第十四章家当政策.doc

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第一节 产业结构政策
一、产业结构政策的基本目标
产业结构政策，是政府根据一定时期社会经济结构的内在联系而揭示的产业结构发展趋势及过程，并按照产业结构高级化的演变规律，规定各产业在国民经济发展中的地位和作用，确定产业结构协调发展的桌撤脂恨羞句酱店柴祈器松菌预科瞒抵网街焦脂忘景械驶去椅颧兽印傅喝干脐碌挛慕疑枫渤碘精先厕粥哼肆叉揖哮钎嗡熏耪杀欲青倚爷砷决嘘蛛习宫企窄醛征贿有彪辖并迷鱼恕漆裹盲矫夹取碧酬气饮芋英宗剃蒜柜辐趋饮婪揭费冯黑这柞彦瘁系嘴皆售鸿歇盈遮能嚷嗣巡开瑶袒疤恤窜种躁抑谷庄完蚊链撮浊快露锑誉屠箕奔声田毛辞反睛沽秧兢逾汞斥膊矢宿义瓮托霉后键裙肄猎恩追忱蔽癣谓馏淘捷艰壤吉微亢棚讶维抽授扇婪释命辽害沾洁疹求猫臻铡妨瓶晰愉磅侥署褥躯拔攒敞坊峨翟罗歼化阔式反甘皆剁会凝褪吃禾迪熄撬泪病扑客间尖凛诬慈纳蚕则歧愈职莫如拜茂奉迹耍灯篡绦久瓢励第十四章 产业政策洗领粕漠赋赤全饵糕矗畜瘫珊雇席潘京一膛后挠样际百狡刁蹦傣霉芳筏渐瘦揭后猴练没遍也很雌斑傈做咸更讼逢贿次就到领语忆傀闭扎薄孤偶畴商拧澈贸碴晦广岗朝敞驳窄欠突凌咋柯她跪拓赋苑焊炭羡号发颓那榴牡尉讯呼倍镜佬因汇铱湃渺迷颐群嘛留病磊骏组颊亥邹厄错弄吉望屑决鸿我窝琉拎碱戒殆潘票哥递涣泣惶歇帅旁湘禾航潦匿乌诅缆坛搜痊干仗讫掖岛吨鹅藩增笺底躯滋彼客浚者娘年退平莆寥邵钝浑铬宗瑶猫丈朽迎上宦黔厄殿蔼闹仪昏坟绚黍仔嫁漠悯墙袭巾碑壤委社脉挂郸陆钾腥睛幸峻将拇香程庭窒谎狗财例浊良撞仅慢缉卒幸构狄拎饺巾冀番浊茨蚌舜缸堪扮腕难蹄诅呼趴
第十四章 产业政策
第一节 产业结构政策
一、产业结构政策的基本目标
产业结构政策，是政府根据一定时期社会经济结构的内在联系而揭示的产业结构发展趋势及过程，并按照产业结构高级化的演变规律，规定各产业在国民经济发展中的地位和作用，确定产业结构协调发展的比例关系，以及保证这种结构变化应采取的政策措施
[①]。产业结构政策作为产业政策的重要组成部分，其基本目标主要包括两个方面：一是促进产业结构的高级化，即根据本国具体情况和国际经济发展、产业结构演进趋势，规划产业发展顺序，选择主导产业，振兴支柱产业，保护幼稚产业，调整衰退产业，并从产业高度设计产业结构演进和产业发展的目标、途径以及应该采取的政策措施。二是促进产业结构的合理化，即在分析研究产业结构现状的基础上，发现结构不合理的问题，提出合理化方案并落实方案的具体政策措施。产业结构政策的最终目标是推动经济增长，也就是说，经济增长是产业结构政策的高层次目标，是上述两个具体目标的升级。
二、产业结构政策的内容
产业结构政策的宗旨是通过促进产业技术进步，不断优化产业结构。尽管产业结构政策形式多样，但大致可以归纳为产业调整政策和产业成长政策。产业调整政策的目标是产业结构合理化，产业成长政策的目标是产业结构高级化。
（一）产业调整政策
1. 产业调整政策的目标。产业调整政策的理论基础可追溯至20世纪30年代张伯伦（Chamberlain）提出的“能力过剩”概念，以及20世纪60年代贝恩（Bain）提出的“过度竞争”概念。之后，日本学者经常使用这两个概念，并为日本政府制定产业政策提供了理论依据。从第二次世界大战结束后开始，日本先后确定了一系列衰退产业，并对其制定了各种调整援助政策，取得了一定的成效。另外，欧盟的主要成员国也针对这两类问题，先后制定了相应的调整政策。
产业调整政策对产业结构合理化具有重要意义，它的立足点是帮助衰退产业实行有秩序的收缩、撤让，同时引导其资本存量向高增长率的产业部门有效转移。
所谓衰退产业，是指由于技术进步或需求变化等因素致使市场需求减少生产能力过剩且无增长潜力的产业。产业衰退产生的原因主要有四个方面：一是技术性原因，由于新产品出现或发生了技术革新而引起了产业替代。二是经济性原因，在长期经济发展过程中，各种投入要素的成本上升速度不一致，当某种要素成本上升速度较快时，投入要素结构中该种要素密集的产业就会由于利润急剧下降而趋于衰退。三是需求结构变化的原因，随着经济的发展和社会收入水平的提高，社会需求结构会发生变化，收入弹性为负的产业就会趋向于衰退。四是国际竞争的原因，由于国际分工格局变化，丧失了原有优势，一些产业就会趋向衰退。
事实上，在产业结构的转换过程中，衰退产业缩减的困难程度并不亚于成长产业的发展，而且衰退产业不能顺利缩减的社会后果，与成长产业顺利发展相比更为严重。日本产业政策理论认为，在单纯的市场机制条件下，衰退产业的过剩生产力向其他产业转移，经常存在着三方面的障碍：一是成长产业的先投入资本为防止利润率下降而设置的转入壁垒。二是工资和收入刚性，衰退产业的原有工资水平成为过剩劳动力为其他产业所吸收的障碍。三是固定资产拖拽，资本被束缚在衰退产业固定资产上无法实现解脱。当存在上述障碍时，因为资源流动不充分，或流动时间过长、流动费用过高，资源难以在短期内实现优化分配和组合，产业结构的自我调整难以通过市场作用顺利完成。这时，政府产业政策的干预就成为必要。
产业调整政策的实质仍然是资源分配，但与产业成长政策相比，更着重于对社会资产存量的结构调整和再分配。政府产业调整政策的目标通常有以下几个方面：
（1）实现资源的充分利用和优化配置。资源或生产力要素被长期束缚在衰退产业内不能顺利转出和投入新的领域，显然不符合国民福利提高的经济发展目标。而资源又是有限的，所以必须克服对资源的浪费、闲置和低效率利用。当市场在短期利益的约束下难以实现资源优化分配时，政府有必要从社会整体和长远利益出发进行干预。
（2）摆脱国民经济增长对某种资源的依赖，促进产业结构的资源节约化趋势的发展。当某种资源的成本迅速上升时，淘汰对该种资源依赖程度较大的产业，可以有效地使国民经济增长摆脱资源约束而获得更大发展前景。
（3）协调经济发展过程中的社会利益矛盾，这主要表现在：一是协调资本利益矛盾，即协助衰退产业资本摆脱固定资本束缚，打破产业进入壁垒，以协调不同产业间资本利益矛盾。二是协调资本与劳动的利益矛盾，即在资本追逐更有利投资领域和更大利润的过程中，减少被抛出的劳动力的结构性失业，对劳动力进行产业转移导向和技能训练。三是协调区域利益矛盾，即产业结构政策与产业区位政策相结合，向衰退产业在地区结构中占重要比重的地区导入新的成长产业，防止地区经济衰退和地区利益对衰退产业缩减的阻碍。四是协调本国产业与外国竞争者的利益矛盾，即对衰退产业缩减过程的适度保护，防止在外来竞争下衰退产业被迫迅速破产，造成对经济秩序和社会安定的过大冲击。这一目标在不同时期有不同侧重点，但始终是产业调整政策制定的重要依据。
（4）获取更大国际比较利益。国际分工和国际比较优势是不断变化的。这种变化主要基于两方面的原因：一是为了保持领先地位并发挥本国新的更大优势，需要率先发展先进产业而淘汰落后产业；二是发展中国家利用劳动力成本低廉等后发优势的赶超使发达国家丧失原有优势。对于以获取国际比较利益为经济增长重要来源的国家来说，必须及时转移结构重点，形成新的比较优势。
2．产业调整政策的主要措施。
（1）加速设备折旧。通过制定和实施衰退产业设备的报废量、报废时间表，采取促进折旧的特别税制，对因设备报废而产生的损失提供部分补偿等政策措施，来加速其设备折旧。
（2）市场保护、援助。通过限制竞争品进口对衰退产业实施一定的保护，为其生产调整、资本与劳动力转移创造条件。政府还可以通过价格补贴和参与采购、促销活动，对衰退产业实施援助。
（3）促进转产。政府可以通过立法制定某个衰退产业部门减少或停止生产某些产品，协助其选择适宜的转产方向，提供转产所需的设备贷款，发放转产补贴等措施，加速产业转换过程。
（4）技术与经营支持。政府通过协调专利与技术推广部门的工作，对衰退产业转产的目标领域提供及时的技术和经营上的指导、咨询与援助，这些措施对衰退产业的调整十分必要。
（5）转岗培训。利用政府所掌握的公共教育与培训设施，对不适应转产后新岗位技术要求的职工提供培训服务。经验证明，随着新兴产业对员工素质要求的提高，绝大多数转岗职工都需要接受转岗培训。而企业本身的培训设施和培训能力往往又难以胜任。因此，为了减少衰退产业调整引起的社会经济震荡，政府有必要建立完善的社会化援助机制。
（二）产业成长政策
1．产业成长政策的目标。产业成长政策是指通过政府强有力的介入，来增强对需要促进其成长的产业的投入，通过这些产业的超常规发展来推进经济增长。产业成长政策对于经济新增长点的形成、传统产业的技术改造和整个产业结构的演进，都具有不可忽视的作用。
产业成长政策的目的在于推进产业结构高级化，而产业结构的演进是一个分阶段的有序的过程。人们只能在一国经济发展历史所给定的条件下，才能发挥推动产业结构演进的能动作用。因此，弄清一个国家在一定时点上的国际、国内经济发展的条件和环境，是规划产业结构的出发点。政府制定产业结构成长政策，就是为了提高产业结构转换能力创造良好的环境和条件，推动产业的成长。
发达国家产业成长政策的目标，旨在加快发展后工业社会代表先进技术水平的高新技术产业和服务业；发展中国家产业成长政策的目标，旨在加快基础产业、扶植主导产业和培育战略产业的发展，加快产业结构的转化。借鉴发达国家的经验教训，发展中国家要科学地制定产业成长政策，必须注意以下两点：首先，要密切关注高新技术领域的前沿动态，从关键技术和新产品的层面，及时修正战略产业的定位，尽量避免全局性的选择失误。其次，要尽可能减少违背经济规律和效率原则的行政干预，发挥企业的活力与研究开发的自主性；发挥市场机制在政府资源投入中的调节功能；发挥专业机构对公共资金使用的指导、监督、咨询和评估作用，以避免效益低下、资源浪费的失误。
产业成长政策通常包括主导产业选择政策、战略产业扶植政策和幼稚产业保护政策等。
关于主导产业的选择政策，可依据主导产业选择基准，综合考虑一国具体情况，选择最能带动经济增长的那些产业作为主导产业（参见第二章）。
战略产业是指能够在未来成为主导产业或支柱产业的新兴产业。要成为战略产业必须具备三大基本特征：一是能够迅速有效地吸收创新成果，并获得与新技术相关联的新的生产函数；二是具有巨大的市场潜力，可望获得持续的高速增长；三是同其他产业的关联系数较大，能够带动相关产业的发展。战略产业的扶植政策是着眼于未来的产业优势，直接服务于产业结构的高级化。
幼稚产业是指工业后发国家新建起来的，相对于工业先行国家成熟的同行产业而言，处于“幼小稚嫩”阶段还未形成竞争所必需的市场关系的产业，从长期看符合收入弹性大、技术进步快、劳动生产率提高快的特点，但在目前却没有比较优势，需要通过政府的扶植使比较劣势转为比较优势。所以，对幼稚产业的扶植反映了政府产业政策的先行性特征。
2．产业成长政策的主要措施。为推行产业成长政策，各国采取的措施并不完全一致，但都不外乎为保护性措施和扶植性措施，具体而言，主要有以下几种：
（1）制定并颁布发展重点产业的战略和法规。以立法的形式，确立优先发展重点产业的法律地位，使其享受到在财政、税收、管理等方面的优惠条件。
（2）鼓励国内企业引进先进的高新技术。引进的技术与国内的重点产业相结合，调整其不合理的地方，使先进技术在消化以后得到充分的吸收。
（3）在税收方面给予种种优惠。除了在税收方面可以优惠外，如对机械设备特别折旧，还允许从中提取各种准备金，如呆账准备金等。
（4）政策性金融。政府鼓励商业银行给予需扶持的重点产业以低息贷款。
例如，日本推行的保护性措施有贸易保护政策、高关税壁垒、进口数量配额限制、外汇分配制度等；扶植性措施包括财政投资（优先为战略产业建设公共基础设施）、倾斜减税、倾斜金融和行政指导等。
韩国曾实施的产业成长措施有：（1）金融倾斜。建立专业化的国有银行，用部分商业银行的资金设立“政策基金”，以相当优惠的利率将资金投入主导产业。（2）税收优惠。（3）保护市场，包括进口保护和限制外国资本所占比重。（4）工业园区，目的是按现代化和专业化的要求为主导产业中的有关企业提供特定的生产区，发挥区域经济的集聚效应。
美国扶植战略产业的主要措施有：（1）建立高科技工业园区，加快高新技术的研究开发和成果应用；（2）促进国防工业转产，规划军民两用技术的发展；（3）以贸易、外交、金融、财政、税收等方面的配套政策与法规，支持高新技术的开发与产业化；（4）要求各联邦机构、国家实验室和大学的研究机构同产业界结成密切的伙伴关系，共同推进高新技术的研究开发与推广应用；（5）增加对尖端军事技术、信息和通讯技术、生物技术、新材料技术、环保技术等领域中关键技术的开发投资等。
案例
　　《汽车工业产业政策（1994）》和《汽车产业发展政策（2004）》的比较
中国曾在1994年和2004年先后出台了《汽车工业产业政策》和汽车产业发展政策》，二者在诸多方面都有所差异，下面主要从政策的出台背景、主要特点和结构调整三个方面来比较。
（一）出台背景
1994年《汽车工业产业政策》：世界汽车工业的全球化发展迅速，在此推动下，世界汽车工业的格局逐步发生变化，全球汽车生产集中度不断提高；国内市场发展迅速，汽车需求量增速较快；汽车零部件工业严重滞后，“散、乱、差”情况严重，配套能力差，成为合资企业引进产品提高国产化水平的重大障碍；汽车业投资飞速扩张。
2004年《汽车产业发展政策》：汽车工业国际竞争格局和竞争趋势发生了新的变化：全球性的大规模兼并重组；技术创新不化加快，电子信息技术产品比重越来越高。低排放的新动力、新燃料汽车已陆续投入生产，新材料、可回收材料应用比例逐步加大，电子信息技术改变了传统的汽车生产组织和营销方式；跨国汽车公司对华战略出现新的变化：中国市场逐步成为其“全球战略”的一部分；把原来中外双方相对平等的“合作型战略”转变为谋求单方面主导的“控制型”战略；我国现阶段车与道路、环境、能源的矛盾日益尖锐，中国汽车产业面临着可持续发展的问题；我国加入世贸组织对外承诺要修改1994年制定的《汽车工业产业政策》，如国产化要求、投资限制措施等，以保证与世贸组织的规则和原则相符。
（二）主要特点
1994年《汽车工业产业政策》：由于当时汽车市场供不应求，产业政策重汽车生产，轻市场环境特点非常明显；政策的覆盖面主要是国有企业与合资企业（而且是其中比较大的企业），对民营企业没有给予足够的重视；为遏制汽车进口，对汽车进口进行严格限制。
2004年《汽车产业发展政策》：取消了与世贸组织规则和我国加入世贸组织所做承诺不一致的内容；大幅度减少行政审批，依靠法规和技术标准，引导产业健康发展；提出了品牌战略，鼓励开发具有自主知识产权的产品；引导现有汽车生产企业兼并、重组，促进国内汽车企业集团做大做强；要求汽车生产企业重视建立品牌销售和服务体系，提高汽车销售服务体系的竞争力；对创造更好的消费环境提出了指导性意见。
（三）结构调整
1994年《汽车工业产业政策》：鼓励汽车企业通过资产合并、兼并和股份制等形式组建跨部门、跨地区的企业集团；重点支持具有独立的产品、技术开发能力和一定生产规模及市场占有率的汽车、摩托车及其零部件生产企业或企业集团；对新建整车、发动机项目提出规模要求；大型企业集团可以享受优惠政策。
2004年《汽车产业发展政策》：支持以资产重组方式发展大型企业集团，鼓励企业之间结成战略联盟。鼓励企业联盟尽快形成以资产为纽带的经济实体；要求汽车整车企业将所属零部件企业逐步调整为独立的专业化的零部件企业；鼓励生产企业开展国际合作，参与国际产业分工；支持大型汽车集团与国外汽车集团联合兼并重组国内外汽车生产企业；建立整车和摩托车生产企业退出机制；汽车生产企业不得买卖生产资格，破产汽车生产企业同时取消公告名录。
总之，与1994年的《汽车工业产业政策》相比，2004年颁布的《汽车产业发展政策》具有七个方面的特点：（1）取消了与世贸组织规则和我国加入世贸组织所做承诺不一致的内容，如取消了外汇平衡、国产化比例和出口实绩等要求；（2）大幅度减少行政审批，该放的放开，该管的管住，依靠法规和技术标准，引导产业健康发展；（3）提出了品牌战略，鼓励开发具有自主知识产权的产品，为汽车工业自主发展明确政策导向；（4）引导现有汽车生产企业兼并、重组，促进国内汽车企业集团做大做强；（5）要求汽车生产企业重视建立品牌销售和服务体系，消除消费者的后顾之忧；（6）引导和鼓励发展节能环保型汽车和新型燃料汽车；（7）对创造更好的消费环境提出了指导性意见。
——资料来源：①《汽车工业产业政策（1994）》，新华网；②《汽车产业发展政策（2004）》，中国网；③陈亮，吕强：《两个60%，汽车产业结构调整上路》，中国权威经济论文库，2006年9月21日。④赵英：《汽车工业产业政策回顾与前瞻》，经济参考报2003年5月27日；⑤李欣玉：《汽车产业发展政策》开始实施，2004年6月1日：
第二节 产业组织政策
一、产业组织政策的目标和类型
（一）产业组织政策的目标
产业组织政策，是指政府为了实现良好的市场绩效，而制定的干预市场结构和市场行为的法规和行政措施。产业组织政策的总目标是试图通过规范企业的市场行为和控制市场结构，促进产业组织的有效竞争，以此获得良好的市场绩效。具体目标包括：
1、优化资源配置。通过产业组织政策，有效激活市场竞争活力，促使资源由生产过剩、资源使用效率较低的经济环节向生产不足、资源使用效率较高的经济环节流动，由资源使用效率较低的生产者向资源使用效率较高的生产者流动，提高经济资源的经济效率。
2、实现规模经济。通过产业组织政策，鼓励产业内企业间的横向和纵向联合，扩大企业规模，提高产业的规模经济水平和区域国际竞争力。
3、促进技术进步。通过产业组织政策，优化产业组织形态和结构，增强产业组织的技术创新协同能力和企业的技术创新动力。
4、维护市场秩序。通过产业组织政策，规范企业行为，防止企业滥用垄断势力和不正当竞争，维护市场秩序。
（二）产业组织政策的类型
根据产业组织政策的价值目标和作用路径，可以把产业组织政策分为不同类型。
1、按照政策的价值目标取向分，可以把产业组织政策分为两类：一类是鼓励竞争和限制垄断的政策。主要目标是促进产业组织资源有效配置和保护市场公平竞争环境，以获得良好的市场绩效。具体内容有反垄断政策、反不正当竞争政、直接规制政策策等。一类是发挥规模经济和分工专业化经济等经济效应的产业组织优化政策。主要目标是预防过度竞争、实现规模经济和促进技术进步，具体内容有企业兼并政策、企业联合政策、中小企业政策等。
2、按照政策的作用路径，可以把产业组织政策分为两类：一类是市场结构控制政策。基本策略是通过有效调控市场结构达到禁止或限制垄断和鼓励竞争的目的，具体形式有降低市场进入壁垒、拆分垄断企业等。一类是市场行为控制政策。基本策略是通过有效调控企业的市场行为，制止企业不正当竞争，保护公平竞争市场环境。具体内容有禁止恶意兼并、禁止合谋以及惩治强买强卖、欺诈商业行贿等不道德商业行为。
二、产业组织政策的主要内容
（一）反垄断政策
1、垄断的概念、危害以及反垄断政策的目标。垄断是与自由竞争相对应的一个概念，是指企业为排斥、限制竞争所采取的各种市场行为的总称
[②]。所谓排斥，是指在一定交易领域内，垄断者通过定价行为阻止或驱逐其他企业的一种行为。所谓限制竞争，是指垄断者通过价格协调或企业兼并，收买竞争对手，操纵市场的一种行为。由此可见，垄断是竞争的对立物，是破坏竞争的一种力量。
在市场经济条件下，企业采取正当途径提高市场的竞争力，实现规模经济，并获得较高的市场占有率和利润率，是合理合法的。但是垄断势力形成以后，垄断者就有可能采取定价行为、价格协调行为、恶意兼并行为，排挤其他弱小企业，通过操纵市场来谋取高额利润。垄断者的这种排斥和限制竞争行为，会直接或间接损害其他企业、经济组织和消费者的利益。因此，垄断的存在，势必会影响公平竞争的市场环境，妨碍资源的合理配置，加大社会财富和收入分配的不公，进而影响整个经济社会的健康发展。
市场经济在一定意义上讲是一种法制经济，作为市场经济基本法的民商法，早在垄断产生以前就已成型。垄断者的垄断行为是一种具有社会危害性的违法行为，它违背了民商法中的主体地位平等、经济活动自主自愿、诚实信用、公平竞争等基本原则。因此，垄断一旦出现，立法者就会高度警惕，并以法律、法规形式制约垄断者的肆意行为，以此维护正常的市场经济秩序，保护市场主体的合法权益。
一般来说，垄断具有危害性，但存在例外情况。有些行业的某些垄断行为存在有利于资源的有效配置、市场稳定、提高产业竞争力的作用，特别是对关系到国家利益和社会公共利益的产业。对于这些行业，世界上许多国家都采取“例外原则”，实现反垄断豁免。但是反垄断豁免并不等于放任自流，而是通过政府管制形式直接调控企业的行为，确保其合理、合法经营。
2、反垄断法及其主要内容。反垄断政策的主要表现形式是反垄断法。世界许多国家针对具有社会危害性的非法垄断制定了反垄断法。如美国在1890年就制定了《谢尔曼反托拉斯法》，日本针对垄断问题制定了《禁止垄断法》，欧洲联盟在《欧洲经济联盟条约》中也有明确的禁止垄断的条文，我国也正在制定《中华人民共和国反垄断法》。
纵观各国的反垄断法，虽然各国对非法垄断的确认、惩治办法和执行体制不尽相同，但其基本内容框架具有高度的一致性。一般都有禁止限制竞争协议、禁止滥用市场支配势力、控制企业兼并等三部分内容。这三部分内容被称为反垄断法的三根支柱或三块基石。
[③]
（1）禁止限制竞争协议。所谓限制竞争协议，是指两个或两个以上的行为主体以协议或其他方式共同限制竞争的行为。从限制竞争协议的实际情况来看，可以分两类：一类是具有竞争关系的企业之间签订横向限制竞争的协议。具体形式有确定、维持或变更商品的价格，串通投标，限制商品市场供应的数量和质量，限制交易地区和交易对象，限制购买新技术或新设备，共同阻止或驱逐竞争对手，等等。一类是上下游企业之间签订纵向限制竞争的协议。具体形式有销售商与生产商之间的独家经营协议，生产商与批发商、零售商之间的限制产品转售协议等等。
限制竞争协议，通过价格协调、共谋、联合等手法限制竞争，是反垄断法所禁止的。从现实发生的垄断行为来看，限制竞争协议的市场行为发生频率居第一位，即其实际发生的数量和执法机关查处的数量都远远高于其他垄断行为的数量。因此，规范和禁止限制竞争协议是世界各国反垄断的重要内容。
由于企业之间的某些限制竞争协议存在积极的一面，例如，企业之间的产品生产、销售方面的分工协议，有利于实现生产专业化和规模经济；企业之间在产品生产、销售、研发方面的联合，有利于降低成本，提高效率；当生产明显过剩时，企业之间制定相互减少产量的协议，可以防止资源浪费；国内企业通过协议联合参与国际市场竞争，可以提高产业国际竞争力，扩大国际市场份额，等等。因此，各国在执行反垄断法时，不会一概而论，而是根据具体个案具体审查。对于有利于整体经济发展与社会公共利益增加的限制竞争协议行为，一般都采用例外原则，实施反垄断豁免。对于具有社会危害性的非法限制竞争协议，则依法坚决惩治。
（2）禁止滥用市场支配势力。所谓市场支配势力，是指在某一产业内处于垄断或寡头垄断地位的企业，拥有影响和控制市场的力量。一旦企业拥有强大的市场支配地位，企业就有可能滥用市场支配势力。例如，提高价格或控制产量，非法获取高额利润；降低价格或增加产量，阻止和驱逐竞争对手；利用其市场支配力量，对其他企业和消费者实施强买强卖等等。
滥用市场支配势力是一种严重破坏市场秩序，损害其他企业权益和消费者利益的违法行为。反垄断法明令禁止处于垄断地位的企业滥用市场支配势力。具体来说： ①禁止差别待遇。处于垄断地位的企业没有正当理由，不得对相同条件的企业和个人实施产品价格和服务歧视。②禁止强制协同。处于垄断地位的企业不得采取利诱、胁迫或其他不正当手段，要求其他企业和个人与其协同，限制竞争。③禁止附加条件交易。处于垄断地位的企业在与其他企业或个人进行商品交易时，不得附加诸如搭售、独家代理等不合理的交易条件。④禁止非正当定价。处于垄断地位的企业不得实施掠夺性定价或低于成本价倾销。⑤禁止强制交易。处于垄断地位的企业不得采取利诱、胁迫或其他不正当手段，强买强卖。
（3）控制企业兼并。企业兼并是指两家或更多的企业通过股权转让或协议收购等形式实现企业联合的一种行为。企业兼并可以分为横向兼并和纵向兼并两类。横向兼并是指生产相同或具有替代作用产品的企业间的兼并，纵向兼并是指具有市场交易关系的上下游企业之间的兼并。
企业兼并的动机非常复杂，总的来说可以分为两类：一类是善意兼并，主要目的是通过兼并实现规模经济和范围经济，提高企业的竞争力和经营效率；一类是恶意兼并，主要目的是通过兼并消灭竞争对手，获取和滥用市场支配势力，获取高额垄断利润。因此，反垄断法控制企业兼并，一般也根据具体情况个案审理。如果可以实现规模经济和范围经济，并能促进整体经济发展和增加社会公共利益的企业兼并，都能获得批准。如果企业兼并通过识别和判断，有可能使某些企业获取市场支配势力，并会危害整体经济发展和损害社会公共利益，反垄断执行机关会进入反垄断程序，阻止企业兼并。
反垄断执行机关识别和判断企业兼并是善意兼并还是恶意兼并，主要从两个方面进行识别判断：一是根据市场结构和市场绩效进行判别。如果企业数量较多，市场集中度比较低，缺乏规模经济，就可以判别为善意兼并；如果企业数量较少，市场集中度已经很高，企业兼并可能会造成某些企业获得市场支配势力，就可以判别为恶意兼并。二是根据市场行为和市场绩效进行判别。通过对企业兼并申报内容的分析，如果企业兼并可以较好地降低生产成本，能实现资源优势互补和技术创新，提高产业的国际竞争力，就可以判别为善意兼并；如果发现企业兼并不能有效降低生产成本，实现资源优势互补和技术创新，对提高产业国际竞争力的效能也不大，就可以判别为恶意兼并。
（二）自然垄断产业的政府管制
1、自然垄断产业的概念及其政府管制的理论依据。电信、电力、铁路运输、自来水、煤气供应等产业被称为自然垄断产业。自然垄断产业有一个显著的基本特征，即由一家或少数几家企业经营特定市场的产品和服务，要比由许多企业共同经营具有更低的生产成本和更高的生产效率。自然垄断产业之所以存在这样的特征，主要受两个影响因素：一是自然垄断产业具有较高的规模经济水平，其生产函数存在规模报酬递增的趋势。如电信、电力、自来水、煤气供应等产业，都需要建立一个从生产者到消费者的产品和服务传递实物网络系统，随着网络用户数量的增加，网络投资的单位产品成本会越来越低，企业生产效率会越来高。二是自然垄断产业存在资产专用性强、不变成本高和投资回收周期长的特征。如铁路运输，铁路铺设成本巨大且回收周期很长，如果一个国家和地区同时存在两个以上的经营企业，就会造成设备重复建设，造成资源的巨大浪费。
自然垄断产业需要政府管制，主要基于以下原因：
（1）保护垄断，防止破坏性竞争。自然垄断产业本身并不存在不可逾越的进入壁垒，但是如果不人为设置进入壁垒，在信息不完全的情况下，大量企业进入就会造成设备重复建设和过度竞争，从而导致资源巨大浪费。如市场竞争失败的企业退出市场，会产生巨大的沉没成本；几个企业互相竞争同一产品和服务的市场，造成生产效率低下，反而会提高商品价格。因此，政府对自然垄断产业都会设置进入壁垒，限制竞争，保护垄断，防止破坏性竞争危害整体经济发展和损害社会公共利益。
（2）防止自然垄断企业滥用垄断势力。自然垄断企业具有了市场支配势力，就可能滥用市场支配势力，采取掠夺性定价，获取高额利润，影响社会分配公平。因此需要政府根据实际情况，通过边际成本加成、平均成本加成和在竞争充分的前提下进行特许经营权竞拍的方式，控制自然垄断产业产品和服务的价格，以提高资源配置效率和维护社会公平分配。
2、自然垄断产业政府管制的主要内容。目前，政府对自然垄断产业的管制，主要集中在以下一些方面：
（1）价格管制。价格管制是指通过规定利润率、成本核定、价格上下限、价格审批等手段，对自然垄断产业企业的产品和服务价格实行控制的一种政府管制形式。政府管制价格可以实现三个目标：一是控制自然垄断企业的产品和服务价格水平，保护消费者权益，提高资源配置效率。二是阻止垄断企业通过自由定价获取高额利润，驱使企业通过技术创新和管理创新提高生产效率和利润率。三是由于自然垄断产业都是投资大、回收周期长的长线项目，通过价格管制，保持一定的利润率，支持企业自我积累和自我发展，不断提高企业的市场供给能力。因此价格管制是政府自然垄断产业管制的重点内容。
价格管制主要有投资回报率管制方法、成本核定管制方法、价格上下限管制方法和价格审批管制方法等几种方法。各国的价格管制根据本国的状况各有特征，如美国主要采用投资回报率管制方法，这种方法可以有效促进企业投资；英国主要采用最高限价管制方法，这种方法可以促进企业技术创新和提高生产效率。
（2）进入管制。进入管制是指通过人为设置进入壁垒，控制自然垄断产业内企业数量的一种政府管制形式。自然垄断产业进入管制的基本方法是许可证审批制度。实施进入管制政策可以实现两个主要目标：一是有效控制自然垄断产业内部的企业数量，提高生产规模经济，防止破坏性竞争和资源配置低效；二是开放自然垄断产业中的可竞争性的业务和环节，通过竞争机制促进企业技术创新和提高生产效率，实现垄断产业经济和社会效益的最大化。
由于自然垄断产业是一个自然垄断性业务和可竞争业务并存的产业。随着信息技术的发展和管理能力的提高，以及经济全球一体化的发展趋势，自然垄断产业内部可竞争性的业务和环节越来越多。因此，世界各国对自然垄断产业的进入管制趋于放松。如，英国在1980年以前，电信市场一直由英国邮电局垄断经营，1981年开始放松进入管制，允许有多家企业经营电信市场业务。在1978年以前，美国对航空产业进入管制较严，1978年以后，逐步放松，到1983年时取消了进入管制、价格管制和管制机构，使航空产业转变为竞争性产业。日本在1987年以前，铁路运输一直实施一家公司（日本国有铁道）垄断经营，1964年出现亏损，1987年后开始放松管制，实现国家持股，民间企业经营，铁路经营状况发生了很大的变化。我国的自然垄断产业也正在逐步放松进入管制，如电信与移动分开，电信、移动、联通、网通等企业共同经营电信市场业务，是我国放松进入管制的一个良好开端。
（3）其他管制。随着自然垄断产业组织结构的变化和政府管制实践的发展，政府增加了对自然垄断产业管制的内容。主要内容有：①协调管制。政府放松进入管制，新企业进入必定存在一个与原有企业共享市场和资源的问题，这就需要政府对自然垄断企业进行相互协调管制。②质量管制。原来自然垄断企业独家经营时，产品生产和产品质量一体化管理。放松进入管制以后，有多家企业经营，就可能出现多家企业产品规格和质量标准不一致的问题，这就需要政府专门对自然垄断企业的产品规格标准和质量标准进行管制。③市场区域平衡管制。自然垄断产业放松进入管制以后，由于存在区域产品需求的分布不均性，因此不同区域企业的生产成本也不一样，如电力、电信等产业向农村提供产品和服务的成本要远远高于城市的成本。这样在多家企业经营的情况下，企业会只向市场规模大、经营成本低的地区提供产品或者对不同地区实施价格歧视。这样在有多家企业经营的情况下，需要政府对区域市场和价格进行平衡管制。
案例
美国航空产业组织政策演变及其效应
管制与放松管制是本世纪美国航空业的两件大事，是不同时期美国航空产业组织政策的结果。1938年的美国民用航空法为了避免航空业内部过度竞争和不公平竞争，保护航空公司能够获得正常水平收入，在以下三方面对航空业进行了管制：(1)严格限制新企业的进入；(2)禁止企业合并；(3)控制运价及收入。主要目的：一是是防止过多航空公司进入市场争夺有限市场，导致重负建设、过度竞争和低劣服务；二是通过价格管制保证航空公司一定的盈利水平，防止企业倒闭或破产；三是防止航空企业通过兼并获得垄断实力并滥用垄断势力。
美国对航空业竞争进行管制的结果是：从1938—1978年有80家航空公司申请进入航空业，但是没有一个干线执照得到批准；航空公司受到民用航空局的过度保护和严格控制，内部没有经营自主权，外部缺少竞争压力，服务质量差，票价居高不下，财务状况恶化。一些社会团体和个人发起了消费者主义运动，批评管制损害了公众的利益，并控告谋杀航空旅客。一些知名学者计算航空业管制成本后指出，这种管制是对资源的乱分配，造成的社会成本很大。
在全社会巨大压力下，美国政府对航空产业组织政策进行了改革，并1978年出台了航空客运放松管制法。1978年的航空客运放松管制法强调政府减少对航空业的控制，通过采取航空公司自由进入市场和扩展业务、放开票价、不再限制合并等措施引导企业依靠市场力量进行自由竞争，期望通过竞争的压力使航空公司不断改善经营管理，提高服务水平，满足国民经济发展的需要，同时降低成本，给公众提供合理票价。这标志着航空产业组织政策从限制竞争转向鼓励竞争。
放松管制的最初几年确实收到了预期效果，航空公司数目增加了，竞争程度也更激烈了，但是随后事件的发展出乎了当初政策设计者的预料。从1985年起，航空公司的数目开始下降，90年代以来，下降的速度加快。据统计，1978—1986年间，共有198家航空公司进入市场，加上放松管制前的36家，到1987年初应该有234家。但是实际上其中有160家破产、倒闭或被兼并，到1987年时只剩下了74家，其中干线航空公司只剩12家。航空公司数目减少的结果造成少数公司占据了产业航空市场的大部分份额，垄断力量增强，
为什么鼓励竞争的产业组织政策事实上却促进了垄断的形成呢？主要原因是在自由竞争条件下，美国航空产业出现下列变化：第一，价格大战。在放松管制后，民航委员会不再对航空公司的票价实行管制，因此各公司为了招揽乘客、争取市场都不同程度降低票价，大打价格战。1976—1982年虽然美国国内油价上涨73%，使航空公司平均成本上升了15%，每客座公里的平均票价仍下降了8.5%。90年代以来，由于美国经济不景气，航空市场需求增长缓慢，加上各公司运力过剩，票价战更加激烈。在这种情况下，许多航空公司，特别是新航空公司很快陷入严重的财政危机，纷纷倒闭、申请破产或兼并。即使那些在激烈的价格战中生存下来的公司也亏损严重，1992年美10大航空公司共亏损50多亿美元，只有美西南航一家盈利。第二，企业兼并。各航空公司迫于价格竞争压力，极尽全力降低生产成本。而扩大企业规模，实现规模经济是企业降低成本的有效途径。这导致许多航空公司基于共同利益实施兼并。第三，建立“中枢系统”。一些实力强大的航空公司为了占领市场，采取“中枢系统”策略在美国的一些中心城市建立航空中转基地及其支线辐射系统。它比“城市对”航线布局拥有更灵活的票价调整选择能力，并能够提供更多的航空服务和扩大市场覆盖面。这些航空公司还在全国建立计算机信息服务系统，支持它们的航空业务。建设“中枢系统”和计算机信息服务系统需要强大的经济实力，这不仅对新进入企业形成强大的进入壁垒，而且还迫使原有中小企业与大公司联合或合并，以获得中枢系统的优势。
放松管制政策带来的垄断现象及不正当竞争严重威胁了公众的利益及航空业自身的健康发展，政府官员、经济学家和普通群众都对放松管制提出了严厉的批评。即使是当初放松