深化机构改革-优化机关人力资源配置的调研报告.doc

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解放思想 深化改革
优化机关人力资源配置

何家泰

在深入开展“继续解放思想、坚持改革开放、争当实践科学发展观排头兵”学习讨论活动和全面贯彻区委提出的以新一轮思想大解放推动新一轮大发展的决策部署中，禅城区委区政府进一步思想解放，用排头兵意识、排头兵标准重新审视机构设置及人力资源配置所面临的新情况、新问题、新挑战，进行深入研究，深化机构改革，优化机关人力资源配置。
一、禅城区机构设置和人力资源配置的基本情况和主要做法
根据《公务员法》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》等法律、法规，禅城区严格按照“三个必须”（即所有机构编制事宜必须由区编办一家承办，必须由区编委主任一支笔审批，必须由机构编制部门一家行文）、“三核一代”（即编制核编、人事核标、财政核资、银行代发制度）、“两个一律”（即事业单位新进人员一律公开招考、一律编内聘用）等管理制度，认真做好机构编制和人力资源管理工作。
1、合理界定职能，规范设置机构。一是按照“小政府、大服务”的方向，根据经济社会转型时期的特征和发展水平及现行法律法规，对区与镇街的事权进行了重新界定，突出强化了政府的公共服务、社会管理职能。二是结合中心城区特点、人口规模和经济社会发展水平，不断完善政府工作部门。组建新经济贸易局，成立行政执法局，单独设置水利局、安监局等。三是不断推进行政审批制度改革，简政放权，管理重心下移，尽量做到社会公共事务管理社区化、属地化。
2、合理配置人员编制和领导职数。一是配好人员编制。建区时，为了确保区委、区政府提出的“要安排好每一个人”的要求，我们采用配备适量事业编制的办法，完成了人员配置工作。去年，抓住公务员法实施和市政府简政放权的契机，向上级争取了行政编制，基本满足了我区公务员队伍建设的需要。二是配强领导班子。领导职数按照“提倡交叉兼职，减少领导职数”的原则，合理配备领导干部。三是创新管理办法。采取核定聘员指标的做法缓解机关人手不足的问题；从去年开始，全区机关非领导职务数全部改由区委统筹安排，不再核定到各单位。
3、创新机关运作机制，激活干部队伍活力。一是推行竞争上岗。组建区时，区委、区政府推出区直机关正职职位和副职职位进行公开选拔、竞争上岗；各机关内设机构领导也进行竞争上岗，择优录用；一般干部双向选择，定员定岗。二是科学设置职位。区编办认真做好各部门“三定”工作，组织人事部门对每个职位进行了细化，对每个干部进行考核分析，按照岗位，对人员进行了调整，从而使岗位和人员相适应。
4、稳步推进事业单位改革。按照“减少机构数量，整合资源；优化人员结构，深化改革；创新服务方式，倡导服务采购”的办法，积极推进事业单位改革。一是整合事业单位，主要是将原城区、石湾区及市下划的同类事业单位合并。二是将行使行政职能的事业单位划入机关，的确要保留的申报参照公务员法管理。三是逐步将生产经营服务型事业单位推向市场。
5、加大人才引进力度，广泛吸纳各方人才。一是落实党的人才政策。针对我区教育、卫生、城市规划、公共管理等方面人才紧缺的问题，通过各种优惠政策和有效措施引进人才，特别是引进高层次人才。二是扎实抓好公务员招录工作。除政法机关外，我区机关2001年以来基本上没有行政编制招录公务员，但我们想方设法通过政法机关的空编招录公务员。三是创新人才引进方式。积极创新人才引进方式，变刚性引进为刚性引进与柔性引进相结合，变被动为主动招纳人才。
二、机构编制管理和人员配备中存在的主要问题及原因
（一）存在的主要问题
1、用人理念跟不上形势发展的需要。区委、区政府以落实项目为抓手，以新一轮思想大解放推动新一轮大发展。不少机关工作头绪多，重点工作任务重，再加上市政府不断向区下放行政管理事权，这些都对各单位的工作提出了新的更高的要求。部分单位有“增事增人”思想，用传统的思维方式和工作方法，而不是解放思想，创新管理，调配好人员，调动现有人员的积极性、主动性和创造性。
2、机关存在既超编又缺人现象。目前，机关编制总体超编，但仍反映人手不足。据统计，共要求增加人员编制486名，增设机构42个，增设领导职数77名。超编又缺人主要表现在：一是去年公务员法实施后，机关只能使用行政编制，不再使用事业编制，原事业编制必须收回，但上级没有追加行政编制，导致原使用事业编制的公务员和非公务员没有编制。二是两区合并、镇街整合、市事权下放、部分机构升格等，造成领导干部多、中层干部多、挤占一般干部编制，从而造成“官多兵少”、“十羊九牧”的现象。三是军转干部安置数量与编制数量相脱节。建区以来，我区接收军转干部231名，基本上都安排在机关，但上级下达行政编制才54名，从而造成政策性超编。四是近年来，政府重点工作、中心工作需要从机关抽调工作人员，使抽调单位人手不足。
3、人员混岗使用较为普遍。一是公务员法实施后，机关只能使用公务员，但又没有增加行政编制招录公务员，在其人手不够时，直接从下属事业单位抽调人员上来。二是有些机关除单位领导和中层领导外，缺少具体工作人员，因此向下级事业单位借调人员。
4、机关内设机构不够完善，领导职数偏多。组建区时，为照顾原任职人员安排的需要，机关内设1名编制的股室较多，该做法沿用至今。股室设置较多，出现了“一多一少”的问题，即股级职务人员多，一般工作人员少，导致有的单位两个领导（不包括享受待遇的非领导职务）管一个工作人员的现象。
5、人员年龄素质结构不尽合理。一是年龄偏高。建区以来，虽然允许离岗退养和提前退休，但是由于两区合并、机关超编，2001年机构改革后基本上没有职位空缺，一直未有招录公务员。二是专业结构不合理。文理科比例失衡，专业对口较少，高层次人才不够。
（二）问题产生的主要原因
1、思想不够解放。近几年，机关效能和作风建设取得了很大进步，但仍有不少单位思想不够解放，过分强调常规性的做法和思维定势，不善于研究新形势新任务下如何开展工作，不思考整合资源解决人员分散、管理不到位的问题，不琢磨如何激发现有人员的能动性、创造性，不善于创新管理方法、提高驾驭新局面的能力，习惯于向通过党委政府要求增加人、财、物来解决问题。
2、政府职能转变相对滞后。一是政府职能过于具体，事务繁杂。经过几轮机构改革，政府的职能得到进一步转变，但由于受传统执政观念、方式的影响，把一些本该由社会、市场来承担的职责包揽过来，导致工作量大，所需的编制多，行政成本过大，政府职能还未能更好适应社会主义市场经济发展需要。二是行政体制滞后，职能划分过细，行政机构设置过散，职责交叉重叠。这实际上是各级机构管理中存在的普遍现象，时下常用“青蛙现象”（“青蛙”跳到水里归水利局管，蹦到田里归农业局管，得了病归畜牧局管，流向市场归工商局管，端上餐桌归卫生局管）来形容，表面上看，管理职能上划分清楚，但实际上谁都可以去管的结果往往是谁都可以不管，形成的是“见利就上，见麻烦就让”的部门利益化现象。
3、人员进出口不畅。公务员法实施后，机关不准随便进人裁员。如现在在机关工作的没有公务员身份的人员，如何分流，上级没有明确政策。有很多单位领导退居二线占编的不做具体工作，只好抽调工作人员完成任务，出现了做具体工作的入不了编，人员出口不畅，存在混岗现象。
三、解放思想，深化改革，优化人力资源配置的基本思路
针对以上问题，我们的初步设想：以解放思想为先导，以稳定和稳妥为原则，以严格控制总量，盘活现有存量，调优人员结构，实行动态管理，确保机构编制适应经济社会发展的需要为指导思想，以国务院机构改革后地方必将实施机构改革为契机，借鉴先进地区经验和做法，下大力气化解历史遗留问题，逐步加以解决。
（一）解放思想，树立人力资源管理的新理念
要转变观念，勇于突破旧的条条框框，下大力气，有所创新，有所突破，使所有人员发挥作用，不做闲人。要摒弃分散管理的观念，优化资源配置，鼓励挖掘内部潜力，增强内部协调，努力使人事管理向人力资源管理的转变。特别是政府工作部门任务重，重点工作多，要强化大局观念，探索推行“大股室制”的做法，发挥团队力量，形成整体合力。
（二）深化机构改革，政府职能转变有新突破
解决当前人力资源配置工作存在问题，核心就是进一步解放思想，转变政府职能，深化政府机构改革，逐步由管理型政府向服务型政府转变，将部分政府的职能社会化，形成“小政府，大社会”的模式。在具体工作中，应从实际出发，科学调整职能，理顺关系。
1、理顺部门之间的关系。要依照国家法律法规和上级有关规定，对区机关各部门的管理职能进行重新梳理，合理划分和界定事权和职责分工。对交叉重叠、分工不清的相关职能，从工作实际出发，探索推进“大部制”运作，明确责任，分清主次，协调矛盾，将职能落实到位。
2、理顺部门和下属单位之间的关系。一是积极稳妥推进事业单位分类改革。要将机关和下属事业单位政事分开、政企分开真正落实到实处。机关做好政策统筹，事业单位的职能全部由事业单位承担，可由社会中介组织或企业可以承担的，尽量推向市场。二是改革政府提供公共服务的方式。凡是可以通过采购提供的公共服务，在不影响该项服务稳定供给的前提下，采取政府“花钱买服务”、“养事不养人”的办法，提高公共服务的效能和水平。
3、归并部门内部职能。目前机关内设机构偏多，职能履行分散，效率不高。要按照“精简、效能”的原则，对现有部门的内设机构职能进行梳理，能归并的职能尽量归并，能合并的机构尽量合并，以减少机构个数，尽量避免职能交叉，提高行政效能。在实际操作上，为了保持稳定和人员安排，可采取暂不减少内设机构个数和领导职数的过渡办法，探索“大股室制”运作。
（三）深化人事制度改革，探索人才“录用”新办法
一是全面推进事业单位人员聘用制改革。按“以事定岗、以岗定薪、岗动薪动”的原则进一步转换事业单位用人机制，提高队伍整体素质、增强事业单位的生机与活力。二是采用超常规办法引进急需人才。在不增加编制和一年内有人退休的前提下，可以通过先进后出、临时超编、自然过渡等办法，引进高层次人才。三是采用招收政府聘员的办法解决人手不足的问题。
（四）发挥编制效用，优化人力资源配置有新举措
一是盘活编制存量，发挥编制效用。行政编制由上级直接下达，地方不能随意突破。在编制总量不变的情况下，关键是解放思想，优化人力资源配置。应从实际出发对重点职能、编制进行调整，以实现人力资源配置与职能需要的科学对接，使部分机关“闲置”的存量编制资源能够调整到切实需要的岗位部门去充分发挥效用。二是坚持在重大项目中培养使用干部。深入贯彻区委提出的在大项目中锻炼干部成长的精神，坚持在重点工程中锻炼、培养、使用干部，提高干部的执行力。三是加强培训，提高人员素质。要加大培训力度，进一步挖掘公务员适应岗位的能力，提高依法行政的能力和水平，使每一个人都能胜任岗位，甚至胜任更多岗位，提高人力资源的效率。
（五）调动“实改非”人员积极性，探索管理新途径
由于多种原因，一些领导干部需要改为非领导职务干部，“实改非”干部原则上留在原单位工作。这些人员具有资历深、威望高、实践经验丰富等特点，是公务员队伍中的宝贵财富。各单位要结合自身工作实际，根据不同人员的特长，采取灵活多样的措施，如可安排负责多个股室协调工作等办法，充分调动他们的积极性，发挥他们的聪明才智。
(六)加强学习和借鉴先进地区机构编制和人力资源管理经验和做法
组织有关人员到先进地区学习参观，借鉴他们的经验和做法。在学习的基础上，针对我区机构编制和人力资源管理中碰到的新问题，通过思想“大解放”，提出我区今后的具体思路措施。

（作者系中共禅城区委副书记、组织部部长）
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