构建公共财政框架问题研究及对中央地方财权事权问题的典型研究应用.docx

构建公共财政框架问题研究及对中央地方财权事权问题的典型研究应用
摘要：公共财政框架是公共财政制度的基础，它为公共财政制度的建设提供一个基本的框架约束，影响着公共财政制度的内容、安排、运行方式和运作机理。本文通过研究1978---2013年25年间的公共财政状况，在研究公共财政自发改革、自为改革、自觉改革三个阶段改革的基础上，着重论述我国公共财政的历史变迁、发展与完善，并为我国建立规范的公共财政框架，建立合理、规范的符合市场经济要求的公共财政支出、收入体系、先进的政府预算制度、税收制度和其他财政制度总结经验，提供对策与借鉴。

关键词：公共财政、财政制度框架、财权事权、应用

第一部分：读后感
一、公共财政框架改革与现状
（一）自发改革：公共财政轮廓的出现
1、1978——1992年间财政制度的主要变化
预算内收入占GDP比重迅速下降。配合着对国营企业的放权让利改革，1978年财政改革了国营企业利润分配制度，直接导致了大量的政府财力从预算内转到预算外；税收成为财政唯一的基本收入形式。改革开始，国营企业利润分配制度的改革，使得大量的税后利润留在了企业，立即导致了利润上缴在预算内收入的地位的迅速下降。利改税改革，将国营企业的税后利润上缴，由原来的利润上缴形式，基本上改为上缴过国营企业所得税形式。终于在1994年宣告了利润上缴作为财政收入手段的终结。利改税两步改革之后，税收占预算内收入比重急剧膨胀，确立了税收作为预算唯一基本收入的形式的地位并一直延续至今；税收制度的复合化。1980年公布《中外合资经营企业所得税法》开始，经过利改税中的税收制度大改革，新的税种不断涌现，税收制度逐渐从单一制转向复合制；“吃饭财政”状态的形成。改革开放导致我国财政迅速从建设财政变成吃饭财政，即从生产领域退到了非生产领域；财政主要投资于能源交通重点建设领域。
2、公共财政轮廓初露端倪
在公共财政制度自发改革阶段，财政制度在一定程度上有如下的发展倾向，表现为：预算内收入占GDP比重下降，这是财政公共化的一个基础性变化。税收作为预算收入的基本收入形式，作为公共产品价格的税收，能够鲜明地体现出财政活动的公共性，体现我国财政收入在市场化改革作用下的公共趋势；复合税制是市场经济下政府运用多种经济手段去间接影响社会经济生活的根本要求；市场化改革导致我国的财政支出发生实质性变化，典型表现就在财政投资性支出的重点，先是从生产性领域退到能源交通建设重点领域，再退到基础设施领域。
3、基本特性与局限性
自发改革时期，我国财政改革的基本特点主要有：公共化趋势是在改革的曲折中体现的；公共化趋势是财政困难逼出来的；公共化趋势具有自然性
局限性，主要有：改革仅是外围性质的；公共化更多停留在形式上；公共化趋势在摇摆中体现；公共化缺乏非正式制度的变迁。
（二）自为改革：公共财政轮廓的明晰
1、1993——1998年间财政制度的主要变化。继续上一阶段的改革：第一，预算内收入占GDP比重止跌回升。第二，税收制度大改革，形成了以增值税为主的流转税制。形成了以增值税为第一大税种，企业所得税为第二大税种的税收制度结构。第三，税利分流改革；财政赤字从否定转向肯定；
公债制度的公开化。1979年到1998年我国公债制度的变化有，从取消公债到恢复公债的发行；从依靠行政强制到依靠市场自愿采购；从作为筹资和被动弥补赤字手段使用，到作为宏观经济手段运用；财政体制从统收统支到分税制改变；
财政开始直接承担社会保障责任。
2、1979——1998年间国家预算制度的变化
国家预算制度的恢复与作用的加强；预算的大一统状态被逐步打破，中央和地方财政打破吃大锅饭的形式，开始编制各自预算；编制复式预算，1992年将预算分成经常性预算和建设性预算，两者相对独立的编制，自我运行，但相互之间又有财力交流，并且汇总成整个的国家预算；国家预算制度的其他改进，包括公债收入从预算收入内剔除；预算赤字不再靠向银行透支弥补；《预算法》的制订。
3、公共财政轮廓的明晰
从继续上期的改革看，1994年的税收制度大改革，是的税收制度向着公共化方向迈出了较大的步伐，形成了公共型税收制度的框架；从赤字财政来看，积极财政政策的实施，意味着我国的财政政策运作方式已经初步公共化了；从公债制度来看，第一，公债的恢复和发行，本身就是我国经济日趋市场化的结果，也是财政制度公共化的具体内容之一。第二，公债的市场发行，1998年实行积极财政政策以来，公债的市场化进度大大加深，主要变现为发行方式逐步市场化，招标技术日趋完善，发行品种不断创新，发行越来越公开透明，建立和完善承销团制度，促进银行间和交易所债券市场协调发展，推出国债净价交易，构建合理的市场框架。第三，公债作为政策手段运用；从社会保障制度来看，财政的社会保障收支制度正在逐渐形成；从财政体制来看，朝分税制的模式迈出了基本的步伐，在制度框架上已经初步形成公共型的财政体制了。
4、基本特点与局限性
基本特点：市场化改革约束下的财政公共化改革；转变财政职能的探讨；市场经济体制尚未建立的影响；财政的公共化开始促进经济的公共化
局限性：改革的过渡性质；改革摸着石头过河的性质；非正式制度的变迁；政府预算制度尚未真正改革；缺乏理论上的指导。
（三）自觉改革：公共财政框架的初步建成
1、1998年以来的主要变化:税费制度的改革，规范政府收费制度，改革税收制度，在WTO影响下关税改革；依法课税问题受到重视；对财政支出的改革，改革财政支出的内容和范围，政府支出的结构性改革力度加大；积极财政政策的继续实施；财政体制的进一步改革，实行所得税收入分享办法，进一步完善分税制财政体制形式。
2、1998年以来预算制度改革：政府预算制度的具体改革，诸如编制部门预算、建立国库集中收付制度、实行政府采购制度、推行收支两条线办法、修订和细化预算项目；预算制度改革的实质性进展，主要是计划性进展、归一性进展、公开性和法治性进展。
3、基本特征和局限性
特点:目标明确的改革、公共财政理论的进展、非正式制度的实质性改革、政府预算制度开始正式改革。
局限性：经济环境的根本约束、非经济因素的影响、政府预算制度尚未真正建成、纳税人范畴尚未形成、理论上的缺陷、财政制度的缺陷。
二、借鉴与思考
（一）规范模式：公共财政基本框架与内容
规范化的公共财政框架主要有：政府支出制度、政府收入制度、公债制度、预算制度、社会保障收支制度、财政政策制度、财政体制和财政管理制度。
在公共支出规范模式上，最基本的政府支出由对外、对内方面支出、公共工程方面的支出构成；在市场经济下又新增社会保障、公共投资、环境与美化方面支出。在公共收入规范模式上，税收由所得税、商品税、财产税为主要收入来源；政府收费也是政府收入的一部分。在政府预算上，预算具有计划性、归一性、公开性和法治性的特性，要做到编制、执行、审计和决算具有计划性；所以收入和支出都纳入政府预算；预算要公开并受各方监督；受法律约束。在其他制度规范上，要注意公债、财政政策、社会保障收支、财政体制和其他财政管理的规范模式。
(二)改革成就：公共财政框架初步形成
从财政预算制度改革来看，整个预算制度发生了从编制、审核、批准、执行、审计、监督到决算等一系列过程，都被置于年度收支计划之下，也经历了归一性、公开性、法治性的变化；从财政收入制度来看，财政收入格局以税收为主、收费为辅，利润上缴退出财政收入，企业的基本折旧基金基本不再上缴财政，收费形式、项目和种类开始按照市场经济的根本要求变革。税收制度由单一税制向复合税制发展，形成以流转税为主，所得税为辅的税制格局；从财政制度的其他改革来看，财政支出从建设财政转变为吃饭财政，财政体制的高度集中受到否定，财权财力逐步向着地方、部门和单位分散，政府债务自愿发行、规模扩大、主动弥补赤字、品种多样化；财政政策运作制度大规模向公共化模式靠拢；社会保障虽不完善但已经开始努力整治；财政管理制度朝着规范化的公共财政制度模式转化。
(三)现存问题：与规范化公共财政制度的差距
现存问题主要有
政府预算制度尚未在我国真正建立起来：经济管理水平的低下直接影响着部门预算的计划性和科学性；预算制度改革仍未解决政府财力的归一性问题，如政府财力没能真正通管、预算内外区别仍在、人代会不具有真正的预算决定权和否决权；在预算公开性和透明性上，预算内数据过粗、预算外数据实际没有公布、制度外仍然存在合法性问题、预算的保密制度仍然存在；预算法治性也有待完善，违背预算仍未受法律惩处、缺乏实质的公开监督、人代会缺 乏决定和监督预算的能力、预算外不受法律约束。
现行税收制度的差距：我国仍未形成真正的纳税人范畴，表现在我国各个税种的立法工作落后、乱收费问题的严重、税收功能仍停留在取得收入层次；现行税收制度中流转税比重过大、公司所得税并未开征、遗产税也尚未开征、财产税类规模过小、社会保险税同样尚未开征。
三、对策与措施：现行制度的进一步改革（上下篇）
1、政府预算制度的进一步改革
第一，进一步落实部门预算改革，【4】包括将所有政府财力真正纳入部门预算，取消制度外范畴；大大提前政府预算确立时间，包括提前预算编制时间、充足预算审批时间、在预算年度开始之前完成预算审批；完善政府预算的编制制度，提高编制预算的技术、修订完善政府预算科目、修订相对科学完善的定员定额、代编下级预算。第二，增大各级人代会的预算决定权，改革财政部门，相应调整和修订已有的法律条文。第三，注重政府预算的计划性、归一性、公开性和法治性，将统一性和灵活性相结合。
2、建立我国的纳税人制度
培养我国纳税人的意识，完善相关制度为纳税人范畴的形成提供必要的条件，制订必要的正式的法律条文对纳税人权利的肯定。
3、税费制度改革
强化法律对政府税费的约束，形成税主费辅的收入格局，进一步向规划化的税收制度转化。
4、政府支出制度的改革
解决营利性政府的收支问题，注重社会保障等支出的落实，建立抑止支出和提高效率的机制，强化社会公众和人代会对政府及其财政的约束和监督，强化预算的计划性和法治性，通过健全政府预算制度和建立纳税人制度解决政府支出的合法性。同时，关注财政支出制度的具体改革，进一步完善 已经开始的财政投资评审制度改革。

第二部分：评价与应用
我国在1994年确立了分税制的财政体制。即将国家的全部税种在中央政府和地方政府之间进行划分，确立中央财政和地方财政的收入范围。其实质是根据中央政府和地方政府的事权来确定相对应的财权。其主要的内容包括:“【1】一是按照中央政府和地方政府的基本事权，划分各级政府财政的支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需的经费支出，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控必须要的支出。二是根据财权事权相统一的原则，合理划分中央和地方的收入。三是与分税方法相匹配，分别建立中央和地方两套税务机构分别征税。四是税收返还承认现状，分省分别确定税收返还的数额”。此种财政体制虽然明确了中央和地方的事权和财权，但也存在不少的问题。
其中一个很重要的问题就是中央和地方的财权和事权不规范。分级财政体制的核心问题就是事权与财权相结合，以事权为基础来划分各级财政的收支范围和管理权限，建立比较完善、规范和权责明晰的体制。1994年以来实行的分税制度，由于历史等原因，并没有完全解决我国财政体制改革的主要问题。各级政府的事权并没有明确的规定和职责范围的边界划分，使得划分各级政府的财力、财权缺乏科学的规定，也没有形成明文的规定，以法律的形式来加以规定。导致部分地方事权的划分与旧体制基本相同，这就导致了许多地方中央政府的越位现象和缺位现象，地方政府的越位现象和地方政府的缺位现象。
在这一方面，【2】德国在二战后的发展模式很值得我们借鉴。它在战后经济迅速地复苏并发展起来，和它实行社会市场经济体制密切相关。但是从国家管理和宏观调控经济的角度来看，德国经济的发展和社会事业的繁荣的主要原因还是其公共财政的支持。
德国公共财政的核心内容之一就是财权和事权相统一的财政体制。德国是一个在政治上分权自立、经济上实行社会市场经济、行政上实行三级政府(联邦、州和地方)管理体制的联邦制国家。各级政府所承担的公共事务权限范围、相应的支出责任以及税收权限和税收收入都由德国《基本法》相应进行了规定和划分。它的财政体制最核心的部分体现在财权和事权的相统一。首先，对于联邦政府而言，它属于国家一级行政管理单位，它的管理权限最广、权利最大。国家层面上的事务比如国防建设、外交洽谈、邮电通讯设施的建设和维护边防建设和防护等相关事项由联邦政府全权负责，这也就意味着因为这些事务而出现的相关财政事项也由联邦政府负责。其次，州政府，它属于国家二级行政管理单位，次于联邦政府的事权和财权。它由联邦政府进行管辖，相关事务要向联邦政府进行报告。它的管理权限次于联邦政府，主要管理的是关于教育、文化、医疗卫生和社会保障等事务，区域型的公共产品也由州政府进行提供。同时，州政府在财政方面权利也是与它的事权相统一的，也就是说关于教育、文化、医疗卫生等方面的财政事务应该由州政府进行负责和管理。
尽管我国与德国在客观条件和基本国情上存在着非常大的差异，但是我们仍然处于同一个大的世界经济环境中，都在高速发展市场经济体制。所以在建立与现代市场经济相匹配的公共财政体系时，我国可以从德国的公共财政管理体制中收到很多启发。尤其是在解决中央和地方事权和财权问题上，我们可以获得其宝贵的经验，即明确划分各级政府间职责权限。
清晰职责范围和职责内容是保证执行顺利的前提。德国在权威的法律法规的依据下，建立了分级分税的财务体制，将中央政府和地方政府的职责权限划分清楚。正是因为各个部门清楚了自己的职权，所以在执行和监督两方面都做到了有法可依，有项可考，使得各级政府在制定自身任务的时候权责明确，不会各自干扰或者包庇。但是在我国，由于中央和地方，各级部门间职责权利划分不明确，导致运行起来达不到高效率。所以必须建立健全关于分级财政体制的法律，以此来明确界定各级政府的职责范围和内容。
而我国早已经开始认识到了合理划分中央和地方职责对构建公共财政体系的重要性。【3】在2015年1月，财政部预算司召开了“事权和支出责任划分研讨会”。 这一研究标志着财政部已经就事权与支出责任的改革提上了议程。建立事权与支出责任相适应的制度有三个支柱，第一个支出责任划分，第二个是收入划分，第三个是转移支付。三者是相互联系的，先定支出责任，再定收入，不匹配的话再用转移支付弥补。按照财政部的安排，政府间财政关系主要是进一步明确中央和地方事权与支出责任，在保持中央和地方收入格局大体不变的前提下，合理调整中央和地方收入划分，形成中央和地方财力与支出责任相匹配的财政体制。建立事权与支出责任相适应的制度，具体来说涉及两个内容，一个是中央和地方的收入划分，另一个是各级政府间事权与支出责任的划分。
在收入划分方面，未来会将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些。将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。
在事权与支出责任方面，有望的调整方案为先划分三类，中央事权、地方事权以及中央和地方共同承担的事权。现在的事权改革基本方向是一个上收的方向，以前误配给地方的事权要上收到中央；中央和地方共同的事权，特别是跨地域的事权，中央要承担责任。
另外，权责划分需遵循明确的标准进行事权划分，并作为明确支出责任的基础，用法律形式界定和规范事权划分，实现事权配置的制度化。在事权清晰划分基础上，以中央对地方补助方式实现事权与支出责任相适应。而事权的划分与支出责任的明确，既要遵循一般规律，更要根据实际情况因地制宜。
综上，公共财政制度改革一个重点的着眼点就是中央和地方的财权事权分配。通过加快“扁平化”财税体系，构建地方税体系，以加快政府职能转变。通过制度上的设计完善，解决当前财税体系中存在的问题，促进我国社会主义市场经济健康发展。
参考文献
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