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基本公共卫生服务均等化形成河南模式

2010年12月7日-10日，由卫生部、世界银行、英国国际发展部主办的“世行贷款/英国赠款中国农村卫生发展项目（简称卫Ⅺ项目）全国基本公共卫生服务均等化经验交流暨高层研讨会”在郑州成功举办。来自卫生部、财政部、发展改革委、世界银行、英国国际发展部、世界卫生组织以及全国8个省40个项目县的有关领导和专家240余人参加了会议，卫生部陈啸宏副部长出席会议并做了重要讲话。强调指出：河南项目地区已经初步形成了“政府购买，服务同质，合同管理，乡村一体，绩效支付”的基本公共卫生服务提供新模式，完全符合 “保基本、强基层、建机制”的医改总体要求，值得全国各地学习借鉴。世界卫生组织等专家代表对河南的做法给予了充分肯定，指出这是基本公共卫生服务均等化的“河南模式”。
2009年以来，河南省借助世行贷款/英国赠款中国农村卫生发展项目（简称卫Ⅺ项目）提供的改革平台和资金、技术支持，紧紧围绕国家促进基本公共卫生服务均等化的医改政策，探索形成了“政府购买，服务同质，合同管理，乡村一体，绩效支付”的基本公共卫生服务新模式。在不到两年的时间内，取得了显著成效。宜阳、武陟等5个项目县在全省率先实现了基本公共卫生服务全覆盖的试点目标。
截至2010年10月底，购买服务模式已覆盖5个项目县的2030个行政村，覆盖服务对象269.6万，占应覆盖的72.6%（除健康档案管理外，其他8类基本公共卫生服务均已100%覆盖）。
实践表明，河南省政府购买基本公共卫生服务的模式在技术和实施层面已基本成熟，并具有较强的生命力和可持续性，主要体现在：
一是转变政府角色，建立有效机制，为加强农村基本公共卫生服务管理提供有效途径。实施购买服务后，政府由原来的公共卫生服务组织者和实施者转变为服务购买者和监管者。政府角色和职能发生了转变，实现了管办相对分离，有助于政府实施更有效的宏观管理。以人均基本公共卫生服务经费为杠杆，建立筹资、准入、乡村合作、监督评价、支付等工作机制。经费由补助服务机构改为直接为需方购买服务，实行多劳多得，按绩效支付。服务机构提供的服务数量、质量与其机构收入和个人报酬挂钩，改变了以往公共卫生工作干好干坏一个样的情况。
二是界定县、乡、村三级服务机构职责，明确农村基本公共卫生服务提供的主体及其功能定位。通过购买服务，重新界定了县、乡、村三级服务机构职责和功能，理顺工作关系，密切联系与合作，提高三级网络整体功能和服务效率。县级专业公共卫生机构不再直接提供服务，而是以确定公共卫生问题、制定标准（公共卫生服务质量标准、准入条件、考核方案等）、实施服务监管、开展技术培训、处理突发群体性公共卫生事件为主要职能。乡、村两级服务机构以组织提供服务为主，在服务过程中由竞争者变成合作者，真正形成一体化的服务管理。
三是制定服务质量标准和绩效考评办法，促进监管工作规范化。通过制定基本公共卫生服务机构职责与分工、诊断标准、操作规程等质量标准和实行服务准入制度，确保服务提供机构和服务人员有章可循，规范提供相同服务；通过制定基本公共卫生服务明白卡，确保服务对象了解自己应该享受什么内容和标准的服务，保证公平受益；通过制定基本公共卫生服务绩效考核办法，引入非利益相关监督，落实行政问责制，形成良性激励约束机制，保证购买服务工作有效运行。
四是促进了基层医疗卫生机构服务理念转变，初步形成了做好农村基本公共卫生工作的有效激励机制。通过购买服务，建立有效激励机制，基层医疗卫生机构的服务理念从长期以来的“重医轻防”开始向“医防并重”转变，服务提供方责任感显著增强。主要体现在：一是服务主体发生变化，以往公共卫生主要由卫生院防保人员承担，人员少、素质低，现在由于明确了补助标准，完善了内部分配机制，医务人员积极性明显提高。乡镇卫生院为完成服务合同规定的任务，主动调整公共卫生人员的数量和结构，改善服务质量。二是服务机构之间形成了新的合作关系，逐步向真正意义上的乡村一体化转变。乡镇卫生院主动寻求上级技术援助与合作，主动下村巡回技术指导，村卫生室主动发现病人，及时上转。彼此间的关系实现了由竞争转为合作，被动管理转为主动参与，各自为战转为统一协调；据调查，与2008年基线调查数据相比，试点乡镇卫生院参与公共卫生服务提供的卫生人员数由平均每所卫生院5.4人增加到每所12.4人，其中临床技术人员占比由30%提高到68.37%。三是基层卫生人员参与公共卫生服务积极性有效激活，提高了技术水平，增强了责任心，合同管理也使从事公共卫生服务的劳务报酬得到有效保证。
五是基本公共卫生服务利用显著增加，服务公平性改善。通过购买服务，5个项目县在较短时间内实现了基本公共卫生服务快速全面覆盖，居民对公共卫生服务的利用水平显著增加。在开展时间较长的孕产妇和高血压健康管理服务包试点地区，试点乡镇孕产妇系统管理率达到86.5%，孕早期检查率达到75.9 %，高血压病人健康管理率达到98%，自我管理率达到70.6%。为保证服务公平性，宜阳等项目县还开展了差别化服务合同管理，使居住在山区和偏远地区的居民也能享受到相同、足额的公共卫生服务。