PPP项目政府端实务操作指导.pptx

1PPP项目实务操作指导PPPPPP实务操作实务操作20172017年年7 7月月 湖北湖北PPPPPP是是在在什什么么环环境境下下诞诞生生的的？PPPPPP能能为为地地方方政政府府解解决决什什么么？PPPPPP的初心是什么？的初心是什么？地方政府要用地方政府要用PPPPPP做什么？做什么？题外话PPPPPP实务操作实务操作u严格控制地方政府债务u清理地方政府融资平台u政府或事业单位不许BTu地方政府举借债务只能 地方债 OR PPPu修明渠，堵暗道！本轮PPP的诞生？PPP在什么情况下产生的PPPPPP实务操作实务操作PPP能解决什么问题 PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担的长期合作关系。PPPPPP实务操作实务操作PPP能解决什么问题钱！钱！钱！PPPPPP实务操作实务操作PPP能解决什么问题1.融资2.先进的管理，专业的人干专业的事3.同业竞争4.促进地方经济发展5.转变政府职能，做好政府该干的事6.适度分配风险PPPPPP实务操作实务操作PPP的初心 通过转变政府职能、合理分配项目风险等事项，从本质上提提升升公公共共服服务务效效率率，真正做到由专业的人做专业的事。PPPPPP实务操作实务操作地方政府需要PPP做什么1.解决融资平台难以融资的问题2.解决项目按期完工建设问题3.解决运营管理问题PPPPPP实务操作实务操作 PPP模式在上个世纪80年代进入我国，历经30年，初期多应用于收费公路、水厂等领域。2014年以来，我国PPP模式进入迅速发展期，到2016年年底，我国PPP模式已基本形成体系。国务院、国家发改委、财政部相继出台各类规范PPP的文件过50份。10一、一、PPPPPP项目管理团队项目管理团队二、二、政策政策文件文件三、三、操作流程操作流程四、四、收益模式收益模式五、五、典型案例实践典型案例实践PPPPPP实务操作实务操作11一、一、PPPPPP项目管理团队项目管理团队服务关系服务关系契约关系契约关系 政府政府方工作组方工作组 咨询咨询机构机构 社会社会投资人投资人服务关系服务关系PPPPPP实务操作实务操作12地方政府地方政府社会投资人社会投资人项目公司项目公司基础基础设施项目设施项目投资投资建设建设运营运营资金或实物参股资金或实物参股控股控股PPPPPP实务操作实务操作13二、二、PPPPPP项目相关政策项目相关政策文件文件1.1.管理管理部门部门国务院国务院住建部住建部财政部财政部国家发改委国家发改委地方政府地方政府行业主管部委行业主管部委中国人民银行中国人民银行PPPPPP实务操作实务操作142.2.政策政策文件文件1998年中华人民共和国招标投标法2002年中华人民共和国政府采购法2011年中华人民共和国招标投标法实施条例2015年中华人民共和国政府采购法实施条例2004年住建部市政公用事业特许经营管理办法2005年北京市城市基础设施特许经营条例2015年国家发改委基础设施和公用事业特许经营管理办法PPPPPP实务操作实务操作153)3)支持支持文件文件国务院国务院住建部住建部国家发改委国家发改委财政部财政部地方政府地方政府2004年5月1日市政公用事业特许经营管理办法 2014年关于开展PPP的指导意见PPP项目通用合同指南2005年12月1日北京市城市基础设施特许经营条例2014年关于推广运用PPP模式有关问题的通知PPP模式操作指南的通知2014年关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见2015年关于在公共服务领域推广PPP模式指导意见的通知PPPPPP实务操作实务操作16国家发改委国家发改委财政部财政部交通运输部交通运输部2016年关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知2015年关于印发收费公路政府与社会资本合作操作指南（试行）的通知2016年关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知（6+1类）国务院法制办统筹负责PPP立法工作2016年关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（15类）PPPPPP实务操作实务操作17实施机构编制征询社会资本意见一般性政府投资项目以专篇形式纳入可研批复可研（明确今后变更法人）完善实施方案重大项目初步设计稳定批复实施方案（发改组织联评联审或报政府）发改系统发改系统发改投资发改投资2016223120162231号号PPPPPP实务操作实务操作18实施机构编制编制物有所值（第三方物有所值）编制财政承受能力（财政部门）批复两个论证完善实施方案批复实施方案（报政府）财政系统财政系统财金财金201692201692号号PPPPPP实务操作实务操作 PPP模式是一项综合性很强的工作，涉及前期、招投标、投融资、商务、法律、工程建设、运营管理、财务税务等诸多内容，由于上述工作涉及的法规条例众多，从业人员还需掌握大量政策法规，这就要求政府工作者必须是杂家，进而随着接触项目的增多，逐步变成专家。PPPPPP实务操作实务操作20三、三、PPPPPP项目操作流程项目操作流程1 1.基础设施建设项目流程基础设施建设项目流程规划方案规划方案可研文件可研文件（立项）（立项）初步设计初步设计施工图施工图2.PPP2.PPP项目流程项目流程编制实施方案编制实施方案物有所值论证物有所值论证财政承受评估财政承受评估联评联审联评联审实施方案批复实施方案批复编制招标文件编制招标文件招标施工招标施工联评联审联评联审招标招标组建项目公司组建项目公司签订特许协议签订特许协议投资建设运营管理投资建设运营管理PPPPPP实务操作实务操作213.PPP项目的流程规划方案规划方案发改部门审批发改部门审批可研可研编制实施方案编制实施方案物有所值评估物有所值评估财政承受论证财政承受论证联评联审联评联审实施方案批复实施方案批复编制招标文件编制招标文件可研文件可研文件联评联审联评联审招标招标组建项目公司组建项目公司签订特许协议签订特许协议变更业主变更业主初设初设稳定稳定施工图施工图开工建设开工建设批复初设批复初设PPPPPP实务操作实务操作22交通基交通基础设施础设施轨道交通轨道交通高速公路高速公路市政道路市政道路普通公路普通公路综合枢纽综合枢纽可行性可行性缺口补助缺口补助政府付费政府付费综合开发综合开发影子客流票价影子客流票价影子客流票价影子客流票价可用性可用性可用性可用性+绩效绩效绩效绩效车公里服务费车公里服务费车公里服务费车公里服务费影子车流票价影子车流票价特许年限特许年限保底车流量保底车流量可用性可用性可用性可用性+绩效绩效绩效绩效开发收益开发收益弥补建设弥补建设运营成本运营成本四、收益方式四、收益方式PPPPPP实务操作实务操作1 12 23 3轨道交通轨道交通普通公路（市政道路）普通公路（市政道路）高速公路高速公路五、典型案例PPPPPP实务操作实务操作什么项目适合用PPP?提高建设提高建设运营效率运营效率产出明晰产出明晰风险分配风险分配界定清晰界定清晰服务可定服务可定价价PPPPPP实务操作实务操作技术稳定技术稳定合同长期合同长期高速公路1FirstPPPPPP实务操作实务操作三个阶段u公建公营：单纯依靠财政投资u民建民营:BOTu公私合营：PPP模式 1984年，“贷款修路，收费还贷”，形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的多元化格局转变，公路交通基础设施实现了跨越式发展。PPPPPP实务操作实务操作两种性质u政府还贷收费公路u经营性收费公路性质投资主体收费期限政府还贷政府15年经营性社会投资人25年（30年）PPPPPPPPP实务操作实务操作2942.242.2公里公里143143亿亿元元5.75.7公里公里3939个个月月施工难度大施工难度大工期相对紧张工期相对紧张PPP模式模式 无先例可循无先例可循高速公路项目PPPPPP实务操作实务操作30项目运作模式3项目投融资结构4项目投资回报机制5项目方案要点6项目特点难点分析2投资模式选择1PPPPPP实务操作实务操作PPPPPP实务操作实务操作 难点分析31投资规模大投资规模大施工难度大施工难度大经营性收入经营性收入难以难以覆盖覆盖建设运营成本建设运营成本施工施工工期紧张工期紧张PPPPPP实务操作实务操作32不同投资模式方案一按照全部项目投资考虑政府出部分资本金，其余吸引社会资本方案二按照征地拆迁+工程考虑各司其职方案三传统建设方案 投资模式比选PPPPPP实务操作实务操作 项目运作模式PPPPPP实务操作实务操作项目公司由首发集团以及社会投资人共同成立。项目总投资项目总投资143.5亿元亿元社会投资人社会投资人37.5亿元，亿元，占占51%政府资本金政府资本金36亿元，亿元，占占49%债务性融债务性融资资PPPPPP实务操作实务操作车辆通行费收入广告牌、加油站等多种经营收入实际通行费标准与约定通行费标准之间收费收入差额的补贴项目收益补偿项目收益补偿 项目投资回报机制PPPPPP实务操作实务操作经营性收益项目，车流等可考核的量是政企双方可预见的最大风险。流量保底及超额分成机制PPPPPP实务操作实务操作PPPPPP实务操作实务操作招标文件商务标经济标社会投资人能力社会投资人业绩融资方案建设方案运营方案人员架构投资回报率项目总投资建安费运营费影子车流价格 招商文件的要点PPPPPP实务操作实务操作招标平台招标公示网站招标文件的设计（分值设定，业绩要求，能力要求等等）评标专家组成建设运营的取值PPPPPP实务操作实务操作40项目识别阶段1项目准备阶段2项目招商阶段3项目执行阶段4项目移交阶段5项目推进流程项目推进流程PPPPPP实务操作实务操作u出资人代表不参与分红；出资人代表不参与分红；u政府保底不兜底；政府保底不兜底；u征地拆迁由社会投资人负责，政府对超额费用兜征地拆迁由社会投资人负责，政府对超额费用兜底；底；PPPPPP实务操作实务操作u董事长、经理层的选取；u施工单位的选取；u监理单位的确定；u对地方实际情况的水土不服；u投标团队与后续项目公司的衔接；u特许经营协议谈判；u工程变更；u股权变更；履约履约PPPPPP实务操作实务操作u 征地拆迁40亿元+5%是否最优？u项目总投资的确定依据？招标文件、投标文件、初设概算、决算？关系到政府资本金的确定！u政府做财务测算的作用？u边界条件的选择？安全u项目方案深化引发投资变化，两个论证是否要重新调整？u缺陷责任期是否可以取消？u资本金比例多少合适？问题问题PPPPPP实务操作实务操作u适度还原车流量真实性；u明确社会投资人选择方式；u合理选择标的设置；须关注要点须关注要点PPPPPP实务操作实务操作n特许经营立法亟待解决；n上级政府的工期压力；n政府与社会投资人对项目认知及诉求的错位；n车流量虚高普遍存在；n土地的问题凸显；n税收的问题众口不一；PPPPPP实务操作实务操作轨道交通2SecondPPPPPP实务操作实务操作两个阶段u公建公营：单纯依靠财政投资u公私合营：PPP模式PPPPPP实务操作实务操作484141公里公里293293亿元亿元（119+174119+174）7.97.9公里公里20192019年年6 6月月轨道交通PPPPPP实务操作实务操作轨道交通征拆前期车辆机电PPPPPP实务操作实务操作土建运营30年票款多经补贴PPPPPP实务操作实务操作四、特许协议PPPPPP实务操作实务操作51四、特许协议建设相关主要附件建设期协调委员会议事规则建设监管协议A、B部分分工建设设计文件运营相关主要附件A部分资产租赁协议客运服务要求违约处理办法非客运服务收益突发事件信息发布换乘站客运组织试运营转正式运营条件更新改造和追加投资要求其他主要附件仲裁协议融资协议项目公司章程、股东协议移交考核技术要求终止补偿保险要求特许协议项目合同结构项目合同结构测算方法测算方法PPPPPP实务操作实务操作边界条件边界条件（一）总投资额 项目建设总投资按照工程费用（含车辆）、工程建设其他费用、预备费和专项费用（不含车辆）进行分列，投资额为174亿元。53PPPPPP实务操作实务操作测算测算边界条件边界条件（二）更新改造及追加投资（三）运营票价和预测客流（四）税务相关数据（五）融资相关数据（六）运营成本数据：主要考虑人工成本、电费、维护维修费用、安检费、保险费以及运营管理费等（七）走行车公里数54PPPPPP实务操作实务操作1.公轨共构的处理2.投标人资质、业绩的处理3.招标文件经济标评分的考量4.建设监督管理单位的取舍5.税费的处理6.走行车公里作为标的，政企双方风险的再分配7.各部门职责划分8.评标专家的选择9.招标平台的选择履约履约PPPPPP实务操作实务操作推进中问题随时出现推进中问题随时出现 1.盈利不暴利经历了2次票制票价调整，契约双方按照社会投资人可以获得合理利润、但不能暴利的思路，签署了特许经营协议补充协议。履约履约PPPPPP实务操作实务操作履约问题处理方式履约问题处理方式 2.延期开通协议约定2014年底通车运营，最迟不超过2015年底（初始年影子票价不调整），但实际由于丽泽站征地拆迁等原因，2015年底无法通车。履约履约PPPPPP实务操作实务操作 5.变更处理采用小PPP模式，由于工期原因，社会投资人实际只能负责出资150亿元，B部分建设工作在社会投资人确定前已由政府先期实施。但社会投资人对建设部分有合理化建议，引起B部分工程投资增加。履约履约PPPPPP实务操作实务操作普通公路市政道路3ThirdPPPPPP实务操作实务操作60（3）普通）普通公路公路PPP项目项目（同市政道路）（同市政道路）全长41公里，一级路3项目总投资45亿元4可用性+绩效5基本情况公路穿城，存在安全隐患2普通公路，没有经营性收益来源1PPPPPP实务操作实务操作61PPPPPP实务操作实务操作BOT模式，合作期内，由项目公司负责本项目的融资、投资、建设和运营维护工作，政府向项目公司支付服务费用。合作期满后，项目公司将项目设施无偿移交给政府指定机构。本项目合作期为15年。合作期包括建设期和养护期，其中建设期为3年，养护期12年。PPPPPP实务操作实务操作资金筹措：项目公司资本金人民币13.5亿元，其中路桥持有项目公司99%股权，具体出资金额为13.365亿元；国资公司持有项目公司1%股权，具体出资金额为0.135亿元。其他资金通过中国工商银行贷款筹集。PPPPPP实务操作实务操作项目公司完成本项目投资、建设并经验收合格后，需提供道路养护服务。政府将按照特许经营协议约定分期向项目公司支付服务费用。PPPPPP实务操作实务操作招标文件商务标经济标社会投资人能力社会投资人业绩融资方案建设方案运营方案人员架构人员架构人员架构投资回报率项目总投资建安费运营费可用性绩效PPPPPP实务操作实务操作 PPP的初心是通过转变政府职能、合理分配项目风险等事项，从本质上提升公共服务效率，真正做到由专业的人做专业的事。六、合格的社会投资人六、合格的社会投资人PPPPPP实务操作实务操作 （一）单纯的财务投资人可以参与，但不欢迎目的不纯的参与。（二）能够合理分担，且有能力承担相应项目风险的社会投资人应该成为现阶段主力军。（三）注重运营能力建设，充分体现全生命周期绩效管理的社会投资人是今后的发展方向。PPPPPP实务操作实务操作做好做好PPPPPP法制法制人治人治“三定”没有安家法律的协调统一部门协调统筹问题做好做好PPPPPP的准则的准则PPPPPP实务操作实务操作人治人治1.PPP项目的野蛮增长；2.上级政府的工期压力；3.政府与社会投资人对项目认知 及诉求的错位；4.社会咨询机构的无序竞争；5.咨询服务费的圈地式报价；6.社会投资人不平衡报价；PPPPPP实务操作实务操作坚守契约精神的底线科学决策项目操作模式合理制定项目工作时序让咨询单位把更多的心思用在完善方案上强化运营工作及绩效考核工作地位PPPPPP实务操作实务操作71 谢谢谢谢！Thank You！PPPPPP实务操作实务操作