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美国新资本协议实施政策
渤海银行 程景东 中国工商银行 李超
上传时间:7月24日
全球新资本协议实施正如火如荼地进行着, 十国集团及发达新兴市场已于开始全方面实施新资本协议。美国是十国集团组员中最终一个公布新资本协议政策框架并将实施时间推迟到国家。年底, 美国公布了《风险资本标准: 新资本协议高级法框架》政策文件, 要求资产规模超出2500亿美元或境外风险暴露超出100亿美元关键银行及其子行, 实施新资本协议高级法, 即信用风险采取高级内部评级法(AIRB), 操作风险采取高级计量法(AMA)。美国新协议实施政策共分八个部分, 包含实施范围、 关键定义和最低资本要求, 采取高级法后银行资本调整要求; 适用高级法定性要求(第二支柱); 信用风险加权资产计算方法: 资产证券化风险加权资产计量方法, 股权暴露风险资产计量方法, 操作风险加权资产计量方法: 披露要求(第三支柱)。与英国等欧洲国家相比, 美国新协议实施政策相关第一支柱内容极为具体, 在一些方面, 如中小企业资本要求上, 甚至突破了新资本协议要求框架。
美国新资本协议实施政策在信用风险方面关键有三个特点。一是要求银行监管资本必需覆盖表内表外全部资产, 按批发、 零售、 资产证券化及股权四大类分别估算PD、 LGD、 EAD, 计算风险加权资产。对于无法明确划分到四大类别资产, 银行应依据金融工具账面价值或协议金额确定风险权重。二是未采取新协议对中小企业较为优惠资本计算公式, 这一考虑即使曾引发银行业强烈反应, 但美国监管当局坚持认为, 市场数据分析不足以支持中小企业系统性风险更小判定, 故不对中小企业风险暴露给予资本优惠; 三是对零售业务违约定义、 利用自由裁量权采取了最为宽松违约天数, , 即合格循环零售贷款与个人住房抵押贷款逾期180天以上、 其她零售贷款逾期120天以上为违约。欧洲除英国、 意大利外绝大多数国家均采取90天违约定义, 对此, 美国监管政策要求在美外国银行子行采取美国家标准准计算子行资本充足率, 同时许可其采取母国监管当局标准计算集团并表资本充足率。
在操作风险方面, 监管当局要求关键银行采取高级计量法估算操作风险时, 监管资本应能够覆盖预期操作损失和非预期操作损失。假如银行能够证实其提取操作损失准备不低于预期操作损失, 监管资本可只对应非预期操作损失。因为操作风险计量较为复杂, 政策文件未要求银行使用特定方法或分布假设进行估算。
为避免新资本协议高级法实施后银行资本要求大幅下降(QIS测算结果表明, 部分大银行资本降幅可达45%), 美国监管政策明确表示, 实施新资本协议银行仍应满足杠杆比率监管要求, 并在实施头三年严格遵守资本降幅“下限”要求, 即实施第一年监管资本降幅不能超出5%: 第二年累计不能超出10%: 第三年累计不能超出15%。
政策选择
考虑到美国银行类金融机构在业务复杂性、 风险管理水平、 数据基础等方面存在较大差异, 美国监管当局对新资本协议和基于1988年协议现行资本规则进行分析, 分别对不实施新资本协议、 实施新资本协议不一样方法等方案进行比较, 并据此确定新资本协议实施范围和实施方法。
基准方案: 美国适用1988年协议, 但全球其她国家适用新资本协议。放弃新资本协议框架维持现实状况唯一好处, 是避免新制度对中国金融服务提供者竞争格局改变, 但在国际市场上, 美国金融服务提供者, 尤其是全球化经营美国银行机构, 可能面临来自市场评定方和国际监管社会负面评价, 竞争力将受到严重影响, 面临更高机会成本。
方案A: 许可美国银行机构在新资本协议提供三种信用风险计量方法之间进行选择。尚不含有实施高级内部评级法银行能够选择使用初级内部评级法或者标准法, 因为方案A要求全部银行都实施新资本协议, 都要改变资本管理措施, 选择标准法而无法从提升风险管理敏感性中获取好处银行, 在面临制度变迁巨大成本投入同时收益将微乎其微。
方案B: 许可美国银行机构在新资本协议提供三种操作风险计算方法之间进行选择。银行业最终选择操作风险管理方法种类将决定新资本协议能发挥多少优势, 但和方案A一样, 方案B最大缺点是全部美国银行业都要使用一套新资本管理措施, 即使不一样资本计量方法所需成本尚不明确, 但因为资本计算规则发生改变, 机构普遍都见面临更高成本。方案C: 只相关键机构实施信用风险和操作风险高级计量方法, 监管当局设置资产门槛决定关键机构数量。风险计量技术进步、 风险定价能力增强以及高级方法实施带来资本节省, 为国际化大银行开拓市场空间铺平了道路, 将深入扩大国际化大银行在国际金融市场上业已存在竞争优势。监管部门可依据新资本协议实施评定, 基于实际收益成本分析调整划分关键机构资产门槛。
上述多个选择方案中, 基准方案显然是不可取, 方案A和B对于大型关键机构更具弹性, 但对其她机构来讲, 都要求其花费时间和资源适用新监管规则, 方案C经过改变关键机构数量争取取得最大社会效益。相对于三种选择方案, 方案C含有愈加好平衡成本收益能力。基于这些分析, 美国监管当局仅要求关键银行实施新资本协议高级法, 其她银行能够继续实施现行基于1988年协议资本规则, 也能够实施与新资本协议标准法一致方法, 并可在达成相关要求后选择实施新资本协议高级法。从长久看, 这一政策设计在引导银行业提升风险管理能力同时, 为中小机构提供了灵活性。
新资本协议成本和收益分析
实施新资本协议银行和监管机构都要投入额外资源。依据美国货币监理署(OCC)估量, 综合考虑政府管理成本和银行实施准备投入, 从到过渡期最终一年, 关键银行和监管机构实施成本累计约为5亿美元。
从银行业看, 依据美国监管当局对19家被监管机构第四次定量影响测算, 单家机构满足高级法要求实施准备成本约为4200万美元, 其中关键银行平均成本为460075美元, 这些成本关键用于系统开发和软件采购。被调查10家银行表示, 即使不实施新资本协议, 上述投入45%～50%也会用于提升风险管理水平。所以, 如仅考虑制度变迁成本, 单家机构投入约万美元, 19家机构累计约3.95亿美元。另外, 因为新资本协议实施建立在更为优异技术和系统之上, 实施后银行每年还需增加部分固定运行成本。据美国7家银行估算, 考虑新增人力资源投入和系统维护等原因, 每年花费约增加240万美元。
除上述显性系统建设和维护成本外, 银行隐性管理成本也会增加, 如银行高级管理层对新项目和新步骤额外关注所需时间和精力, 以及监测、 填补新系统漏洞资源投入等。
新资本协议作为一项复杂资本监管制度, 还会带来政府管理成本, 包含对监管人员培训、 出台新规则和新制度以及连续监管资源投入。据美国货币监理署披露, 现阶段政府管理成本最大支出项目是规则和制度研究经费。财政年度, 美国货币监理署用于新资本协议实施1000万美元经费中, 有54%用在了规则和制度研究上。
美国监管当局在多个场所指出, 新资本协议在美国实施, 意在将制度所表现风险计量和管理优势融入日常监管步骤中。新协议不仅要确保银行有足够资本缓冲来吸收金融风险损失, 更要有利于实现风险监管目标。与1988年协议相比, 不管新资本协议提升或降低最低资本要求, 都毋庸置疑地优化了资本资源配置效率, 并为监管部门提供了一个精细衡量风险程度工具。即使现阶段量化新协议预期收益较难, 但美国货币监理署确信实施新协议预期收益大大超出成本。规则好处是显著而持久, 而且很有可能伴随时间推进而递增。实施新协议所需负担成本更多是因为大额新建成本引发, 即使不实施新资本协议, 机构为提升其内部风险计量和管理水平也会在未来一段时期内投入相当数量资源。
新资本协议竞争力影响分析
制度改变有时会使得部分金融机构相对于其她金融机构更有竞争优势, 这种可能性关键产生于制度应用范围所发生改变。美国并未如其她十国集团一样在全部银行业范围内实施新资本协议全菜单方案, 而是有选择地在大银行推进高级法实施, 其她银行能够选择继续使用1988年资本协议或实施新资本协议标准法。这一政策选择基于对银行业以下竞争力分析。
操作风险显性资本要求: 实施新资本协议美国银行, 其最低资本要求将因为操作风险显性资本要求而提升。对于从事证券清算、 资产管理、 信托服务等多个经营活动银行来说, 因为竞争对手无需满足这类资本要求, 其面临更高监管资本门槛将会使这类机构在竞争中处于不利地位。
房屋抵押贷款: 从全球定量影响测算情况看, 新资本协议下对房屋抵押贷款总体资本要求可能是下降, 高级法可能会增加银行业住房抵押贷款持有量。
小额商业贷款: 对竞争影响另一个方面是小额商业贷款。部分不太可能实施新资本协议高级法小银行, 其业务关键为小额信贷。鉴于新协议降低了对这些贷款最低资本要求, 未能实施高级法小银行在竞争中将处于不利地位。
收购和吞并: 许可不一样银行采取不一样监管制度, 会改变银行和金融市场布局, 实施新资本协议银行将在并购中处于更有利地位, 这可能造成新一轮银行业整合。
信用卡: 新资本协议实施也可能影响信用卡市场竞争局面。新协议下, 对信用卡资本要求将会增加, 这可能改变新资本协议银行、 非银行类信用卡企业、 实施1988年资本协议银行之间竞争格局。
从上面分析看, 新资本协议对竞争影响是复杂, 包含美国在内各国监管当局均意识到, 必需亲密关注由监管规则改变所引发竞争形势改变, 对可能不公平竞争早期信号保持警觉。在新资本协议实施过渡期内, 银行监管机构应充足认识并妥善处理出现问题, 以经过新协议实施全方面提升银行风险管理水平。
《中国金融》第13期