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我国行政复议与行政诉讼程序衔接之再思考

摘要：受具体国情的影响，各国立法有关行政复议与行政诉讼程序衔

接的设置存在较大差别，并在总体上呈现出三种各具特色的模式。同

时，公民权利有效救济的基准、司法与行政比较优势的发挥以及司法

最终原则的贯彻也是各国制度演进所表现出的共性规律。我国行政复

议与行政诉讼程序衔接的设置缺乏统一标准，既无助于行政纠纷的及

时化解和公民合法权益的有效维护，甚至还会引发行政权与司法权的

相互侵蚀。应当在借鉴域外模式经验的基础上，逐步取消行政复议终

局型、重新设定行政复议前置型、严格限定迳行起诉型并大力推行自

由选择型。

关键词：行政复议；行政诉讼；程序衔接

我国台湾地区著名行政法学者蔡志方先生曾言："诉愿与行政诉讼制

度，均系用以救济人民受行政权之侵害，以求其复原，从其目的而言，

均属相同，并不因前者为自律、后者为他律，前者欠缺独立性保障，

而后者适用审判独立，在其救济价值有根本之差别。"[1]事实上，自

近代以来，各国行政法治的经验均已显示：作为行政法领域两种最重

要的纠纷解决机制和权利救济路径，只有通过行政复议与行政诉讼的

有机结合，才能充分发挥各自的制度价值，进而实现对公民基本权利

的"无漏洞"维护。由此可见，行政复议与行政诉讼在程序上的衔接应

当成为行政法学理论研究中的一个重要课题。鉴于我国学界对这一问

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题殊少关注，本文拟在比较研究和实证分析的基础上，提出重构我国

行政复议与行政诉讼程序衔接关系的理论设想，希冀引发学界同仁更

为深入的思考。

一、域外行政复议与行政诉讼程序衔接之典型模式

从世界范围来看，行政复议与行政诉讼程序衔接关系的设置主要有以

下三种代表性的模式：

（一）以穷尽行政救济为原则的"美国模式"

美国在对待行政复议与行政诉讼的衔接上， 采取的是"穷尽行政救济原

则"，即"相对人对其所受的损害，在可能通过任何行政程序途径取得

救济以前，不能取得司法救济"。[2]也就是说，行政救济是司法救济

的必经阶段，只有当所有的行政救济手段都不能解决相对人与行政机

关之间的纠纷时，相对人才能够寻求司法救济。在美国就有这样一个

案例，某公司接到全国劳资关系委员会的申诉通知，称该公司卷入了

不正当的劳动业务。该公司认为其没有从事州际间的商业活动，因而

全国劳资关系委员会对其没有管辖权。尽管该公司声称强迫其参加不

必要的听证会使其蒙受不可弥补的损失，但其试图获得即时司法救济

的努力仍然被搁置。[3]

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为什么要坚持"穷尽行政救济原则"？美国联邦最高法院在 1969 年的"

麦卡特诉美国案"的判决中，进行了详尽的理由列举： 1）保证行政机 （

关能够利用其专门知识和行使法律所授予的自由裁量权； 2）让行政 （

程序连续发展不受妨碍，法院只审查行政程序的结果，比在每一阶段

允许司法干预更有效； 3）行政机关不是司法系统的一部分，它们是 （

由国会设立执行特定职务的实体，穷尽行政救济原则保护行政机关的

自主性； 4）没有穷尽行政救济时，司法审查可能受到妨碍，因为这 （

时行政机关还没有搜集和分析有关的事实来说明采取行政的理由，作

为司法审查的根据； 5）穷尽行政救济原则使行政系统内部有自我改 （

进错误的机会，减少司法审查的需要，使法院有限的人力和财力能更

有效地使用； 6）如果不进行行政救济而直接进行司法审查，可能降 （

低行政效率，鼓励当事人超越行政程序，增加行政机关工作的难度和

经费。[4]

当然，穷尽行政救济原则的适用也有例外。尽管美国法律还没有一个

概括性的规定，说明在哪些具体情况下不适用穷尽行政救济原则，但

法院却可以利用其所享有的司法自由裁量权来决定该原则的适用与

否。大致来说，这些例外情形主要包括：纯粹的法律争议问题；涉及

违宪问题；行政机关不适当地迟延；行政决定可能对相对人造成不可

弥补的损害；问题涉及刑事处罚；行政机关无管辖权。[5]需要指出的

是，虽然存在着这些可能突破穷尽行政救济原则的特殊情形，"但总的

看来，法院一直努力避免承认用尽方法要求的例外，否则，那些例外

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