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政府一手包办办不好农村养老保险
把广大农民纳入社会养老保险体系，这可能是我国体制改革中必须面对的最深刻尝试。尤其是在我国的“三农问题”日益尖锐的今天，在土地所有权和使用权分离状况下，在土地经营不断零碎化、收入增长停滞的趋势下，在农村建立社会养老保险体系将起关键性的稳定作用。但这个路程，中国走得并不平坦。从1993年部分试点，到1997年职权转移，原有的推进突然搁置下来，造成了推进路径上的空白。1999年开始有步骤的启动，用资深专家的话说：“过去的困境还摆在那儿，现在又由于中断造成了不信任。这几年的社会养老保险，实际上没有起到强化农民对今后生活的乐观预期。”那么，中国的农村养老保险究竟存在哪些问题？国家在其中起到什么作用？今后应该怎样加以完善呢？
只凭政府权力，会引发农村养老保险很多问题
自从1986年，我国开始在富裕的沿海地区搞农村社会养老保险试点以来，经过数年努力，农村社会养老保险已有了一定程度的发展，特别是个别经济富裕地区，参加社会养老保险的农民已超过半数。但由于总体水平还不高，国家一手包办存在诸多缺陷，引发的保险问题不容忽视。
政府进行长远投资，农民的权利发生一次性转移。各政府部门对所收集上来的农村养老保险有的抽新股、投债券，做灰色投资，作救火资金。甚至还中断“契约”：突然不要求交费了，也不延续合同了。而政府却把原因归咎于利率下调或者部门间职权的移交。这就势必造成农民的权利一次性转移。对此，河南省安阳县农民多次反应：他们从1993年开始交养老保险金，到1997年突然中止，至今再无人过问。农民们担心，到60岁后能否真正领到保险金？
保险覆盖面小，参加人数少，保障水平低。现行农村社会养老保险一般是在一个县的统筹范围内进行，由于地区经济发展不平衡，地区差别很大，一些农村地区的经济发展水平很低。至使农民手头的钱少，参加社会养老保险的人数也少，而且缴纳的保费很低，无法满足年老时的生活需要。以富裕地区湖南邵东县为例，该县有人口113万，其中农民有一百零几万，而参加社会养老保险的农民仅为5万人，占农民总数的5%，且大多数人选择的都是养老保险中层次最低的一次性缴纳200元的投保档次。如果按20年投保期计算，每月也只能领取几十元的养老保险金，再扣除通货膨胀因素，这点钱根本不够农民养老，何况还有大多数农民根本就没有参加社会养老保险。
管理水平低，保险基金的保值增值能力和实际保险能力差。农民参加社会养老保险的目的本来是为了应付年老丧失劳动能力以后的生活需要。但现时，在我国却无法做到。一方面，政府虽然给农民承诺较高的回报率，但实际上无法做到。另一方面，在我国目前的这种管理体制下，农民养老保险金的缴纳、管理和支付完全由民政部门一家负责。而民政部门实际上又是由政府管理，这就不可避免地发生政府部门乃至个人挤占、挪用，甚至贪污、挥霍农村养老金的情况。这样以来，养老金到期能以原价返还就不错了，更谈不上保值增值。
强制手段在现阶段存在较大负面效应。由于宣传不利，农村对社会保险没有完整的认识，基层的社会保险管理人员也将社会保险简单的理解为“政府行为”，采取强硬粗暴的措施向农民收取社会保险金。这使得在农民眼中，社会保险基金与其他各种政府提留没有什么两样，进而产生严重的抵触情绪。
国外农村养老保险模式值得借鉴
正是基于政府的过分行政干预，中国农村社会养老保险，时至今日仍未能收到好的效果。那么如何摆脱这种困境呢？日本和智利的做法为我们提供了一些很好的借鉴。
发展农村保险事业，政府只能起引导作用。日本在1946年10月至1950年7月实行土地改革。在农民生产积极性得到充分发挥的基础上，日本政府不失时机地引导了农村社会保险事业的发展。1947年，日本政府制定了农业合作组织法。在这个法规的引导下，日本农村以社会保险为核心的各种“共济”事业得到长足的发展。1948年，“北海道共济农业合作组织联合会”开始兴办农协共济事业，1951年，日本“全国共济农业合作组织联合会”宣告成立，标志着日本农村民办官助社会保险网络的形成。共济组织在管理上实行的是统一筹划、分级负责的制度。社区基层农协共济组织是最基本的单位，它的主要任务是接受承保、保管契约，然后以全额分保的形式向都道府县共济联合会投保。都道府县共济联合会在接受基层单位的分保以后，将其中一定比例向全国共济农业合作组织联合会进行再分保。全国共济联合会则负责全国共济事业的管理、制定保费计算办法、共济金的运用办法、运用电脑对契约事务进行统一处理等宏观性工作。共济组织的资金运用方法主要有：购买国家和地方政府债券、金融债券；各种类型的存款；契约者贷款；贷款信托；购买外国政府、世界银行及外国金融机构以日元计价的外债；购买公司债券和股票；购买不动产等等。日本的共济事业普及率相当高，几乎全部农民和农村其他个人都囊括进去了。
个人责任的适度回归是一剂良方。在中国养老保险制度改革乃至整个社会保障制度改革进程中，智利模式是引起学术界和决策层高度关注的一种改革样板。所谓智利模式，是指以个人资本为基础，实行完全的个人帐户制，并由私人养老基金管理公司负责经营管理，保险费完全由个人缴纳，雇主不需要承担供款义务。从智利模式的运行来看，其最大的特点就是劳动者的养老问题个人负责制，同时将政府的管理责任转移给私人管理公司，利用资本市场进行有偿运营，投保者既能够分享较高的收益回报，也可能因投资失败而遭受损失。这样，政府的直接责任被缩小到最小限度，而个人的责任却被扩大到极大程度。毫无疑问，智利模式是对传统社会养老保险制度的一种创新。它在减轻政府责任的同时也较好地解决了劳动者代际之间的矛盾。其私营化、资本化管理给养老基金带来了较高的投资回报，亦为避免传统社会保险型或福利国家型养老保险制度的财政危机提供了一种新的对策思路。然而，基于智利的特殊国情，加之保险私有化自身存在的高风险性缺点，在充分肯定智利模式创新的同时，应保持理性与警醒。但无可否认的是，这种创新说明社会保障要走出恶性膨胀的死胡同，就不能由国家或政府包办，而个人责任的适度回归、市场机制的适度引入、民间力量的适度渗透，以及养老基金与资本市场的有机结合，对于矫治传统社会保障制度中个人过分依赖政府及效率较低的弊端，确实是一剂有效的良方。
借鉴国外经验，建立中国特色的农村养老保险制度
　　在改革中注意两个“互助”。由于我国农村整体经济实力不强，地区差异很大，要建立以社会化大生产为基础的社会保险，一方面，部分地区农民没有能力负担社会保险费用；另一方面，国家财政又不可能提供更多的支持，采用平衡社会和个人力量的方式必不可少。在这一点上，可以借鉴法国的经验，引入“人口补贴”，由投保人口比例较高的地区支持投保人口比例较低的地区，做到不同地区间的互助。同一地区农村的不同从业者，因其从事的行业不同，收入和生活水平会有差别，在考虑效率的同时，实现不同行业的互助。这样有利于农村养老保险待遇水平逐渐提高，最终和城镇养老保险接轨，走向全国养老保险制度的统一。
　　精简管理部门，统一管理。社会保险的管理以立法作为前提，逐步改变目前机构重叠、业务交叉、不同部门争执和矛盾突出的状况，成立特定的机构对农村养老保险事业统一管理规划，综合协调。在这一问题上，可以借鉴日本的做法，建立中央级(全国共济联合会)、地方级(都道府县共济联合会)和基层级(基层共济联合会)的管理形式，明确分工，各司其职。基层级机构主要负责承保、契约管理以及全额及时上交地方级机构，地方级机构的职责是对有关承保契约的审查及养老金(共济金)支付的检查；养老金(共济资金)向农村的返还；养老保险基金(共济资金)的运用；对农村活动的指导等。中央级机构主要负责共济系统的计划、管理和调整；制定新的条款办法、保费计算；养老保险基金(共济资金)的运用；运用电脑对契约事务的集中处理等。
加强资金运用，做到保值增值。我国农村人口众多，生活节俭，农民一旦加入了社会养老保险，对养老保险体系的依赖程度就很大，农村养老保险金作为解除农民养老之患的资金，安全性显得尤为重要。参考日本养老保险资金的运用，以不同比例参与各运用渠道：各种类型的存款；购买国家和地方政府债券；金融债券、贷款信托；契约者贷款；购买外国政府、世界银行及外国金融机构以日元计价的外债；购买公司债券和股票；购买不动产等等。
积极引导，消除强制手段的反作用。我国八届人大四次会议通过的《2010年远景目标纲要》指出：“农村养老以家庭养老为主，坚持政府引导和农民自愿，发展多种形式的养老保险。”现实却是我国“独生子女”的人口政策对“家庭养老”的社会保障政策的冲击，社会养老必将越来越举足轻重。在没有立法作为保证，宣传不利的情况下，加上基层工作者素质不高，农村养老保险事业一开始已经在农民心目中造成了不好的印象。因此现阶段只能坚持低起点、低标准，保障老年人的基本生活为目标，采取从实际出发，量力而行、积极引导、总结经验、宣传典型、逐步推广的方法，培育农民对养老保险的正确认识，推进农村养老保险事业的发展。
当然农村养老保险问题是一个系统的社会经济政策课题，而提高农村劳动者的素质，使其实现观念的转变和增强抵御风险意识和能力，是在我国农村城市化进程中应采取的首要措施，也是对劳动者实施基本生活养老保险政策的重要前提条件。这些在农村养老保险改革中都应充分重视。