影响农村信用社发展的政策性障碍分析.doc

影响农村信用社发展的政策性障碍分析

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影响农村信用社发展的政策性障碍分析

随着国有商业银行逐步上收农村地区的机构网点农信社已发展成为中国金融体系的一支重要力量极大地促进了农村经济商品化、市场化的发展近几年来国家政策的调整和支持为农信社的发展提供了强有力的政策保障但在实际工作中对农信社特别是贫困地区的农信社来讲国家政策的调整和支持还没有完全或真正到位还存在一些对农信社岐视或不公平的政策严重阻碍了农信社的发展主要表现在以下几个方面（一）受农信社“模糊”地位的限制名义上农信社是地方的合作金融集体组织但实际上从农信社成立之日起农业银行、人民银行就一直受国家委托行使对农信社的管理职责改革前归人民银行管理农业银行成立后由农业银行管理农行在八十年代还对农信社实行“四统一、一兼顾”管理1997年从农业银行脱钩后又归人民银行代管其法人机构——基层农村信用社在人、财、物上早无自主权更谈不上管理权仅保留一个形式而已同时在法律上没有任何规定要求地方政府承担对农信社的管理义务在实际工作中地方政府也从未真正把农信社当作地方的金融机构来看待因此农信社遭遇了地位上的尴尬看似国家的但又不是国家的名义上是地方的但实际上又不是地方的如此一来农信社就没有资格享受到国家的一些优惠政策以及地方的优惠政策剥离不良资产、财政补充资本金等没有农信社的份地方政府给予地方企业亏损补贴、拨补企业项目资本金或开办费、减亏增盈的奖励、职工的困难救济以及各种税费的减免等也从来不惠顾到信用社不但如此相当一部分农信社甚至于连正常的代理财政手续费也未能如愿农信社这种“模糊”的地位在相当程度上限制或束缚了自己的发展（二）受企业开户的限制由于农信社是一个地方的集体合作金融机构抗风险能力低兼之农信社资不抵债社众多资产质量低、历史包袱沉重内控管理相对薄弱等因此从中央到地方政府从行业到一个单位都明文规定或有意识禁止某个行业或某个单位到农信社开立基本帐户1995年9月1日人民银行下发的《关于进一步做好企事业单位基本存款帐户管理的通知》（银发1995247号）也作出规定“信用社不得超出规定的业务范围为大中型国有企业和事业单位开立基本存款帐户”地方的一些工商企业地方政府也出面干预或禁止其到农信社开立帐户去年农信社本身在向地方移交养老保险金时也规定社保部门不得在农信社开户由于受企业开户的限制使信用社对公存款减少在一定程度上影响了农信社的资金供应能力同时加大资金平均成本导致信用社经营环境恶化（三）受业务开办的限制农信社不能开办票据承兑、贴现业务央行也不对农信社办理再贴现《中国人民银行法》第二十九条规定人民银行不能向非银行金融机构等提供贷款因此在前几年央行的再贷款也不对农信社办理；住房消费贷款、汽车消费贷款、助学贷款等也不能开办住房消费贷款只能限制在信用社内部职工办理至于助学贷款从另一个角度来看无论是从农信社支持老百姓子女上学的范围还是贷款金额均比某个商业银行要强得多却得不到国家的承认更得不到国家财政的利息补贴所有这些不公平或岐视的国家金融政策规定形成了在老百姓心目中农信社和商业银行是“不一样”的金融机构公众对农信社和商业银行的信任度和支持度出现了差异特别是前几年一些地方农信社出现的支付风波更加影响了社会公众对农信社的信任程度极大地影响了农信社的市场发展和业务的创新（四）受地方行政干预的限制一些政府部门的领导把农村信用社当作政府部门甚至扶贫机关一样来看待工资发不出城镇开发资金不足一些农村基础设施工程资金不到位等只要涉及到资金投入的问题一律找信用社“帮忙”除了无尝捐助外一些政府领导为了出“政绩”往往以各种方式命令信用社发放贷款虽然贷与不贷由信用社决定但在很多情况下农信社是不得而为之这种状况农信社要比商业银行严重得多给农信社的发展造成沉重负担（五）受法律保障的限制当前中国还没有完整意义上的合作金融法律、法规在法律上没有明确合作金融机构的地位和权益致使合作金融在改革和发展中处于无章可循、无法可依的状态农信社的合法权益得不到有效保障在一定程度上限制了农村信用社的发展（六）受自身管理政策的限制农信社的发展不但受来自外面政策因素的限制而且还受自身管理政策的限制一些省市规定农信社自身营业用的房地产购建、车辆购置以及一定限额以上的贷款等一律要经过省市合作管理部门的审批农信社包括联社在招录员工方面没有自主权甚至连自然减员补员都没有资格影响了业务发展对人才的需求另外农信社是个弱小的地方金融机构所发放的贷款大部分是农业贷款并带有较强的扶贫或政策性质而农业是个弱质产业受自然灾害影响较大风险大回报率低因此农信社经营成本大冒风险也大但其所承担的税赋与商业银行几乎没有任何区别损失准备也和商业银行一样按贷款余额1%提取而且与商业银行核销贷款本息最终挂到国家财政头上不同农信社核销的贷款本息最终还是由自己来消化因此农信社承受着巨大的经营压力也给农信社的发展带来了一定的负担　　在此特提出几点政策建议（一）加快农村信用社体制改革完善管理体制根据中国的实际情况建议农信社实行条块结合的管理体制条即以省为辖区建立自上而下的管理机构其管理框架省联社——地市联社或办事处——县联社省（区、市）、地市联社（办事处）对信用社的组织领导、服务扶持应以间接管理为主主要为全辖区统一制订一个行业标准、规章由各个信用社在标准内自主决策同时加强指导管理履行必要的监督检查监督各项政策的落实保证所订标准及规章的正确有效实施而县级联社应承担起对农信社的主要管理职责要以直接管理为主加强领导管理特别是要强化指导服务和监督查处两大职责块即建立地方政府对农信社应有的权力、应负的责任和义务制度且要以法律形式进行明确以强化地方政府对农信社领导管理及风险防范的责任地方政府对农信社的管理职责主要经过自上而下的行业管理部门来实施、体现不直接对农信社具体人、财、物和经营活动等负责或干预（二）尽快建立健全合作金融机构法律、法规体系当前农信社主要是根据中国人民银行制定的一些规定以及各级信用合作社参照中国人民银行拟订的范本制订的章程等进行经营管理活动这些规定和章程的法律效力与针对一般性商业银行的《商业银行法》相比法律效力比较低对确立合作金融产权的权威性较小因此农信社也应当像商业银行一样拥有独立的法律保障（比如美国《联邦信用社法案》）以树立起与《商业银行法》大致相当的权威性同时从法律上对农村合作金融组织的成立条件、组织体系、业务范围、经营原则、服务宗旨、管理制度等予以细化规定使其依法经营严格规范自身行为增强防范风险的自觉性（三）尽快实施国民待遇原则随着中国加入WTO后金融市场的逐步开放以及农信社内控管理的加强央行和银监会应根据变化了的情况以及各地农信社经营管理状况放开对农信社在市场准入、业务开办、开户、结算等方面的限制实行与其它商业银行一样的国民待遇（四）尽快建立适合合作金融特点的政策支持体系和风险补偿机制首先是金融政策的扶持一是对“两呆”贷款和历年损失挂账人民银行应按照一定的比例给予长期无息或低息再贷款支持；二是提高农信社贷款呆帐准备金提取比例增强农信社抗风险能力；三是适当提高转存人行存款利率解决利率倒挂问题提高盈利能力；四是适当提高农信社存贷款利率的浮动幅度提高其资金组织能力打击农村高利贷；五是尽快客观公正、实事求是地解决行社脱钩后遗留资金纠纷问题其次是财政政策的扶持一是对政策性损失和挂账的弥补对新产生的亏损、风险由农村信用社和地方承担把责任交地方政府中央不再负责；二是对农村信用社的各种税收要实行一定程度的减免特别是对农村信用社投向“三农”的贷款实行财政利息贴补或免交营业税或按一定比例适当返还对贫困地区农村信用社或资不抵债社在一定时期内免缴营业税和经营所得税以增强农信社的盈利水平和发展后劲提高农信社支农工作的积极性；三是把农村信用社代理财政工作的业务手续费纳入制度化轨道并妥善解决财政拖欠农村信用社保值贴息问题；四是对农信社的不良资产特别是政策性部分实施剥离由专门成立的管理公司进行管理收回部分归还农信社损失部分由中央和地方逐年核销以促使农信社重组、改造、规范和轻装前进再次是政府各职能部门的大力扶持农信社作为地方性合作金融机构是农村金融体系的基础是帮助农民脱贫致富、维护农村稳定和国家稳定的重要支柱地方政府有领导管理和承担风险的义务要把农信社作为一个地方企业来对待千方百计支持帮助农信社的工作特别是在组织资金、清收不良贷款、提供法律援助、维护债权、减免各种税费等方面提供支持帮助