群体福利保险型对象是发展中国家和不发达国家，像南非和斯里兰卡。这些国家的经济发展水平还比较落后，财政收入无法将资金过多的让位于社会保障，因而只能对特殊的社会群体进行养老金救助制度，保证生活特别困难的农村老年人能维持基本的生活水平，这种救助受财力条件的限制，只能提供最低的保障。
3. 储蓄保险型
储蓄保险型是以东南亚发展中国家为主体所实行的一种养老保险制度。它的名称是“中央公积金制”，其中以新加坡最具代表性。这种保障模式以家庭为中心维持社会的稳定跟经济的发展，其保障基金的来源主要是雇主和雇员按照工作收入的一定比例进行缴纳或者是独立劳动者按照自己的收入拿出一部分作为保险费，国家不进行资助和承担保险费，只是政策上会有所倾斜跟优惠，国家承担着督促跟管理的角色。不过政府承担了“最低的养老金和最低养老金的回报率补贴” 刘春焱.社会主义初级阶段农村养老保障问题及其对策研究：[硕士学论文][D].湖南.湖南中医药大学，2013.
。储蓄保险型体现的是一种个人责任，通过自己在年轻时对资金自我积累，为自己年老无劳动能力时买单，这样就可以实现自我循环式养老，而不需要依赖或汲取其它的养老资源 曹永红.国外农村养老保障制度的比较及对我国的启示[J].经济论坛，2004，(5):138.
。
（二）国外农村养老保障制度对我国的借鉴
1.体现社会公平机制，农民逐渐享受国民待遇
国与国之间，不同地区之间、同一个地区农民之间，他们的收入跟生活成本都会有所不同。这种不同应该成为设定缴费基数和养老金标准的依据，而不是不同地区间养老保险资金投放多寡的依据。在某种意义上说，养老保险应该是一种体现社会公平的机制，它应该是对财政资源的一种再分配，是对社会上年老的弱势群体生活的一种基本保障。因此我国的养老保障制度应该要更加的往公平公正合理的方向发展，只要是我国公民，都应该享受到社会所提供的基本养老保障，不应再存在着农业工业、城市农村的界线，逐渐缩小城乡之间的差距，让每个农民都能受到基本的生活保障、共同分享社会发展带来的成果是我国发展的必经之路。
2.资金多渠道筹集，个人缴费为主，国家财政进行补助
像日本等国家农民养老保险的资金来源和英国等福利型社会养老保障的国家有很大的区别，它崇尚的是自养公助的形式，即认为养老保险首先或根本上来讲是属于个人责任，以自我个人缴费为首要，剩余的一些由国家补贴，在缴费不足的情况下再由国家资助补充空缺。这种制度对于我国社会主义市场经济来讲是十分适应的，也是符合我国经济发展规律的。它不会让国家财政有太大的负担，同时又能体现公平与效率。目前，我国农村养老金的筹集渠道比较窄，政府又没有承当直接财力支持的责任，而集体补助又是常常落空，因此我国需加快完善养老保障制度，兼顾农村城市，提倡符合农村村民经济承受能力的个人与国家相结合的资金筹集方式。
3.加快经济发展为养老保障提供物质基础
经济基础决定上层建筑，从全球各国看来，合理的寻求本国经济发展是切实保障农民养老权益的必经之路。西方国家在追求经济发展的过程中，注重农民的收入水平。我国农村的生活水平普遍低于城市，随着粗放型经济不合理的发展，对资源造成一定的浪费，经济发展速度的减缓制约着我国农村养老保障的整体发展。因此我国应立足于本国国情，结合自己社会的传统，在原有的基础上进行改革创新，努力探索适合我国生产力发展水平和经济实力的农村养老保障制度的建设之路。
4.农村养老保障以保障基本生活为准
现阶段受我国经济发展水平的制约，农民的养老资金来源单一且少量，老年社会保障制度所提供的金额就会成为他们生活的主要来源。所以要保障老年人的基本生活需要，养老保障金应该维持和保证在达到领取保障金条件前的物价水平与基本生活水平，解决日常生活所需。
五、 完善我国农村养老保障的对策建议
（一）加大政府对农村社会养老保障的财政支出
出现农村社会养老保障参保率低、投保积极性不高，其中存在政府的原因。因此对于我国目前集体补助比重小、国家扶持力度较弱的情况，需相应的加大集体补助的比重，加强政府财政支持的力度，让社会养老保障具有真正的“社会性”、“福利性”，调动农民的参保积极性 庞仙君.对建立农村社会养老保险体系的思考[J].商场现代化，2010，(7):186.
。随着改革开放的不断推进和经济的发展，我国财政收入总体有较大幅度的增多，拥有给养老保障提供财力支持的实力。我国政府在对于农民社会养老保障的政策制定和实施方面，应采取更加积极的态度，维护农民的切实利益。政府应该调整财政支出的结构，增加国家财政支出中关于农村社会保障支出，同时相应地增加农村养老保障支出的比重，为农村养老金提供保护，切实的让农民看到国家是支持和关心他们的，提高他们的参保积极性。
（二）建立健全农村社会养老保障的法律体系
以法律的形式明确农村社会养老保障目标，对农村社会养老保障进行合理定位，阐明政府需要怎样的一个养老保障体系。同时对政府在农村社会养老保障中所承担的责任进行具体的规定，防止有关行政部门对农村社会养老保障的正常开展产生阻碍，依靠法律的权威性带动农村社会养老保障建设。如建立有农民参与管理的农村养老保障制度。专门的农村养老保障机构有了农民代表进入管理层，能使得农保制度更加具体反映与及时维护农村老年人的利益。若农民代表在国家管理机构中占有一定地位，并拥有相应的决策权利时，这样他们就可以在国家的政治生活中切实的反应农民的呼声。他们可以把农民的具体情况向中央管理机构反应，这样就会避免决策者只是按数据材料等依据进行决策。农民代表提供的第一手资料能让决策更加的科学化。
（三）完善农村养老保险制度
我国经过多年的实践与改革，已经实现了基本的养老保险框架。2009年我国加快了新农保的试点工作，开始大力推进社会养老保险的新阶段，只是距离农民的全覆盖、城乡一体化还很遥远。因此为了适应老龄化高潮的到来，特别是在农村地区，我国必须加紧步伐完善农村的养老保险制度。首先，要尊重公民的社会权利，明确政府在农村养老保险中的角色；其次，通过法律程序、财政补贴等措施拓宽养老保险金的运营渠道；最后，对养老保险基金分级运营，降低风险。目前基金主要有县级管理，受县级技术水平和人才的限制，基金的运营存在较高的风险。通过提高农村社会养老保障基金的管理层次建立统筹养老基金部分和个人账户养老基金部分相结合，由省县两级分别运营管理，提高基金的抗风险能力。
（四）巩固家庭养老保障，推进社会养老与家庭养老协调发展
对于农村，家庭养老保障方式有着悠久的历史和文化传统，对维系我国社会稳定起着重要作用。增加农民收入，因地制宜，合理引导农村产业结构调整，促进农村经济的整体发展；建立健全的家庭养老保障法律制度，让家庭保障有法可依，有法必依，切实保护老年人的合法权益；对传统孝道文化的弘扬，让社会形成尊老爱老敬老的风气，在精神层面尊重老年人。同时，将家庭养老过渡到与市场经济体制相适应的社会养老保障制度，社会保障主要注重的是经济方面的保障，而家庭养老有着对老年人精神、情感上的慰藉，心灵上沟通的功能。因此，加强家庭养老与社会保障之间的相辅相成、互相协调发展的机制是现阶段我国农村养老非常必要的。
（五）城市对农村进行反哺
邓小平在经济体制改革战略理论中曾提共同富裕的目标。但随着城乡经济发展的差距逐渐拉大，共同富裕变得越来越遥远。然而随着城乡经济水平都相对的提高，以发展较快的城市来反哺农村，带动农村养老保障事业的发展具有可行性。首先，在工业化的推动下，很多的乡镇企业已经慢慢的入驻农村经济，加快了农村农业工业化的进程，使得农村的产业结构冲击着城乡二元经济结构的矛盾。其次，城市化发展，农村产业结构的变革，导致农村土地人口的大流动，劳动力大量朝着二三产业集聚，有利于农村养老保险朝着城乡统一社会化养老保险制度的扩展发展；最后，经济的发展是最好的拉动力。国民生产总值的提高，有利于促进人民生活水平的提高，从而实现经济利益的转变。因此以城市比较成熟的养老体系来带动农村养老制度的完善，是政府在养老制度方面可行的创新性措施。

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