关于完善我国政府绩效指标体系的建议.doc

关于完善我国政府绩效指标体系的建议09级行政管理1班目录一、政府绩效评估指标体系概述2（一）政府绩效评估的内涵2（二）政府绩效评估体系的构建原则31、一致性原则32、客观性原则33、整体性原则34、可测性原则3二、我国政府绩效评估体系的现状评价3（一）我国政府绩效评估体系的现状概述3（二）我国政府绩效评估体系存在的不足41、政府绩效评估体系构建过程中价值偏颇与缺失42、评估主体方面的不足43、评估内容和指标方面的不足54、评估方法和过程方面的不足55、评估结果的应用方面的不足5三、政府绩效评估指标的构建6（一）平衡计分卡的适用性61、平衡计分卡基于平衡理念，能够满足政府部门平衡多种目标的要求。62、定性分析与定量分析、长期与短期指标相结合63、四个绩效维度设计，强调组织战略和发展能力，避免财务指标的过分约束6（二）指标体系的构建71、改良平衡记分卡72、基于平衡记分卡构建指标体系8（三）指标体系的具体构建理念101、平衡计分卡方法为主，多种方法兼顾的绩效评估指标102、理论联系实际，更新具体指标103、变化重于基础，结果重于行动114、评估与奖惩紧密结合11四、总论11当代中国正在发生广泛而深刻的变革，面临前所未有的机遇与挑战，但总体上是机遇大于挑战。在这样的形势下，抓紧研究政府绩效评估，探讨其在我国的发展具有重要的意义。2006年9月，温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度。”2007年2月，温总理在国务院廉政工作会议上强调，今年要在全国推行以行政首长为重点对象的行政问责制度，抓紧建立政府绩效评价制度。一、政府绩效评估指标体系概述（一）政府绩效评估的内涵政府绩效评估指标体系是指在一定原则指导下，由评估方法、主体、对象、指标、内容等组成的衡量政府工作绩效高低的评价系统。政府绩效评估体系是反映政府治理水平和运作效率的核心制度安排，是政府绩效评估工作的核心，受到了国内外理论界专家学者和实践界的广泛关注。（二）政府绩效评估体系的构建原则政府绩效评估指标体系的构建是一项复杂的综合性的工作，也是系统分析评估目标的过程。构建科学的政府绩效评估指标体系应遵循以下基本原则：1、一致性原则要确保真实地测评出政府的绩效，绩效指标的制定，必须要保证政府各部门之间、上下级之间设定的指标数量、范围和权重等方面协调一致。并且指标的设定要充分的体现和反映评估目标，决不能相反和矛盾。否则，就会使政府绩效评估偏离目标，导致评估工作的失败。指标与目标的一致性还体现在各个指标间的一致性，避免两个相互冲突的指标放在同一个指标体系中。2、客观性原则这是指政府绩效评估指标体系的构建要从政府管理工作的实际出发，实事求是，每一个指标的设定都必须基于当地的实际，都要有现实意义。指标既不能过高或过低，也不能过繁或过简。否则，都达不到预定的目标。3、整体性原则就是指政府绩效评估指标的设定要全面反映制定的目标的整体，综合反映社会发展的全面性、协调性，不能只强调某一方面，指标的设定要保持可持续性。有些政府绩效评估指标体系过分强调GDP方面的评估，这样必将导致评估背离目标，不够科学。4、可测性原则政府绩效评估指标体系的每一个指标都可以测评，具有可操作性，以得出明确的结果或结论。依据这个原则指标可分为两类:一类是定量指标，一类是定性指标。从现实来看，这两类指标都是必要的，不可替代的。凡是可以直接量化的指标，应采用定量指标，若指标不能直接量化，可采用定性指标，或对定性指标进行二次二、我国政府绩效评估体系的现状评价（一）我国政府绩效评估体系的现状概述当今政府绩效评估是在西方发达国家“新公共管理运动”中逐渐成长起来的一种新型的政府管理方式。近二三十年来，西方绩效评估的理论和模式渐渐传入我国，对我国绩效评估事业的发展起到了一定的推动作用。虽然相对于西方发达国家科学化、规范化和制度化的绩效评估而言，我国仍是一个推行政府绩效评估的新兴国家，评估体系和具体的评估工作还存在一些不足和缺陷，但各种政府绩效评估制度正处于日益发展和日趋完善的探索性阶段。总体而言，我国政府绩效评估在理论研究上取得了一定的成绩，在实践上也获得了一定的经验。国内学者也做出了大量的相关研究，突出的成果主要包括圈:浙江大学范柏乃博士在对200多名MPA学员调查的基础上，提出了行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境等6个领域的66项指标，并通过研究和筛选，最终选出具有代表性的37项地方政府绩效评估指标。北京师范大学唐任伍教授构建了中国省级地方政府效率测度指标，利用政府公共服务、政府公共物品、政府规模及居民经济福利等4个方面47项指标来衡量地方政府的工作绩效。湘潭大学彭国甫教授通过深层次研究，提出了评估地方政府公共事业管理绩效的业绩指标、成本指标、内部管理指标3方面共33项指标。厦门大学卓越教授构建了一套地方政府通用评估指标，由基本指标与指标要素或评判方法两个层次54项指标组成，主要涉及思想建设、组织建设、政风建设、制度建设、一票否决、依法行政、举止文明、环境规范等15个方面。兰州大学中国地方政府绩效评价中心提出，政府绩效评估指标体系应由职能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政、政府创新等5个一级指标，14个二级指标，40个三级指标组成，三级指标由非公有制企业、省政府评价组和专家委员会三类评价主体分别设置。国内外学者根据各自的研究构建了相应的政府绩效评估指标体系，这些体系根据不同的侧重可以划分为以下几类：反映政府管理价值的指标体系有“3E”评估模型、“总体绩效与间接绩效结合”模型和“计划评估”模型。体现政府管理职能的指标体系有美国坎贝尔研究所的评估模型、平衡计分卡评估模型和瑞士国际管理发展学院的评估模型。基于政府运作过程的指标体系包括西奥多H波伊斯特模型、美国政府会计标准委员会的评估模型和荷兰业绩测评小组的评估模型。（二）我国政府绩效评估体系存在的不足1、政府绩效评估体系构建过程中价值偏颇与缺失所谓价值，是指判断行为的标准和准则，又怎样的价值观，就会指导怎样的行为出现。绩效评估也是如此，评估的价值准则指导着评估的方向，有什么样的价值取向就会构建出怎样的评估体系，进行怎样的评估。科学的绩效评估始终以科学的理念为指导，错误的评估价值只会导致绩效评估的偏颇。政府行为的各个方面都会极大的影响人们生活，而其行为又受政府评估的价值引导，从一定意义上而言，价值理念是整个政府绩效评估体系的根本和基础，评估价值的偏颇严重影响到评估体系的科学建构。2、评估主体方面的不足目前，我国政府绩效评估的主体过于单一，缺乏代表性和多元化。由谁来担任政府绩效评估的主体，是政府绩效评估进程中的关键所在。不同的评估主体，视角就不一样，评估出的结果就会大相径庭。现阶段的方法主要还是由上级行政机关对下级的评估来考评，就政府系统而言，相当于政府既是“考生”又是“考官”。这种缺少独立于行政系统的评估主体的绩效评估，无法体现公正性、科学性和有效性，更难以真正实现以人为本的发展。这种评估的主体缺乏多元性，实际是缺乏政府内部的自身评估和社会公众、中介组织和专业机构对政府的评估。政府绩效评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏外部的监督，导致行政管理主体与社会公众之间关系的不对等，忽视了社会公众的需求对政府行为的导向性作用以及社会公众对行政活动的参与、制约与监督作用，实际上是忽视了行政权的制约性、行政活动领域的有限性以及行政行为的依法性。突出表现为行政管理凌驾于人民大众和社会之上的明显特征，不符合科学发展观的要求，不利于服务型政府的建设。3、评估内容和指标方面的不足具体表现在以下几个方面:一是片面强调经济指标。目前我国政府绩效的考核过分重视单纯的经济指标，过多地追求经济总量的增长。评估政府绩效片面地用经济指标比高低、看政绩。只关注GDP、财政收入、税收是否按预期的目标保持增长，而对于人民的实际收入、就业比例、住房面积、弱势群体的救助、环境的保护等一些关乎民生的问题则关注较少。“以经济建设为中心”在政府绩效评估中被错误地理解为“以经济增长指标为中心”，社会指标、人文指标和环境指标则不被重视。二是重显性政绩，轻潜性政绩。主要表现为重视目前经济发展数字的多少，缺乏用可持续发展的理念衡量其政绩是否具有长远的利益和实效。更有一些领导干部为了在任期内快出政绩、多出政绩，无视经济社会发展的客观规律，盲目的追求经济发展指标的最大化，忽视当地财政、资源、环境等方面的因素，大搞“形象工程”、“面子工程”，劳民伤财。三是缺乏绩效成本指标。每一项政绩的取得，必然有其施政的物质资源成本、人力资源成本、时间成本，对政府的绩效进行评估要把这些成本计算在内，一定要有成本指标。一直以来，只看结果、不计成本的绩效考核方法，致使部分地方和部分干部为了快速升迁，以资源浪费、环境破坏等不计成本的杀鸡取卵的发展模式获得了地方经济的暂时繁荣，却严重阻碍了地方经济的长远发展。4、评估方法和过程方面的不足当前政府部门的绩效评估大致可以分为三种:普遍性的政府机关绩效评估、具体行业的组织绩效评估、专项绩效评估。评估方法多为定性，较少采取定量方法，缺乏规范化，制度化，导致评估结果不够科学或者不能有效运用。还没有建立起对各级政府组织的成本收益分析评估机制。评价程序缺乏规范化，存在较大的随意性，评估的方式多为“运动式”或“评比式”，因此评估缺少持续性，评估结果无法做到客观、公正，甚至完全流于形式。这种政府绩效估的短期性导致了运动式的行政管理，管理者也不会将政府绩效的持续改进作为工作重点，而往往只采取“严打”之类的突击检查的方式解决问题。阶段性突击取得的成果越大，暴露出的日常管理中的问题越严重。另外，政府绩效评估的非规范化导致评估中的不正之风甚至是腐败行为。许多大检查、大评比不仅没有取得应有的效果，而且使之变成基层单位的一种负担;某些检查团成员索要礼品、收受贿赂的行为更是直接损害政府形象。政府绩效评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏外部的监督。评估多处于自发状态，不仅缺乏系统的理论指导，带有盲目性，还缺乏相应的制度和法律法规作保障。5、评估结果的应用方面的不足评估结果的运用机制尚未建立，我国政府绩效评估还处在自发状态，缺乏有效规范的机制来保障绩效评估的长效运行。当前更多的做法是关注评估过程而不是评估结果的运用，只是为了评而评，这直接导致评估结果缺乏有效地运用，使评估缺乏持续的动力。如何从“绩”的评估到“效”的运用还没有建立有效的渠道和机制。政府的绩效评估，评不是目的，而怎样分析评估结果，怎样就发现的问题找到合适的解决办法，进一步提高政府的绩效，才是建立政府绩效评估指标体系，进行绩效评估工作的目的所在。目前对评估结果的运用缺乏有效地机制，大大地影响了政府绩效评估的可信度和权威性，也不能体现政府按科学发展观的要求发挥管理职能。评估结果虚化。表现在两个方面:一是有关评估结果的信息没有制度化地及时向社会发布，在社会公众心中，政府绩效评估是政府走走过场的行为，是政府的“做秀工程”，因而对政府绩效评估工作漠不关心，甚至痛恨。二是决策者和管理者很少去关心评估结果，致使评估结果得不到使用或应用不足，使政府绩效评估没有发挥应有的激励约束作用，同时也使政府公务员对评估工作产生抵触心理。三、政府绩效评估指标的构建（一）平衡计分卡的适用性由于政府工作的公共性与涉及范围的广泛性，对其的评估自然具有一定的特殊性，要兼顾各方面因素，力求各方平衡，而平衡计分卡自身的特点使其能够较好地适应政府部门绩效评估的特殊要求，从而适用于政府部门绩效评估。1、平衡计分卡基于平衡理念，能够满足政府部门平衡多种目标的要求。平衡计分卡的精髓是追求在组织长期目标和短期目标、结果目标和过程目标、先行指标和滞后指标、组织绩效和个人绩效、外部关注和内部诉求等重要管理变量之间的微妙平衡，追求过去的经营结果考核与将来业绩评估之间的平衡，外部组织满意程度和客户满意程度之间以及内部的经营过程、激励机制、职员知识的学习和产品服务增长之间的平衡。因此，平衡计分卡的应用有利于实现政府部门短期政绩与长远政绩、竞争一与协作、公平与效率、发展与稳定等之间的平衡。2、定性分析与定量分析、长期与短期指标相结合平衡计分卡从具体技术层面彰显了它在评估地方政府绩效时进行定量分析的优势，符合政府部门绩效评估定量化的趋势要求，适用于政府部门产出难以量化和效果的时滞性的特点。因此，90年代后平衡计分卡方法在众多公共组织中得到广泛接受和采纳。同时，其在技术层面能够较好的处理非定量指标，因此，适用于政府部门绩效指标难以量化的特点。3、四个绩效维度设计，强调组织战略和发展能力，避免财务指标的过分约束组织绩效的高低和优势并不直接表现为并取决于组织的“财务状况”，而应更加注重组织自身的可持续发展的能力和潜在价值创造能力。平衡计分卡系统把发展置于中心地位，将组织战略目标转换成绩效评估指标，然后通过具体的制度设计将组织及其成员的行为与这些目标联系起来，从而实现组织战略目标，提高组织绩效。（二）指标体系的构建1、改良平衡记分卡平衡记分卡最早是运用在企业的评估当中的，主要通过财务、顾客、内部过程、学习与成长等四个维度考察企业运营绩效。政府作为提供公共产品的公共部门，与公共部门相比，其组织目标是实现公共产品的供给与公众需求的平衡，因而其面对的顾客群体更为广泛、提供的产品更为多元化，从而进一步决定了其组织运营方式有着与企业有着很大的差别，也就说明传统的平衡计分卡评估方法是不能完全适应当今政府绩效评估需求，必须加以改良。政府业绩： 经济业绩 政治业绩 文化业绩 社会业绩学习与发展：公务员制度考察学习信息管理水平内部流程：政府组织效率政府评议外部参政学习与成长内部流程顾客政府成本： 行政运行成本 管理成本 公共投入成本财务分析平衡计分卡运用于企业绩效评估时的四个维度财务、顾客、内部过程、学习与成长。财务考察的是企业支出与收入，即利润问题；顾客考察的是企业的远景，包括顾客满意度、顾客延续率、新顾客争取率及顾客获利率等；内部过程考察的是企业内部运营流程，包括创新、营运及售后服务等；学习与发展考察的是企业整体的发展，以及员工的绩效问题。对应这四个维度，综合政府绩效评估的特殊性，可以进一步改善平衡记分卡评估方法的四个维度为：政府成本、政府业绩、内部流程、学习与发展，使其更适合政府绩效评估（如下图1：平衡记分卡评估方法改良图）。图1：平衡记分卡评估方法改良图2、基于平衡记分卡构建指标体系以平衡计分卡评估标准为依托，以原有的“三级三十三项”评估方法为参照，根据我国具体的国情，以及中国政府绩效评估多年的经验教训，可构建出一套适合我国当今社会发展的政府绩效评估指标体系，分为4个维度，14个一级指标，40个二级指标，97个三级指标构成（见下表1：新型政府绩效评估指标体系）维度（4）一级指标（14）二级指标（40）三级指标（97）权重政府业绩经济业绩（1）人均绿色GDP（1）在全国的排名（2）人均绿色GDP增长率（2）绿色GDP增长率 （3）在全国的排名（4）绿色GDP增长率（3）劳动生产率（5）劳动生产率（4）城镇登记失业率（6）城镇登记失业率（5）产业发展科学化程度（7）第三产业GDP占总GDP的比重（8）可耕地面积占区域总面积比重（9）外来投资占GDP比重（10）其他国有资产占GDP的比重（11）国有资产占GDP的比重（6）国有企业发展情况（12）国有企业资产保值增值率 （13）国有企业实现利润增长率（7）企业满意度（14）企业对政策满意度（15）企业对行政满意度政治业绩（8）民主政治建设（16）民主政策出台数量（17）民主政策落实情况（18）民主政策公民满意度（9）法律法规完善情况（19）新出台法律法规数量（20）旧有法律法规完善程度（10）执法状况（21）法律纠纷解决率（22）执法状况公民满意度（11）社会治安（23）刑事案件发案率（24）刑事案件破案率（25）生产和交通事故伤亡率（12）公共危机事件处理情况（26）公共危机事件发生率（27）公共危机事件危害扩散程度（28）公共危机事件处理效率文化业绩（13）科学技术（29）政府支持的科研项目数量（30）投入生产的科研项目占总项目数的比例（31）政府投入科研经费占总经费比例（14）教育事业（32）平均受教育程度（33）接受高等教育人口占总人口比重（34）农村受教育水平（35）教育质量的群众满意度（15）文化事业（36）文娱产业发展情况（37）文化产品质量（38）文化产品的多元化程度（16）体育事业（39）公共体育产业建设情况（40）公共体育设施建设情况（41）体育活动的群众参与度（17）地方特色保护情况（42）物质文化遗产保护情况（43）非物质文化遗产保护情况社会业绩（18）社会分配（44）基尼系数（45）恩格尔系数（46）贫困人口占总人口比例（19）环境保护（47）环境污染指标（48）城镇绿化程度（49）环境保护行政法规落实情况（50）人均资源占有量（20）社会保障（51）医疗保险覆盖率（52）养老保险覆盖率（53）最低生活保障水平（21）人口（54）非农业人口比重（55）人口平均寿命（56）人口老龄化程度政府成本财政收支状况（22）财政赤字（57）财政赤字（58）财政赤字增长率（23）财政收入（59）财政收入（60）财政收入增长率行政运行成本（24）公务成本（61）办公经费（62）公务成本占总成本比重（25）行政效率（63）政府行政效率（64）民众对政府行政效率的满意度管理成本（27）公务员成本（65）三公消费占政府办公经费的比重（66）公务员工作量与工资收入的合适度（67）政府部门岗位的必要性公共投入成本（28）公共投入的科学化程度（68）基础设施建设投入比重（69）法制建设投入比重（70）政府成本（71）医疗卫生事业投入比重（72）环境保护事业投入比重学习与发展公务员制度（29）公务员培训（73）公务员培训支出（74）人均接受培训次数（30）晋升机制（75）晋升机制的合理程度内度度出占其它工资收入的合理（76）公务员个人满意度考察学习（31）集体考察学习（77）集体考察学习次数（78）集体考察学习平均规模（32）学习效果（79）政务改善情况（80）产生实质改善措施占总措施的比例信息管理水平（33）电子政务（81）政府网站维护情况（82）其他信息公开渠道建设（34）公务员信息管理素质（83）公务员人均电脑水平（84）公务员政务信息处理效率（35）信息公开程度（85）信息公开程度（86）信息公开渠道完善程度内部流程政府组织效率（36）组织结构（87）信息传递畅通程度（88）活动组织效率（37）组织环境（89）人际关系情况（90）竞争氛围政府评议（38）公民评议状况（91）机关工作作风（92）公民对政府工作满意度（93）公民对政府评议参与度（39）腐败案件（94）腐败案件发生率（95）行政人员涉案人数（96）腐败案件发生率外部参政（40）公民参政率（97） 公民参政率表1：新型政府绩效评估指标体系（三）指标体系的具体构建理念1、平衡计分卡方法为主，多种方法兼顾的绩效评估指标 本指标体系是基于平衡计分卡的四个维度，同时兼顾了关键绩效指标法（KPI）、360绩效评估法等先进绩效评估方法而构建。为了强调评估主体多元化，本指标体系结合360绩效评估法，加入了企业满意度、公众满意度等需要多元的评估主体参与的指标，以及内部流程维度等，使评估结果更加全面而准确，可信度更高，并且促使政府在进行内部自我评估的时候达到“日三省吾身”的理想效果。同时，本指标体系兼顾关键绩效指标法（KPI），强调了诸如三公消费、廉政建设、公共危机管理等问题，设立相应指标并通过权重反映其在政府绩效评估中的重要性。2、理论联系实际，更新具体指标理论联系实际，为了配合由经济建设为中心向公共服务型政府转型的目标，坚持走可持续发展的道路，本指标加入了基尼系数等强调社会分配公平性的三级指标，以及产业发展科学化程度等的二级指标，体现了实际发展中不但强调快，更要发展好的理念。同时相对于原有的3级33项指标体系，本指标体系把原有的GDP指标改成了绿色GDP指标，从而避免了由于善后支出而造成的GDP重复以及非中国本土收入而造成的GDP误差。并且，本指标由于设定的对象是国家级指标，所以权重一栏暂空，因为国家级指标在政府绩效评估中的地位应如同宪法一般，起到指导与基础的作用，具体操作应交于地方政府进行，权重设置过于详细，容易造成地方差异性得不到体现，更甚者为了迎合中央需要而是地方政府做出不适应地方特色的发展调整，这将使绩效评估本末倒置。3、变化重于基础，结果重于行动在国家社会生活中，我们不可避免的要面对各种各样的社会问题，因此，不同于以往的3级33项指标强调发案率等事件的发生，本指标体系由行为导向转向了结果导向，在强调发生率等在政府工作中的绩效评估外，进一步强调了事件解决的情况、消耗、时间等。我们不怕出现问题，因为总要出现问题，我们怕的是无法更快更好地解决问题。同时，本指标更多的强调指标的增长率，强调政府的改善重于强调现有业绩，目的是充分的调动政府工作的积极性，突出了政府工作的实效性，避免了因地方差异性造成的评估不公，更加避免了前人栽树，后人乘凉的风气。4、评估与奖惩紧密结合现今政府的一项重要职能便是提供公共服务，因此在政府及其公务员的工作中，奖惩便往往容易引起误会，“这都是应该做的，要什么奖励”，这种便宜的思想，使得政府及其公务员不会因为其工作业绩出色而得到公众的嘉奖，因为这是他们的本分，更使得绩效评估往往流于形式，无法于政府工作中得到足够的重视。本指标体系则认为，评估必须要与奖惩结合起来，这样评估的结果才能引起重视，公共部门中形成竞争的工作作风并不是资本化危机，相反，没有竞争威胁的安逸作风，却往往容易使政府及其公务员懈怠而安于现状，使改革往往无法贯彻到底，发挥其应有的作用。四、总论平衡积分卡最早应用于企业的发展绩效评估，因此其具有明显的竞争性、商业性，同时更偏向于发展规划、顾客满意。我国正处于由经济建设为中心向建设公共服务型政府转型的重要时期，因此，做好其相应的绩效评估显得尤其重要，基于平衡计分卡的绩效评估指标体系，更加符合公共服务型政府服务公众、满意公众的政府工作目的，更加符合科学发展观的可持续发展战略，更加符合政府绩效评估中，理论联系实际、理论指导实践、实践检验理论的工作流程。同时，以平衡计分卡为主，多种方法并存的绩效评估指标体系，更好地体现了中国特色社会主义特色，显示了当代中国政府工作紧随世界潮流，适应社会发展需要，向公共服务型政府转型的重大决心。