深化认识-分类指导-全力打好相持阶段林业发展攻坚战.doc

深化认识 分类指导
全力打好相持阶段的林业发展攻坚战
——在国家林业局党组扩大会暨全国林业厅局长
电视电话会议上的讲话
周生贤
2005年7月27日

同志们：
这次会议，是在我局先进性教育活动结束之后，针对相持阶段林业发展的战略问题，局党组决定召开的一次重要会议。回良玉副总理对这次会议高度重视，作出了重要指示，给予了充分肯定和及时有力的指导。会议的主要任务是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，用科学发展观统领林业工作全局，进一步深化对相持阶段科学判断的认识，全面谋划相持阶段林业工作怎么干的问题，研究部署下半年重点工作。两天多来，各司局和在京直属单位主要负责同志作了很好的发言。下面，根据党组研究的意见，我讲三个问题。
一、进一步深化对相持阶段的认识
年初全国林业厅局长会议提出的我国生态建设状况处于“治理与破坏相持阶段”的重要判断，凝聚了广泛共识，引起了强烈反响。当前，要继续深入落实《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》，大力推进以生态建设为主的林业发展战略，全面谋划并做好相持阶段的林业工作，需要对生态建设状况处于相持阶段的基本内涵、判断标准、理论依据进一步深化认识。
（一）相持阶段的基本内涵。要理解生态建设状况处于相持阶段的基本内涵，首先要弄清什么是生态、什么是生态建设。生态是指生物在一定的自然环境下生存和发展的状态。生物生存和发展的状态决定于生物本身与周围影响其生存发展的各种自然因素，是生物与周围影响其生存发展的各种自然因素相互作用相互影响的结果，前者构成了生态系统，研究后者的科学就是生态学。所以，生态建设就是指运用生态学等原理，对生态系统进行保护、恢复、重建和管理，促进人与自然和谐发展的活动。主要包括植树造林、森林资源特别是天然林保护、野生动植物和湿地保护、退耕还林、防沙治沙、水土保持、草原建设、生态农业、城市林业建设等，因此，我们讲的生态建设主要是指以森林生态系统为主体的陆地生态系统建设，不包括污染治理等环境保护内容。
我们讲的“相持阶段”，是指我国生态建设状况总体上由“治理小于破坏阶段”进入“治理与破坏相持阶段”，是治理力度和破坏程度对比相当的一个时期。这首先是从森林生态系统入手做出判断的。森林是陆地生态系统的主体，森林对陆地生态状况往往产生直接的、决定性的作用，森林生态系统处于相持阶段，说明陆地生态系统的主体处于相持阶段，综合考虑其他因素，可以对我国陆地生态状况处于相持阶段做出客观、科学的评价。相持阶段具有脆弱性、不确定性、不平衡性、反复性、艰巨性等5个显著特点。相持阶段有两个来源,一个是由治理大于破坏阶段退回相持阶段,一个是由治理小于破坏阶段进入相持阶段,同是相持阶段,两个来源的意义截然不同，我们属于后者，是前进中的相持、上升中的相持、走向和谐的相持，既是量的积累、又是度的突破、还是质的飞跃，成果来之不易，要像保护我们的眼睛一样，倍加珍惜和爱护。同时,相持阶段也有两个趋向,一个是没有守住阵地退回治理小于破坏阶段, 一个是经过艰苦奋战度过相持阶段进入治理大于破坏阶段,两个趋向也具有截然不同的意义，我们正处在十字路口，面临着严峻的考验，要发扬狭路相逢勇者胜的精神，坚决防止功亏一篑，不失时机地加大投入力度，广泛动员全社会力量，全面推进依法治林，大力应用高新技术，全力打好相持阶段攻坚战，努力实现后者而避免前者。相持阶段既可以看作物理反应，即力的平衡、能量平衡的结果，也可以看作化学反应，即系统内各种因素相互作用、由量变到质变的结果，我们要学会运用条件催化使之正向反应，促进其由逆向演替向正向演替转变，由正熵向负熵、由无序向有序转化，逐步实现生态良性循环。
（二）相持阶段的内在判断指标。这就是马克思主义哲学的自然生产力标准。按照国际国内评估生态状况的通常做法，生态建设状况处于何种阶段的内在判断指标，要从层次性、系统性、现实性、重要性4个方面来考虑。从层次性上讲，包括生态变化的原因和生态变化的结果两个层次，具体就是指生态系统本身的变化情况及其表现出的综合效益指标。从系统性上讲，陆地生态系统包括森林、荒漠、湿地、草原、农田、城市等6个子系统。从现实性上讲，目前陆地生态系统最突出的生态问题包括森林锐减、土地荒漠化和沙化、水土流失、生物多样性减少、湿地退化、草原退化等。《世界森林状况2005》表明，20世纪90年代以来，世界森林资源年均减少939万公顷；全球荒漠化土地面积已达3600万平方公里，约占陆地总面积的1/4，并且还以年均5—7万平方公里的速度扩展，被称为“地球的癌症”；水土流失不仅本身是一个重大的生态问题，而且也是造成土地退化、干旱、洪涝灾害的重要诱因；生物多样性是生态系统的一个基本属性，生物多样性减少严重影响生态系统的结构、功能和效益；湿地作为“地球之肾”，其退化和减少将对陆地生态系统多种独特生态功能产生严重影响；草原退化在一定程度上影响陆地生态状况。从重要性上讲，各个指标影响程度是不同的，陆地生态系统的状况主要取决于其主体的状况，森林是陆地生态系统的主体，是评估陆地生态状况的核心指标，因为森林是陆地上面积最大、结构最复杂、初级生产力最高的生态系统，是自然界功能完善的资源库、生物库、蓄水库、贮碳库、能源库，在维护生态安全、保护人类生存发展的基本条件中起着决定性和不可替代的作用。其他5个生态系统多由森林生态系统在自然和人为作用下演变而来，森林生态系统的发展能保护或促进另外5个生态系统的存在与发展。综上所述，判断当前我国生态建设状况处于何种阶段，主要有以下8项指标。
1、森林状况。主要包括森林的数量和质量两个具体指标，森林数量主要用森林面积和森林蓄积量来表示，森林质量主要用林分单位面积蓄积量和林种树种结构来表示。第六次全国森林资源清查结果表明，全国森林面积已达1.75亿公顷，森林覆盖率18.21%，森林蓄积量124.56亿立方米。与第五次清查结果相比：有林地面积增加1596.8万公顷，森林覆盖率增加1.66个百分点，森林蓄积量增加8.89亿立方米，林分每公顷蓄积增加2.59立方米，商品林与公益林的比例由 83∶ 17转变为63∶ 37，阔叶林和针阔混交林面积增加3个百分点，中龄林和近熟林面积提高2.99个百分点。这充分说明近5年来，我国森林面积持续增长，森林蓄积稳步增加，森林质量有所改善，呈现出治理大于破坏的态势。
2、土地荒漠化和沙化状况。主要包括土地荒漠化、沙化的面积和程度两个具体指标。第三次全国荒漠化和沙化监测结果表明，全国荒漠化土地263.62万平方公里，比1999年减少37924平方公里，年均减少7585平方公里；沙化土地173.97万平方公里，由年均扩展3436平方公里转变为年均减少1283平方公里，新中国成立56年来首次出现了历史性转变，浑善达克、科尔沁、毛乌素等沙地植被明显恢复，生态明显改善；我国土地荒漠化程度明显减轻，重度、极重度荒漠化土地分别为43.3、58.6万平方公里，比上次监测结果分别减少13.2、11.4万平方公里。总体来看，已从“治理小于破坏阶段”进入“治理与破坏相持阶段”。
3、水土流失状况。主要包括水土流失面积和程度两个具体指标。据水利部第二次全国水土流失调查和年度监测结果，我国水土流失面积有所减少，由过去的367万平方公里下降到356万平方公里，10年减少了11万平方公里；水土流失强度也不断减轻，近年来全国大江大河土壤流失量大幅度减少，其中2003年长江和淮河流域减少50%左右。
4、生物多样性状况。衡量生物多样性状况，最重要的是野生动植物种群数量及其栖息地两个具体指标。从全国野生动物、野生植物、大熊猫资源调查结果来看，野外种群数量整体上稳中有升，栖息范围不断扩展，栖息环境不断改善。其中，稳中有升的陆生野生动物占55.7%，全部是国家重点保护野生动物，朱鹮从1981年发现时的7只增加到370多只；大熊猫数量增长40%以上，达到1596只；海南坡鹿、普氏原羚、藏羚羊等一批濒危物种种群数量也迅速增加。资源消耗严重和濒危度较高的189种重点保护野生植物，达到野外种群稳定标准的占71%。近5年来，我们新建自然保护区763处，相当于过去50年建设数量的83.9%，总数达到1672处，面积1.19亿公顷，占国土面积的12.4%，涵盖了我国85%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种类和65%的高等植物种类，有效地保护了300多种重点保护野生动物的主要栖息地和130多种重点保护野生植物的主要分布地。
5、湿地状况。主要包括湿地总面积和得到有效保护的面积两个具体指标。全国湿地调查结果表明，目前我国单块大于100公顷的湿地总面积为3848万公顷，其中自然湿地3620万公顷。进入新世纪以来，我国纳入自然保护区得到有效保护的自然湿地由32%提高到40%，湿地面积快速减少的趋势得到有效遏制，洞庭湖、鄱阳湖、扎龙等一批重要湿地面积得到稳定和扩展、生态功能得到恢复和改善。全国共有30块湿地列入国际重要湿地名录，总面积达430万公顷。国家林业局因工作成效显著而荣获了湿地国际首个最高奖项——全球湿地保护与合理利用杰出成就奖。
6、草原状况。主要包括草原总面积和草地生产力两个具体指标。我国拥有天然草原约3.9亿公顷，多年来，草原退化状况十分严重，天然草原每年减少65-70万公顷，特别是北方草原，20世纪90年代初退化面积约为51%，90年代末发展到约62%，平均超载36.1%，80年代以来产草量下降17.6%。近年来，我国草地治理力度加大，年治理面积约600万公顷，部分草场出现好转迹象。
7、农田生态状况。农田是人为影响较为强烈的生态系统，由于农作物本身基本没有抵御自然灾害的能力，主要靠农田防护林为主体构成良好的农田生态系统，因此，农田防护林控制面积以及平原地区有林地总面积成为反映农田生态状况的两个重要指标。多年来，我国大规模开展以农田防护林为重要内容的生态农业建设，并已取得明显成效。据调查统计，进入新世纪以来，我国农田林网控制面积由3100多万公顷增加到3400多万公顷,控制率由67%提高到74%，建成了世界上规模最大的农田防护林体系；平原地区有林地总面积由1200多万公顷增加到1500多万公顷，森林覆盖率由15%提高到18%左右。过去一些风沙、旱涝等自然灾害严重的地区已绿树成荫、林茂粮丰，农业生态屏障初步建成。
8、城市生态状况。城市生态系统也是人工生态系统，为了维护城市生态系统的平衡，各国主要采取增加森林等绿地面积的办法，来防治污染、吸附粉尘、减轻噪音、缓解热岛效应。特别是随着人与自然和谐理念逐步深入人心，将森林引进城市已经成为改善光热水气土等城市生态问题最现实有效的办法。森林等绿地覆盖总面积和人均面积已经成为反映城市生态状况的核心指标。据统计，到2004年，我国城市建成区绿化覆盖面积达到95.98万公顷，比2000年增加32.8万公顷；人均公共绿地面积达到7.38平方米，人均增加0.58平方米，城市生态建设正逐步由原来的绿化美化向增加城市森林、提高整体生态功能转变。
总之，在党中央、国务院的正确领导下，经过全国人民长期不懈的艰苦努力，特别是进入新世纪以来，国家大幅度增加生态建设投入，大规模开展生态建设，我国生态建设取得了显著成效，反映全国生态建设状况的上述8项内在判断指标，除个别指标仍处于治理小于破坏状态外，多数指标处于相持状态，有的已处于治理大于破坏状态。专家运用生态综合指数对此进行了定量研究分析，生态综合指数是指生态系统的现状数值与基期数值之比，一般以5年为一个计算周期，它是综合反映一个国家生态状况变化的指数。若生态综合指数＜1,表明生态状况处于恶化期，从国家行为角度看，处于大规模生态建设前期；若生态综合指数＝1（±0.05）,表明生态状况处于均衡对峙期，从国家行为角度看，处于全面大规模生态建设时期；若生态综合指数＞1,表明生态状况处于改善期，从国家行为角度看，处于巩固、扩大战果的时期。生态综合指数以上述8项指标为基础加权计算得出，综合考虑各个指标的生物量、面积、功能及其对生态状况的影响程度等因素，各个指标的权重为0.05—0.4。根据专家初步研究，我国生态综合指数为1.02。若以环比来看，改革开放以来，大致呈现如下变化，1999年以前生态综合指数呈下降趋势，1999年以后开始出现增减交替情形，尚未形成稳定地向某一方向发展的不可逆转之势。因此，从总体上看，全国生态状况已有所改善，进入了相持阶段。
（三）相持阶段的外在判断指标。这就是马克思主义哲学的社会生产力标准。世界发达国家的发展历程表明，一个国家的生态建设进程与其经济社会总体发展水平密切相关，当其经济、社会、公共事业、农业发展达到一定水平时，其生态建设状况进入相持阶段，我国也符合同样的规律。
1、人均GDP指标为代表的经济发展水平。据世界银行统计，人均GDP达到1000—3000美元时，既是经济发展的重要拐点，也是生态建设的重要拐点，标志着一个国家会开展大规模生态治理行动，并进而达到相持阶段。我国正在经历着这些发达国家已经历过的发展过程。进入新世纪以来，我国人均GDP达到并超过1000美元，综合国力不断增强，为投巨资启动六大工程开展大规模生态建设奠定了坚实基础。生态治理速度明显加快，生态建设状况进入了相持阶段。
2、恩格尔系数指标为代表的社会发展水平。恩格尔系数是指居民的食物支出在其总支出中所占的比例。国际上常用恩格尔系数来衡量一个国家和地区的生活水平，0.40以下为富裕，0.40— 0.50为小康，0.50—0.59为温饱，0.59以上为贫困。根据需求收入弹性原理，达到小康阶段后，居民由吃、穿、用、住等基本生存消费，向优质、高档、享受型消费迈进，开始吃饭讲营养、空气讲质量，追求绿色消费、生态时尚成为居民新的消费观念，成为人们对现代生活的追求和提高生活质量的重要标志之一，对林业的直接需求也由以木材消费为主转向以生态需求为主，多数发达国家这时生态建设状况进入相持阶段。改革开放20多年来，我国经济社会快速发展，城乡居民收入大幅增加，恩格尔系数不断下降，1978年农村和城市居民的恩格尔系数分别为0.677和0.575，2004年已降至0.472和0.377，标志着城乡居民生活总体上已达到小康水平，对生态建设状况进入相持阶段形成了强大的需求拉动。
3、公共投入指标为代表的公共事业发展水平。研究表明，当一个国家或地区用于生态建设的公共财政支出达到其GDP总量的2%左右时，就会促进生态状况进入相持阶段。改革开放以来，特别是进入新世纪以来，生态建设成为我国公共财政优先投向之一。据统计，1949—1999年中央对林业的投资年均约5亿元，现在1年就达到400多亿元，加上水土保持、园林绿化、草原建设、生态农业、生态移民等的投入，年投资大约占我国GDP总量的2%，较好地解决了长期以来困扰我国生态建设投资严重不足的问题，为生态建设状况进入相持阶段提供了强有力的资金保障。
4、工业反哺农业为代表的农业发展水平。世界农业发展规律表明，农业发展分为3个阶段。一是粮食问题阶段。这是农业为工业发展提供积累的阶段，提高粮食产量主要靠毁林开垦扩大种植面积，工业发展也要求林业提供大量低价格木材等作为原材料，这必然导致森林资源破坏，生态状况恶化，破坏远远大于治理。二是以工补农阶段。这时粮食问题得到基本解决，破坏生态的因素不断减少，但农村仍然相对贫困，开始实行以工补农，生态建设大规模开展并逐步进入相持阶段。三是农业调整阶段。此时农业与工业生产率相当，农业发展保持一种稳定状态，对林业的负面影响达到最小。胡锦涛总书记在十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”目前我国农业发展已进入第二阶段，国家GDP超过13万亿元，有能力反哺农业。以实施天然林保护、退耕还林、生态效益补偿等为标志，工业开始反哺林业，大规模生态治理有序展开，为进入相持阶段奠定了坚实基础。
（四）相持阶段的理论依据。
1、跨越式发展理论。温家宝总理直接指导、近60位院士和资深专家领衔、300多位研究人员共同完成的“中国可持续发展林业战略研究”，为相持阶段的科学判断奠定了重要的理论基础。研究结果表明，林业跨越式发展包括阶段跨越、速度提升和技术升级3个方面，尽管各国林业发展道路各具特色，生态建设状况处于不同阶段，但如同全球的森林有着共同的属性一样，都有着共同的内在发展规律，从世界林业发达国家的发展历程来看，大都经历了森林原始利用、木材过度利用、森林恢复发展、森林多功能利用和可持续发展5个阶段，其中恢复发展阶段又称边治理边破坏阶段，这个阶段包括治理小于破坏、治理与破坏相持、治理大于破坏3个小阶段，相持是生态建设必须经过的重要阶段。以1978年三北防护林工程启动为标志，我国开始加强生态建设。进入新世纪，国家综合实力显著增强，人们对改善生态的愿望日益迫切，我国启动实施了六大林业重点工程，推进了林业由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变，生态建设的规模和速度实现历史性跨越，治理的力量开始能够抵制破坏的力量，进入了相持阶段。这里需要指出的是，林业跨越式发展理论所说的阶段跨越是从森林恢复发展阶段中的治理小于破坏阶段跨越到多功能利用阶段。在常规发展状态下，国外这个过程需要100年甚至更长时间，也就是说跨过两个阶段至少需要100年，平均每个阶段50年，现在我们要用50年左右走完国外通常要用100年左右才能走完的历程，也就是说我们用相当于国外一个阶段的时间完成国外两个阶段才能完成的任务，就如同一个三年级学生用一年时间完成别人两年时间才学完的课程，从而跨过四年级直接进入五年级一样，实现跨越式发展。
2、环境库兹涅茨曲线理论。美国著名经济学家、诺贝尔经济奖获得者库兹涅茨1955年提出了收入差异随着经济增长先逐渐增大，到达顶点后，再逐渐缩小的总体规律，通常称为倒U型曲线或库兹涅茨曲线。美国经济学家格鲁斯曼1990年在环境经济学研究中，提出环境压力与经济增长也呈倒U形曲线的关系，通常称为环境倒U形曲线或环境库兹涅茨曲线。中国科学院通过研究世界133个国家和地区的生态建设、环境保护与经济增长之间的关系，发现符合上述规律。按照这一规律，当一个国家发展到人均GDP 1000美元，就进入倒U形曲线的拐点区，就会采取大规模的生态治理行动，开始进入相持阶段；根据日本及东南亚国家的发展经验，人均GDP达到3500—3800美元时，对生态建设的投入比较稳定，生态建设状况能够进入治理大于破坏阶段。目前我国生态建设状况刚刚进入相持阶段，如果我们能够继续保持较快的经济增长并加大生态建设投入，就可以大幅度降低倒U型曲线的坡度，使我国生态状况尽快实现良性循环。
3、可持续发展理论。1987年，联合国正式提出了可持续发展的概念。1992年，联合国环发大会把实现可持续发展作为人类共同追求的目标。目前，可持续发展理论已经成为指导我国和世界大多数国家经济社会发展的基本理论。可持续发展一般分为极不可持续发展、不可持续发展、弱可持续发展、中可持续发展和强可持续发展5类，其指数分别为0—20、20—40、40—60、60—80、80—100。根据国外的一般发展规律，在相持阶段，基本上处于弱可持续发展状态。中国科学院最新研究成果表明，我国区域可持续发展总指数平均为49，大体处于弱可持续发展阶段，与我国生态建设状况处于相持阶段的判断相吻合。
总体上看，人们对相持阶段这一判断给予了充分肯定，但也存在一些不同的理解和看法。有的同志认为，近年来生态建设成效显著，生态状况应该是整体遏制或明显好转，出现了过于乐观的情绪；有的同志认为，近年来我国生态建设虽已取得了一些成效，但人口资源环境矛盾重重，环境污染十分严重，出现了消极情绪；有的同志认为，近年来我国生态建设投入了巨大的人力、物力、财力，才刚刚进入相持阶段，今后生态治理难度越来越大，产生了悲观畏难情绪；有的同志甚至认为，相持阶段的判断与林业跨越式发展有一定的矛盾。对此，我们要用全面、深刻、辩证的观点看待相持阶段的判断，既要看到生态建设状况由“治理小于破坏”进入相持阶段是来之不易的重大成果，更要看到生态破坏依然严峻的现实情况；既要看到东南沿海地区已处于相持阶段的较高层次，也要看到西北地区仍处于相持阶段的较低层次；既要看到我们是基于森林这一陆地生态系统的主体及其他多种因素对生态建设状况作出的全面客观评价，也要看到这一重大判断不包括污染治理等环境保护内容；既要看到困难与挑战，也要看到有利条件和机遇；既要看到林业跨越式发展包括阶段上的跨越，还要看到跨越式发展也包括速度上的提升、技术上的升级。
综上所述，相持阶段的重要判断内涵丰富、科学准确、依据充分、符合实际。按照国外的一般发展规律，结合我国经济社会发展和生态建设的实际情况，在保证现有工作力度、投入强度、发展速度不减的基础上，经综合分析，再通过15年的努力，到2020年全面建成小康社会时，我国人均GDP将达到3500美元左右，恩格尔系数将低于0.35，基尼系数下降到0.35—0.4，资源消耗速率、能源消耗速率和城市生态环境退化速率实现零增长，森林覆盖率达到23%以上，重点地区的生态问题基本解决，全国生态状况明显改善，我国生态建设状况将度过相持阶段，进入“治理大于破坏阶段”。同时，我国是一个正在迅速崛起的发展中国家，林业是一个相对落后的行业，如果我们能够充分发挥后发优势，在现有基础上，进一步加大工作力度，加快推进跨越式发展，我们就可以缩短相持阶段的时间，力争用10年左右甚至更短的时间度过这一阶段。所以，在这个关键阶段，加强生态建设的决心绝不能动摇，精神绝不能松懈，步伐绝不能放慢。
二、相持阶段的主要对策
当前，随着社会主义市场经济体制的不断完善，经济社会的快速发展，人口及人们多样化需求的不断增长，城市化进程的快速推进，我国面临的生态压力有增无减，对林业的主导需求、消费层次和资源配置方式正在发生重大变化。这既带来许多积极因素，也带来不少不利影响；我们既迎来了难得的历史机遇，也面临着严峻的时代挑战；既有令人鼓舞的巨大成就，也有一些亟待解决的突出矛盾和问题，如不采取坚决有效措施，生态系统将难以支撑经济社会发展，甚至造成难以弥补的重大损失。在此新形势下，林业工作究竟应该怎么干？经过深入研究，我们认为必须根据相持阶段的5个特点，按照当前和今后一个时期“一二三四五六”的林业总体工作部署，区别不同情况，实行分类指导，提高针对性和有效性，全面推动我国林业持续快速协调健康发展。总的想法是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真落实科学发展观，全面实施以生态建设为主的林业发展战略，深入推进林业历史性转变，大力加强六大林业重点工程建设，实行“东扩、西治、南用、北休”分类指导，协调推进“四大区域”，牢固树立“五个理念”，重点强化“六项措施”，努力推动我国生态建设状况尽快度过相持阶段，为促进人与自然和谐、构建和谐社会做出更大的贡献。其核心，就是“东扩、西治、南用、北休”，这是我们在整合启动六大工程优化林业生产力布局、通过出台中央林业决定调整林业生产关系的基础上，又一次重大整合，这次整合是对生产力布局与生产关系的集成整合，既有生产力布局的优化，又有生产关系的调整，是生产力布局与生产关系的有机统一、优化重组。这既是贯彻落实中央林业决定的深化与升华，又是实施以生态建设为主的林业发展战略的丰富和完善；既是林业建设理论的重大突破与创新，又是林业工作思路新的延伸和飞跃。
（一）协调推进“四大区域”。
1、东扩。“东扩”是指大力扩展东部少林地区林业发展的空间和内涵，进一步适应该区对良好生态系统服务功能的需求。这一区域包括北京、天津、上海、河北、山东、河南中东部、安徽北部、江苏等华北中原地区和东南沿海地区。这一区域为我国少林地区，也是粮食主产区，还是大中城市聚集、经济发达、人口稠密的地区。其主要问题是，林业建设的定位不高、总量不足、效益不佳，林业发展不能满足区域经济社会发展全局的需要。
“东扩”的基本思路是完善政策，拓展空间，延伸产业，持续发展。完善政策，就是要用好东部良好的经济社会条件，用政策机制调动积极性，将基干林带划定为国家重点生态公益林并积极探索其补偿新机制，出台适应平原林业、城市林业和沿海林业特点的木材采伐管理办法。拓展空间，就是在有林地上求质量、求效益，在宜林地上求扩展、求突破，争取将低洼易涝地、城市周边、水利枢纽周围、江河路渠两旁等尽快绿化起来。延伸产业，就是延伸林业产业发展链条，形成一二三产业协调发展的新兴产业体系。持续发展，就是要全面提高林业的整体水平，实现少林地区的林业可持续发展。“东扩”的主要建设任务：一是扩展和丰富沿海防护林的规模和内涵，以沿海基干林带、红树林、滨海湿地等为重点，构筑规模宏大、结构稳定、功能齐全的沿海综合防护林体系，有效抵御海啸和风暴潮等自然灾害的危害。二是提升平原林业的档次和质量，努力实现高标准平原绿化，重点突出村屯四旁植树和农田防护林网建设。三是推进都市林业建设，努力形成城郊森林、城边林带、城中绿岛有机结合的城市生态系统。四是延伸林业产业链条和效益，大力发展用材林、经济林及其精深加工，形成我国木材等林产品的重要供应基地之一。
2、西治。“西治”是指加快西部地区的生态治理步伐，为西部大开发战略的顺利实施提供生态基础支撑。这一区域包括山西、内蒙古中西部、河南西北部、广西西北部、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆。这一区域是我国生态最脆弱、治理难度最大、任务最艰巨的区域，也是少数民族聚集、经济社会相对落后、生物多样性最为丰富的地区，是我国生态建设的主战场。其主要问题是土地荒漠化、沙化和水土流失仍十分严重，人民群众生活困难，生态保护压力巨大。
“西治”的基本思路是加大投入，加快治理，分区施策，科学利用。加大投入就是继续加大对西部地区的投资力度和优惠政策倾斜力度，解决生态建设及其后续产业发展问题。加快治理就是要对天然林、原生植被、高原湿地等全面加强保护的基础上，因害设防、综合治理，实行封飞造一起上，乔灌草相结合，三大效益相统一，大幅度提升治理速度。分区施策就是要区别西北、西南和青藏高原三大区域的特点，突出治理重点和治理模式，最大限度地发挥各自的潜力和优势。科学利用就是要在严格保护的前提下，科学经营、合理利用森林和野生动植物资源，尽早建立起有效解决西部地区生态建设和经济社会可持续发展的长效机制。“西治”的主要建设任务：一是全面推进防沙治沙，严格实行“三禁”制度，进一步创新机制，努力推动三北防护林、京津风沙源治理等工程建设。二是要按照“巩固成果，确保质量，完善政策，稳步推进”的要求，扎实推进退耕还林，并解决好农民的长远生计问题。三是加强天然林有效保护和科学经营，切实加强野生动植物保护和自然保护区建设，保护好西部的生物多样性。
3、南用。“南用”是指充分利用南方优越的光热水土条件和经济社会优势，全面提高林业的质量和效益。这一区域包括安徽南部、湖北、湖南、江西及浙江、福建、广东、广西、海南大部分地区。这一区域是我国南方重点集体林区和木材供应战略基地，是林业产业发展最具活力的地区，也是我国著名的鱼米之乡。其主要问题是森林质量效益和整体生态功能不高，林地生产率低，森林结构还不合理，林地湿地保护形势严峻，林业企业低水平建设。
“南用”的基本思路是强化科技，提高质量，以用促增，目标多赢。强化科技就是加大科技投入，强化科技支撑，以技术升级提升林业的整体水平。提高质量就是针对不同的森林类型和立地条件，采用封、改、补、造、保等有针对性的措施，加强森林经营，全面推行森林经营方案制度，同时大力加强产业结构调整和优化升级。以用促增就是通过完善落实林业产权制度、税费减免、商品林采伐等政策，促进森林资源的合理利用，以“用”为方式，促进资源增长、结构改善和经营方式调整。目标多赢就是充分发挥区域自然条件优势，提高林地产出率，实现生态、经济与社会效益的紧密结合和最大化。“南用”的主要建设任务：一是加大生态建设力度，特别是长江等防护林建设，野生动植物、湿地与重点公益林保护等，建立和完善区域生态效益补偿机制。二是推进速生丰产林基地建设，承担起由以采伐天然林为主向以采伐人工林为主转变的历史重任。三是定向培育珍贵树种、大径级材、竹藤花卉、经济林果等各种森林资源，满足人民群众不断增长的多方面需求。四是发展木竹加工业、林产化工业、森林旅游业等优势产业和生物质产业等新兴产业，壮大林业产业实力。
4、北休。“北休”是指深入推进东北地区天然林休养生息，重振东北林业雄风。这一区域包括辽宁、吉林、黑龙江和内蒙古大兴安岭林区。这一区域是我国的重点国有林区，也是我国的重点粮仓和重点工业基地，曾为我国国民经济的原始积累做出历史性贡献。其主要问题是资源危机、经济危困尚未根本解决，林区职工的积极性和林地的巨大生产潜力还没有充分发挥出来。
“北休”的基本思路是加快改革，推进转变，抓好调整，再创辉煌。加快改革就是大力改革东北林区森林资源管理体制、经营机制和管理方式，加快融入社会主义市场经济体制的步伐。推进转变就是将思想观念由落后的“大木头”思想转变到先进的全林利用现代经营理念上来，将发展模式由以行政干预为主的计划经济模式转变到以经济、法律调节为主的市场经济模式上来，将产业结构由单一的木材采伐利用转变到一二三产业并重上来。抓好调整就是把天保工程建设从单纯保护调整到严格保护与科学经营并重、实现可持续发展上来，把主要依靠工程渠道分流安置富余人员调整到加快后续产业发展、推进产业结构优化升级上来，把主要依靠国家投资驱动调整到主要依靠体制机制创新、实现良性循环发展上来。再创辉煌就是加速构筑东北地区以森林植被为主体的生态体系、以丰富森林资源为依托的产业体系、以加快森林发展为对象的服务体系，最终实现重振东北林业雄风的目标。“北休”的主要建设任务：一是推动天然林保护工程向纵深发展，创新发展思路，调整工作重点，延长工程期限，做好分流安置，搞好产业转移，形成长效机制。二是认真实施退耕还林、防沙治沙、三北防护林、速生丰产林、野生动植物和湿地保护等重点工程，解决东北地区各类生态问题。三是加快林业产业发展，依托东北广袤的森林资源，大力发展特色二三产业，形成一二三产业良性互动的新格局。四是加大资金投入，制定优惠政策，减免相关税费，加强林区基础设施建设，加快转产转型步伐。
应该看到，我国地域辽阔，自然和经济社会条件十分复杂，“东扩、西治、南用、北休”是对全国总体而言的，是针对各个区域的主要矛盾采取的主要措施，是根据区域的主要特点，从促进当地林业发展的角度提出的主要对策，大家都要从发展的角度去理解、用辩证的观点去理解，全面、准确地把握其精神实质，而不能搞教条主义、形而上学。这八个字进一步明确了各区域下一步的主攻方向、战略重点，并不是说西部就不发展产业，南部就不搞生态建设，每个区域都要围绕生态建设为主的林业发展战略这个宏观战略前提和“东扩、西治、南用、北休”分类指导的区域战略方针，选准制高点，突出重中之重，拿出符合实际的战术对策，才能保障相持阶段攻坚战的全面胜利。就某一区域而言，应该是扩、治、用、休多策并举，扩中有治、治中有用、用中有休、休中有扩。对部分地方而言，其主要矛盾与区域主要矛盾可能有所不同。检验各地贯彻落实是否到位，要从是否促进了当地林业发展，是否增加了森林资源、提高了森林质量，是否最大限度地发挥了林业的生态、经济和社会效益来衡量。各地要因地制宜，实事求是，采取针对性的措施认真贯彻落实。
（二）牢固树立“五个理念”。新的阶段需要新的理论作支撑，新的形势需要新的理念来指导。在相持阶段的新形势下，我们必须以科学发展观统领林业建设全局，这是打好相持阶段林业发展攻坚战的强大理论武器。我们必须把科学发展观的总体思想落实到林业发展的全局，把科学发展观的基本要求贯彻到林业工作的方方面面，把国家经济社会协调发展对林业的需求与林业自身统筹协调发展紧密结合起来，为此，要牢固树立五个理念。
1、树立构建和谐社会、实现人与自然和谐相处的理念。“人与天调，然后天地之美生。”构建社会主义和谐社会，就是要建立一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。我国基尼系数已达到0.4，这是国际公认的可能会出现社会紧张局面的警戒线标准。历史告诫我们，人类如果不能同大自然和谐相处，无论大自然曾经给人类带来过多少丰厚的馈赠，人类迟早都会面临大自然无情的报复。加快林业发展、加强生态建设是构建和谐社会的重要内容。在相持阶段，必须进一步加大生态建设力度，最大限度地促进人与自然和谐相处。一要加强宏观调控，通过加强森林经营、促进森林健康、保护生物多样性，努力提高森林等生态系统的质量效益和服务功能，进一步满足人们的各种生态消费需求。二要加强结构调整，通过分区施策，实现区域林业协调发展；通过加强城市林业，实现城乡林业协调发展；通过加强二三产业，实现林业三次产业协调发展。三要坚持物质利益原则，使林业经营者获得应有的回报，自觉自愿地投身林业建设。四要坚持以人为本，妥善处理好各方面的关系和利益，努力构建和谐林区。
2、树立正确的政绩观、建立服务型行业的理念。作为林业行政机关，树立正确的政绩观，就是要用全面、科学、发展的观点看政绩，树立服务型行业的理念，增强为全社会服务的意识，把维护人民群众的利益作为追求政绩的根本目的，把林业建成服务型行业。一要彻底摆脱传统计划经济的羁绊，把林业部门的职能转到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来，真正做到该管的管好，该放的放活。二要充分发挥市场在资源配置中的基础作用，在积极培育和发展市场体系、当好“裁判员”的基础上，将市场可以自我调节与管理的事务交还给市场，给“运动员”以自我发挥的广阔舞台。三要把林业工作重点真正转移到制定宏观政策上来，为全社会参与林业提供一个宽松公平的政策平台。四要努力推进林业信息化与电子政务建设，大力推进林业政务公开，服务行业、服务社会。
3、树立发展循环经济、建设节约型林业的理念。循环经济是以低消耗、低排放、高效率为基本特征的经济发展模式。在相持阶段，资源紧缺的矛盾仍十分突出，森林资源是与石油、煤炭、钢铁等同等重要的战略资源，必须大力发展循环经济，大力提高森林等资源的综合利用率。一是必须进一步转变林业经济增长方式，完善资源节约管理体系，创新资源节约机制，建立节约型林业产业体系。二是林业重点工程建设要做到低投入、高产出，建立高效型森林生态体系。三是延长林业产业链条，积极探索“资源—产品—再生资源—再生产品”的循环经济发展模式，努力提高林业产业附加值。四是充分利用视频会议和综合办公电子传输等系统，加快推进无纸化办公、网络化办公，大力节约能源、资源和资金，努力降低行政成本。
4、树立转变生产方式、发展生态产业的理念。“任情反道，劳而无获。”生态产业就是生态与产业良性互动，既有生态保护又有经济发展，最终实现生产发展、生活富裕、生态良好发展目标的产业类型。我国生物多样性丰富，大力发展生态产业，提供绿色无公害产品，林业具有巨大的潜力。相持阶段的特点，要求发展林业产业必须以保护生态为前提，实现生态与产业的“双赢”。一要坚持走生态产业化的道路，重点生态工程建设要在保证生态效益的前提下，努力提高经济效益，做到“严格保护，合理开发，科学利用，持续发展”。二要坚持走产业生态化的路子，大力提高林业产业发展的资源和能源利用率。三要大力发展薪炭林、能源林，加快可再生型的生物质能源发展应用步伐，为解决我国能源紧缺问题提供新的途径。四要大力发展森林旅游等“资源良性循环型”产业和经济林果、竹藤花卉等“生态友好型”产业，努力实现林业三大效益的有机结合和最大化。
5、树立建设生态文化、弘扬生态文明的理念。生态文化是正在崛起的新兴文化。生态文明是继100万年的原始文明、1万年的农业文明、300年的工业文明之后，人类社会的一种新的文明形态，是按照自然生态系统和社会生态系统的客观规律，建立起来的人与自然、人与社会良性互动、和谐发展的社会文明形式。只有生态文明理念深入人心，才能真正唤醒全社会的生态意识，最大限度地调动全社会生态建设的积极性，促进尽快走出相持阶段。一要大力开展生态文明宣