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南京市城市道路架空杆线整治对策研究

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2020年4月19日
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南京市城市道路架空杆线整治对策研究

一、南京市区道路杆线整治进展情况
架空杆线是城市景观的重要元素和保障城市正常运转所不可缺少的物流载体, 包括高、低压输配电线路、通信线路、广播和有线电视网络线路、公安、军队、交警等专用通信网络, 涉及供电、电信、广电、部队、公安、证券、铁路等近20 个杆线产权单位。随着城市的发展, 文明程度的提高以及对人与自然协调发展的追求, 过去人们引以为自豪的、曾经作为工业化象征、为城市发展做出过历史贡献的城市杆线“空中五线谱”, 已成为城市发展与文明进步的障碍和城市景观的严重影响因素。
南京市从 年起启动了以“迎接十运会、建设新南京”为主题、以新区建设和老城整治为主要内容的新一轮城市建设。自开展老城整治以来, 南京市高度重视杆线下地工作, 明确提出了宽松城市空间、改进环境、逐步实现无杆化的目标, 把杆线整治做为老城环境整治的重要内容, 大规模实施杆线下地。
南京市在杆线下地实施过程中, 采取的主要措施有:
（1）以扎口管理、统一实施、统一政策、限期完成为实施原则, 在市老城环境整治指挥部统一指挥、协调下, 由市市政公用局组织各杆线单位分工实施。
（2） 除供电和军警杆线下地由政府定额补贴、由城建资金统筹安排外, 其余杆线下地经费均由各杆线产权单位自行承担。
（3） 为保证杆线下地的有序实施, 便于统一协调工作, 弱电杆线下地由市电信公司牵头组织各通信杆线单位实施, 供电杆线下地由市供电公司实施。
（4） 为宽松人行道, 管线附属箱柜尽量设置在人行道红线以外。
（5） 为保证施工期间各类管线用户正常使用, 最大限度减小对市民造成的不便, 施工顺序为: 先建设管沟、设置附属设备, 再铺设新管线, 然后分段分次停电, 切换新旧线路, 最后拔除线杆。
二、 南京市区道路杆线整治存在的问题
南京市区城市道路杆线整治在取得显著成效的同时, 也存在一些问题, 主要有:
（1）杆线下地耗资巨大, 且因开挖道路恢复而增加道路工程投资, 涉及政府和杆线单位多主体多渠道投资。仅长度1. 96 km 的长江路杆线下地工程政府用于军警线路和补贴供电线路的直接投资就超过1 000 万元。
（2） 做为先导工序, 杆线下地是影响道路改造工程工期的制约工序, 涉及面广, 实施与协调难度大。一是众多杆线单位同步实施协调难, 投资主体和投资渠道多元化。长期以来各杆线单位各自有管线建设规划和实施计划, 各自开工建设, 基本上是“谁用谁投资, 谁投资谁建设, 谁拥有谁管理”。二是管理部门之间协调难。在管理体制上存在条块分割、多头管理、职能交叉现象。三是我市道路两侧建筑退让先天不足, 人行道本身狭窄, 且考虑改进景观, 下地杆线埋设路径、管线附属箱柜设置与管线实施, 需占用人口密度很大的景观路沿线单位和居民的用地空间, 协调难度大。
（3） 全市杆线整治缺乏统一的规划。由于多年来原本有限的地下空间无序使用, 城市主干道下地下管线难以选定管位和路径。
（4）杆线整治尚无法律依据, 主要依靠政府行政指令。在依法行政、建设社会主义政治文明和法治国家的今天, 为保证杆线整治的顺利实施, 加快立法更为迫切。
（5） 部分杆线下地路段由于后期监管不力, 又出现了多条过街架空杆线。
经过两年的实践, 我们认识到, 杆线综合整治是一个系统工程, 耗资巨大, 涉及面广, 实施难度大, 而杆线下地只是杆线综合整治的特例。所有道路均实施杆线下地既无必要, 在财力和具体实施方面也不可行。实际上对景观影响最大的是凌乱的各类通信弱电线路“蜘蛛网”。在老城区问题尤为突出。因此,对城市道路范围内的杆线综合整治, 应当有一个总的系统性的对策方案。
三、城市道路杆线综合整治的对策
（一） 实施原则
1、 以人为本, 统筹规划, 系统配套, 综合整治,连点成线, 连线成片, 成片成线改造, 净化道路空间同步改进道路景观和管线安全运营水平与防风抗灾能力, 凸现古都风貌, 展示现代风彩, 谋求特色发展,改造一片老城, 挖掘一片资源, 创造一片效益, 享受一片环境。
2、 照道路分类改造的原则, 分别实施景观路杆线下地、主次干道杆线整治。根据道路的类型、功能和重要性程度, 区分不同情况, 采取具体的城市道路杆线综合整治方案。对于有明确要求的重要景观道路, 实施杆线全部下地。对于一般的主次干道, 实施杆线现状整治。
3、 照杆线分类整治的原则, 分别实施供电和弱电杆线整治, 分别由一家杆线单位统一设计、施工,减少交叉。
4、 作为道路改造先导工序, 先杆线整治, 后出新道路; 先弱电杆线下地, 后整治供电杆线。地下先行, 先地下后地上, 超前考虑, 最大限度地避免道路重复挖掘。
5、 把握建设时机、同步实施的原则。一是与城市总体规划、城市地下空间开发利用相协调; 二是杆线整治与道路改造、轨道交通、新区建设、重要场馆等重大基础设计建设同步实施; 三是新建重要城市道路同步实施杆线下地; 四是在当时城市财力可承受范围内。
6、 宽松人行道, 以人为本, 首先满足行人通行功能要求, 各类管线附属箱柜原则上应设置于道路红线之外, 并尽量将各类管线的环网柜、分支箱、配电箱等附属箱柜设置于道路两侧建筑内部和地下空间。
（二）系统规划, 分步实施
因城市道路杆线综合整治要根据道路的不同情况因路制宜, 同时杆线综合整治工程浩繁, 并非短时间内就能完成, 只能有序分步实施, 而且涉及政府和杆线单位多主体多渠道投资, 涉及众多部门、单位、个人的协调, 因此必须制定具有较强可行性和操作性的全市城市道路杆线综合整治的统一规划, 为全市杆线整治提供科学的指导和依据。
一是根据道路的类型、功能和重要性程度, 合理规划, 区分不同情况, 分别确定杆线下地、杆线迁移、杆线现状整治等城市道路杆线综合整治方式。
二是确定全市城市道路杆线综合整治的实施时序。优先考虑杆线整治与道路改造、轨道交通、新区建设、重要场馆等重大基础设施建设同步实施; 优先实施重点路段、区域杆线整治; 优先实施具备条件的路段、区域杆线整治。
三是新建重要城市道路同步实施杆线下地。
四是确定管线附属箱柜的设置位置。
（三） 实施方案
1、对于有明确要求的重要景观道路, 实施杆线全部下地。
2、对于一般的主次干道, 实施杆线现状整治,按弱电全部下地, 供电交叉路口下地、沿线整理的原则实施。
首先, 清理对景观影响最大的、凌乱的各类通信弱电线路“蜘蛛网”, 要求所有通信弱电线路自行下地, 不得附着供电杆线, 做到“三无”即无杆、无线、无附着其它线杆。
其次, 在弱电杆线全部下地的基础上,实施供电杆线现状整治, 分别整治架空线和线杆, 区分不同情况, 实施所有交叉路口或重要交叉路口杆线及所有入户线下地。
3、对于一般街巷不实施杆线下地, 仅局部迁移影响交通的杆线, 拔除废弃杆桩。
（四） 组织实施
1、市老城环境整治指挥部办公室指定市市政公用局为杆线整治专项工作的协调单位, 其职责是综合协调、督促检查。景观路杆线下地工作和主次干道杆线整治及街巷出新的杆线局部调整工作, 均由市市政公用局负责牵头, 有关区政府组织各杆线产权单位实施。
2、南京供电公司负责电力杆线整治。南京电信公司作为牵头单位, 组织各弱电杆线单位实施杆线整治, 以减少重复开挖道路, 提高工作效率和投资效益。杆线产权单位为下地任务的实施责任单位,费用自筹。各自负责按工程规范程序完成规划、设计、招投标、土建、敷设穿线等工作。
3、资金渠道: 除供电和军警杆线下地由政府定额补贴、由城建资金统筹安排外, 其余杆线下地经费均由各杆线产权单位自行承担。
四、完善推进杆线整治的配套政策措施
（一） 形成完备的城市道路杆线综合整治的法规体系, 为我市城市道路杆线综合整治提供法律依据和保障, 使建设有法可依, 改变单纯依靠政府行政指令的状况。
第一, 尽快出台《南京市架空线路规划管理办法》, 明确要求: 在电力架空线路上不得擅自加挂与电力无关的电缆。对现有的加挂电缆应当逐步进行清理。在法规出台前以市老城环境整治指挥部名义发文, 要求各杆线单位完成。
第二, 由市政府出台《南京市城市道路相关设施设置管理规定》, 要求各类管线的环网柜、分支箱、配电箱等附属箱柜原则上应设置于道路红线之外。
第三, 制定城市道路杆线综合整治资金管理法规, 按照受益人分担的原则,明确杆线综合整治的资金筹措渠道、分摊方式、运作管理方法以及投资者、管理者的权利与义务。
（二） 制定全市城市道路杆线综合整治的统一规划, 为全市杆线整治提供科学的指导和依据。
（三） 树立经营城市的理念, 由市政府出台有关规定, 明确占用城市道路载体设置管线, 应当依据有偿占用城市社会公共资源从事商业运营的原则, 交纳城市道路占用费。各相关杆线单位应当按此原则,自行实施杆线整治并承担费用, 政府不做补偿。
（四）引进社会资本, 利用市场机制, 鼓励建设城市道路共同管沟, 以合理利用城市道路地下空间资源, 减少道路重复挖掘。使投资者、使用者、建设者、管理者相分离, 经过市场竞争来优化设计、提高质量、加快进度、降低建设成本。
（五）加强长效管理, 严格执法, 查处违章设置架空杆线, 防止已经杆线下地路段再出现架空杆线, 避免杆线下地路段由于后期监管不力再出现过街架空杆线的现象。
北京市西城区架空线入地工作实践与思考
为解决此难题，近年来，北京市西城区市政市容委紧紧抓住奥运契机，大力实施架空线入地工程，在改造城市面貌、提升城市形象，圆满完成北京奥运和国庆60周年庆祝活动环境服务保障的同时，努力还广大市民一片宽敞安全的城市道路与广阔靓丽的视觉蓝天。
治理“架空线” 还城市空间
架空线，顾名思义是由各类固定支架支撑，在空中布设的线、缆的总称。其中包括架空电力线、架空通信光缆和通信电缆等。随着城市和社会的发展，人们对城市空间景观的标准与要求被提升到了相当的高度。架空线在城市上空经过，甚至部分线路走向与城市道路不平行，对沿线的视觉影响显得尤为突出。而且，一些属于不同部门的、种类繁多的线缆往往合杆架设，在各个路段形成杂乱不堪的“空中视觉污染”，并存在着严重的行人行车等安全隐患。因此，必须下大力气予以治理，将架空线入地。
北京申奥运成功为架空线入地带来契机
，北京申奥成功。这为首都城市现代化进程的提速带来了机遇，也为北京城市架空线入地改造带来契机。
北京西城区紧跟时代步伐， 从 开始先后投资18亿元，结合辖区西二环、旧鼓楼大街、新街口南大街等重点市政道路拓宽、改造和金融街、什刹海、西单北大街等重点地区综合整治，以及“煤改电”改造等工程，完成了220条道路、总长度124.4公里的架空线入地工程，有效改进辖区重点大街和重点地区的环境面貌水平。
北京什刹海旅游区的变化，就是其中一个生动的实例。几年之前，在什刹海周边经常能看到一根4、5米高的电线杆上私搭乱挂好几十条线缆的情况，远看就像鱼网一样。而且胡同里竖立的电杆，大多是几十年甚至有上百年历史的木质电杆，露在地面的部分有些只有3、4米。线比屋顶高不了多少，还经常有居民在线缆上晾晒衣服，让人看了捏把汗。
从 开始，西城区市政市容委在什刹海地区实施了后海环湖“净空行动”；紧接着 至 ，又借助“煤改电”工程，将“净空行动”推广到什刹海的每一条胡同。四年后，该地区胡同上空黑色“蜘蛛网”不见了，仅电杆就拔除了3000余根。
天上敞亮了，胡同的古朴感觉回来了。同时，架空线入地还解决了部分街巷用电负荷不够，没有路灯的问题；线杆拔除后还路于民，交通出行更加方便，老百姓得到了实实在在的好处。

积极开展试点工作　努力做好“四个服务”示范区
4月7日，北京市委、市政府领导到西城区金融街视察调研工作。市委书记刘淇提出：西城区要把握好首都推动“三个北京”建设的历史机遇，充分发挥区域资源集中的优势，在北京建设世界城市的进程中起到示范作用；努力成为做好“四个服务”的示范区、高端服务业发展的示范区、落实“人文北京”、“科技北京”、“绿色北京”行动计划的示范区和社会和谐进步的示范区；特别是要在首都功能核心区的城市管理和环境建设上下功夫，要把干线入地问题解决好，改造好胡同里的架空线。
西城区委、区政府领导认真贯彻落实刘淇书记的指示要求，积极加强城市未来发展规划研究，探索首都功能核心区城市管理的组织模式，并针对线缆入地问题，提出了西城范围的架空线入地工作规划，力争经过三至五年时间将辖区所有次干线以上道路和具备条件的街坊路的架空线入地，为北京市架空线入地工作试点贡献经验。
主要工作目标是对辖区所有次干路以上的道路和大部分具备入地条件的支路及街坊路实施架空线入地，使全区次干路以上道路线缆入地率达到100%，入地道路总长度将在当前占全区道路总长度37.1%的基础上提升到90%以上。
按照工作计划，西城区 实施架空线入地道路主要涉及“两片”、“九条路”。“两片”分别是钓鱼台国宾馆辐射区和新街口“煤改电”地区；“九条路”分别是朝阜路、前三门大街的西城段和大六部口街、虎坊路、白纸坊西街、菜园街、广安门南街、右内大街、太平街。当前，在各级领导的高度重视下，在各部门的大力配合下，所有架空线入地工程正在积极推进实施中。
加强统筹协调　切实解决架空线入地难题
架空线入地因其历史形成原因，存在四个突出的问题。一是缺乏明确的政策支持。将城市街道上的架空线分阶段整体性地规划入地，是北京总结奥运环境建设成功经验，提升城市靓丽品质的一个重要举措，更是一个环境建设工程上的新生事物。过去，城市的线缆入地一般都是在重点大街和重点地区，并随新建道路或道路拓宽改造一同实施。而现在这样的大规模线缆入地改造是前所未有。市里、区里都没有现成的政策支持，致使各运营商缺少配合和开展工作的依据，特别是企业的资金安排压力大，各种减免资金也难到位。
二是各种手续报批繁杂。架空线入地工程涉及电力、电信等许多部门，且有的现状架空线权属不清，确认困难。同时，工程审批涉及规划、建设、交通、路政、园林、环卫等众多部门，各个部门都有相关的各种手续办理程序与时限要求，诸多手续办理制约着整个工程展开的进度。
三是电力设备设施安放选址困难。架空线入地工程，特别是高低压电力线缆入地，涉及的一个重点问题就是要选址建设变电箱与开闭器设备安放位置，且此设施体量较大（每台约占地7平方米），一旦设立则该位置属电力部门永久占用地，同时不能在自行车道、人行步道和绿地上设立，而城市街道一般较窄，很多都不具备占用人行步道与绿地设立变电站和开闭器的条件，只能选址拆迁后设立，难度极大，成本昂贵，工期延长。
四是架空线入地设计与工程施工较为复杂。由于城市道路，特别是街巷胡同地下各种管线众多，纵横交错，情况复杂，致使架空线入地的设计与施工方案较为复杂，难以定夺。有的要数次现场勘察，重复计算，方能经过审核。加之施工中时有预想不到的情况，有的工程难度巨大，困难重重。
针对存在问题，西城区委、区政府及其相关职能部门和线缆权属单位认真调研，广纳才智，并充分汲取北京奥运和国庆60周年环境建设成功经验，积极加强组织领导，强化统筹协调，先后提出了一系列解决问题的思路与办法，努力推进架空线入地工作的顺利实施。
一是多次召开协调会议，研究部署架空线入地工作。西城区主管架空线入地工作的副区长先后数次主持召开了区相关职能部门参加的架空线入地工作研讨会；邀请城区供电公司的主要领导召开了西城区电力架空线入地工作专题座谈会；亲自主持召开了所有运营商参加的关于西城区架空线入地试点工作动员会。
二是先后组织协调各运营商参加的架空线入地工程配合会，布置架空线入地工作任务。召开了通信管道建设专题会、路灯与电车架空线入地专题会、视频监控专题会、电力与通信管道建设方案与设计配合会和区属的园林、市政的配合研讨会。
三是进行了现场调查摸底，对需要进行架空线入地区域内的所有道路进行了摸底调查，确定了入地道路明细。对所需入地道路的现状架空线进行了摸底；对所需入地的次干路以下等级道路（区财政投资的道路）进行了地下管线的勘察设计及管线综合。
此时，北京市政府下发了《北京市架空线入地工作方案》和《 架空线入地实施计划》，对全市架空线入地工作做出了整体部署，明确了入地任务、实施原则和各项保障措施。这为西城区架空线入地工作推动与工程进度提速提供了条件。西城区架空线入地工作进入了历史新阶段，开启了新航程。