德国房地产业发展模式的启示.pdf

October 202349德国是社会市场经济国家，也是保守主义福利国家，其房地产制度具有一定特色，与西欧其他国家也存在共性。虽然德国房地产市场长期以来价格平稳，租赁住房发展较为完善，但近年来也遇到了诸多问题，值得加以深入分析。一、德国房地产业发展模式的四次转型第二次世界大战结束后，德国经历了若干轮福利扩张和回归竞争的政策周期，房地产政策目标也在不断调整，推动房地产模式进行了四次转型，大致每 20 年进行一次政策调整。（一）1950 年代，以解决住房短缺为主要目标，政府主导进行大规模成本型社会住房建设第二次世界大战对德国住房造成严重破坏。例如，1946 年，原西德地区存量住房仅为 820 万套，要供给1370 万户家庭。联邦德国并未选择完全国有化的公共住房（如东德）或只保障社会边缘群体的保障性住房（如英美）道路，而是由国家财政补贴个人和开发商建设社会住房，以覆盖更广泛的人口。1950 年，联邦德国颁布社会住房法，政府与接受补贴的个人、开发商约定 20-30年的运营期限，其间以成本价向符合收入标准的居民出租，合同期满后租金水平可以市场化。1950-1959 年，在财政资金支持下，西德累计建成住房 330 万套，占全社会新建住房总量的近 60%，此后社会住房建设数量快速减少（见图 1）。这一时期的德国住房政策促成了一个庞大的租金低、品质高的成本型租赁市场，与营利型的租赁住房形成竞争关系，降低了租赁市场整体租金水平，也鼓励更多的德国人选择租房，奠定了德国高租房率的制度基础。图1 西德地区社会住房建设量（1950-2003年）数据来源：德国联邦统计局德国房地产业发展模式的启示 摘要 德国被普遍认为是较好解决了住房问题的国家。不同于英美的自由市场经济制度，德国有特别的保守主义福利和社会市场经济制度，其房地产业发展模式也具有鲜明的特征。第二次世界大战后，德国的住房发展目标不断变化，房地产业发展模式也相应进行了四次转型。总体来看，房地产金融管理制度、租赁和保障制度、住房合作社制度、房地产税收制度以及项目资金管理制度构成了德国房地产业制度体系的支柱，实现了房地产业较长时期的平稳发展和良性循环。2010 年以来，德国房地产市场价格显著上涨，给现行制度带来了新的挑战。德国房地产制度和发展模式的转型历程，对我国实现房地产业健康发展和良性循环，具有重要的参考意义。关键词 德国；房地产；制度安排；良性循环 房地探索文/牛三元October 2023 50（二）1970 年代，以优化住房供给结构为主要目标，政府推动住房私有化和保障货币化，规范租赁市场1970 年前后，德国住房供需基本实现平衡，且随着财富的普遍增长，中产阶级住房更加偏好自有住房而非郊区的社会住房。一方面，政府开始退出对市场的直接干预，转为鼓励住房私有化。例如，联邦所得税法规定建房费用可在使用期前 12 年折旧 50%建房贷款可从应税收入中扣除，以此降低房主的应纳税收入，还免征 10 年的房产税。另一方面，德国住房保障体系开始从实物保障向货币化转型，于 1965 年实施了住房补助金法，向“社会竞争力较弱的家庭”提供货币补贴，以求覆盖更广泛的社会阶层。此外，六七十年代，原西德各城市陆续放开了租金管制，但也导致租金上涨和低收入人群的住房困难，催生了 1971 年的住房租赁法，通过规范租赁市场缔约等行为限制租金涨幅，保护租客权益。（三）1990 年代，以应对两德统一后住房供需失衡为主要目标，政府投资东德地区住房，深入推进住房私有化两德统一时，民主德国（东德）与联邦德国（西德）住房条件差异极大，东德地区人均住房面积仅有 27.5 平方米，而西德为 35.5 平方米。两德统一后，德国政府大力对原东德地区进行住房建设投资。1991 年和 1992 年，德国政府共拨款 15 亿马克用于东德地区的住宅维修改造，并提供 600 亿马克的低息贷款用于住房现代化项目。同时，统一后的德国出现了自东向西的移民潮，导致原西德地区住房出现短缺，迫使政府短期内增加了社会住房建设（见图 1）。这一时期德国住房私有化还在深入推进。德国政府认为原有通过税收减免的方式支持住房自有的政策使高收入群体获得更多收益，因此于 1995 年颁布私有住房补贴法，将税收减免转变为更公平的直接补贴（见图 2）。但是，这些补贴需要由中央和地方政府各支付 50%，增大了地方政府财政赤字压力。此外，统一后德国住房市场区域失衡，西部短缺而东部空置，购房补贴加剧了这种不平衡，所以私有住房补贴法于 2006 年被取消。住房私有化加深的另一个表征是社会住房政策的弱化和退出。德国在 2001 年颁布了住房促进法，将社会住房的目标群体从广大人口转变为低收入家庭和有特殊需要的群体。到2006 年，社会住房政策也被终止。图2 德国住房自有化相关的财政支出和结构（1993-2010）数据来源：德国财政部，历年财政补贴报告（四）2010 年代，以应对房地产价格大幅上涨为主要目标，政府实施“租金刹车”并增加社会住房供应2010 年后，德国房价出现明显上涨，2010-2020 年全国住房均价上涨了 47.3%（见图 3），2010-2019 年七个主要大城市房价上涨 110.6%。德国租金收入比平均为27.2%，处于租金水平偏高的 25%-30%区间，其中汉堡、不莱梅和柏林地区租金收入比最高，分别为 30.4%、29.8%和 28.2%。其根本原因是德国住房供需整体偏紧，全国套户比为 0.97，各州套户比也均低于 1.1，最低的汉堡低至 0.91。由于少子化、老龄化和疫情导致的移民减少，德国熟练建筑工人短缺，加上建筑规范复杂，德国住房建设成本增长较快，2017-2021 年每平方米成本上涨了19.9%，也在一定程度上推高了房价。为应对房价上涨，德国于 2015 年 6 月出台租赁法修正案，实施“租金刹车”，禁止住房市场供需紧张地区的房东收取超过平均水房地探索October 202351平 10%的租金。面对住房供给短缺形势，德国住房政策也开始了新一轮的福利扩张周期。2018 年 9 月，德国召开“住房峰会”，计划在 2018-2021 年由联邦政府提供 50亿欧元促进社会住房建设。2021 年 11 月，德国新政府宣布未来将每年建设 40 万套公寓。图3 德国房价和租金指数（1960-2020）数据来源：OECD二、德国特色房地产业发展模式五项制度安排经过长期探索，德国建立了较为完备的房地产制度，对德国特色房地产业发展模式形成了良好支撑。总的来看，审慎稳健的房地产金融管理体系降低了金融风险，完备的租赁和保障制度支撑了无房和困难家庭，住房合作社制度成为住房供给“第三支柱”，联邦、州和地方三级财政共同支持住房保障体系，“宽进严出”的项目资金管理保证了工程交付。（一）审慎稳健的房地产金融管理体系降低了金融风险虽然欧元区在 1999 年起实行了统一的货币政策，但德国住房贷款增速比其他国家控制得更好，这得益于德国住房金融领域的五项制度安排。一是基于抵押贷款价值（MLV）的贷款评估制度。MLV 通常是贷款周期内房屋的最低价格，且在房价上涨时德国银行也很少发放基于资产增值的抵押贷款。二是审慎的再融资制度。例如，德国的潘德布雷夫债券相比美国的抵押支持债券，不仅有抵押支持，还有来自担保池和发行机构其他资产的双重担保，且通过银行等实体机构而非特殊目的实体（SPV）发行，因此风险更低。三是首付比例较高。德国的房贷首付比例一般为 30%，且 MLV 普遍为市场价值的 80%左右，因此杠杆率明显低于美国等其他国家。四是固定利率主导。德国固定利率住房贷款占比高达 85%，其中十年以上固定利率占比达到一半，因此有助于“熨平”货币政策对市场的扰动。为对冲银行风险，德国房贷利率一般比欧洲其他国家要高。五是储贷结合的住房互助储蓄金融制度。住房互助储蓄的特点是“先存后贷、专业经营、专款专用、利率固定、享受补贴”。参加住房互助储蓄计划的居民在存够一定金额后，即可获得合同额度的固定利率贷款，并且得到政府的储蓄补贴，从而减少利率波动对居民购房能力的影响（表 1）。表 1 德国和相关国家住房金融市场特征对比德国英国法国美国西班牙爱尔兰首付比例30%25%9%20%27.5%17%主要利率类型固定利率浮动利率固定利率 浮动利率浮动利率 浮动利率主导性再融资工具担保债券MBS担保债券MBS担保债券 担保债券抵押物价值评估MLV市场价格-市场价格-担保债券抵押物价值担保率60%-80%75%典型贷款期限（年）25-302519303031-35资产增值贷款未禁止但极少允许不允许允许限制限制提前偿还罚息有有限制有无有有资料来源：欧洲中央银行。（二）完备的租赁和保障制度支撑了无房和困难家庭由于租赁立法健全、租户保护完善、租赁补贴充足，加上发达的合作社制度，德国居民租房比例较高。2018年，德国居民拥有物业的比例为 47.5%，居住在自有物业中的比例为42.1%，租房比例为57.9%。1971年德国颁布 住房租赁法，对租赁市场进行了严格规范，为租赁合同签订和租赁双方权益保障提供了法律框架。2001年和2016年，德国又分别出台了 住房租赁改革法案 和 住房租赁法（修正案）。这些法律对租金涨幅进行严格限制，在合同解除、押金返还等方面明显倾向于保护承租人权益。保障制度上，德国已通过社会住房和住房补助金制度的有序承接，完成了从“补砖头”向“补人头”的转变。2020 年，德国社会住房约占住房总量的 2.7%，新建数量较小；有 61.8 万德国家庭领取了住房补贴，占家庭总数的 1.5%。值得注意的是，地方政府更倾向对租房者进行补贴：一是由于房价高的大都市地区，政府认为向购房者发放补贴效果不大；二是鼓励购房需要地方政府配套学校和医院等基础设施，会增加财政负担；三是租赁住房市场对地方实际住房需求变化更为敏感，补贴租房者的做法更为务实有效。（三）住房合作社制度成为住房供给“第三支柱”德国住房合作社以互利共担原则为基础。住房本身属于合作社，产权性质介于“租”和“有”之间。社员通过持有合作社的股份而享有住房的终身居住权，每月须缴纳一定的房屋使用费，退社时股份金可以退还。据统计，2016 年德国约有 1800 个住房合作社，管理 210 万套住房，占租赁住房存量的 10%。住房合作社经营状况良好，运营效率较高，融资受政府支持。以柏林州最大的住房合作房地探索October 2023 52社 WGLi 为例：2020 年，该合作社成员达 10986 人，共有10243 套公寓。运营情况良好，净利润率为 15.7%，房屋空置率仅有 5.77%。信用社的融资均为银行的固定利率贷款，主要以土地作为抵押，并得到了柏林州政府的担保。（四）联邦、州和地方三级财政共同支持住房保障体系德国是世界上最早采取分税制的国家，政府有联邦、州、地方三级架构，针对事权划分财权：州政府负责发放住房补贴，获得不动产交易税；地方政府负责社会住宅建设，获得房产税和土地税；联邦政府则通过转移支付、援助补贴等形式支持建筑节能改造、儿童住房等重点领域建设。从住房保障支出看，2020 年德国联邦政府住房补贴支出约为 39.0 亿欧元，州政府发放的住房补贴金额约为130.0 亿欧元，2017 年地方政府社会住宅支出约为 20.2亿欧元。州和地方两级政府住房保障资金来源主要是房地产相关税收。2020 年德国属于城市税的不动产税（除农业和林地）共 142.7 亿欧元，属于州税的不动产交易税共160.6 亿欧元，分别占市、州两级税收收入的 23.3%和57.8%。（五）“宽进严出”的项目资金管理保证了工程交付德国房地产企业的主要业务已转为以存量运营为主、建设开发为辅。以德国最大的房地产开发管理公司Vonovia 为例：2020 年该企业共运营 49 万个住宅单位，新建 2088 个住宅单位。经营性收入中，资产管理收入为31.5 亿欧元，物业销售收入为 1.8 亿欧元，房地产开发收入为 0.6 亿欧元。从资金来源看，德国房地产开发商的资金来源主要是银行贷款（占 65%-80%）和投资者资本（占 20%-35%）。以Vonovia为例：2020年该企业权益融资10亿欧元，债务融资 41.9 亿欧元。银行贷款是房企最重要的资金来源，主要是由于欧洲央行长期量化宽松，借贷成本较低，2009-2018年平均抵押贷款利率从4.42%下降到1.65%。其他资金来源方面，德国的房地产市场投资主体广泛，包括养老基金、私募股权基金、房地产公司、房地产投资信托（REITs）、主权财富基金、家族财富办公室和保险公司等，且德国对外资收购和持有房地产没有任何限制。投资者依风险偏好和避税需求选择股权合伙或夹层融资等投资方式。投资者将项目运营委托给开发商，由后者负责购买地块、招投标、申请贷款以及建成后出租管理或进行销售。开发商一般会向投资者收取三个方面的服务费，包括物业选择费（项目投资的 1%-2%）、项目管理费（建设成本的 10%）和利润分成（项目利润的 50%）。从资金使用看，德国的房地产开发企业受到房地产经纪人和房地产开发商条例（简称 MaBV）和 德国民法典的约束，以保障住房投资者的安全。MaBV 和 德国民法典主要在四个方面约束开发商的资金使用：一是规定开发商从买方收到的所有款项必须专门用于合同规定的建设项目，且资金必须与开发商自有资金严格分开，放入指定银行的特殊账户中；二是买家购房款可以根据项目建造进度分期支付给开发商，一般在完成土方工程并转移所有权后先支付30%，此后根据特定施工阶段最多可分7次付款（见表 2）；三是开发商须在客户第一次付款时，将合同金额的 5%存入第三方银行或返还给客户作为担保；四是开发商须向用户提供交房后 5 年内的质量保修。表 2 德国按建筑工程进度向开发商付款的典型比例编号项目进度比例编号项目进度比例1完成土方工程且转移所有权30%8室内抹灰6%2完成结构工程40%9浇筑和平整地板3%3安装屋顶和排水8%10卫生区瓷砖4%4安装卫生设施3%11外立面工程3%5安装供暖系统3%12准备入住至交房12%6安装电气系统3%13尾款（保证金）5%7安装窗户10%注：若项目不适用，则其金额按比例分配给其他项目数据来源：德国经纪人和房地产开发商条例-MaBV第 3 章第 2 款房地探索October 202353三、借鉴和启示长期以来，德国较好地解决了居民住房问题。总的来看，德国审慎的住房金融制度是其房地产市场长期健康稳定和良性循环的关键；但当人口、货币等外部条件发生变化时，其住房合作社、租赁市场行政化等做法反而不利于住房供给的灵活调整和结构优化。审慎的住房金融制度是防止房地产市场“大起大落”的关键。德国住房金融规模一直较为稳定。例如，1990-2007 年，德国住房贷款余额增速平均为 1.5%，房价总涨幅为 17.3%，年均仅为 0.9%，而同期英国、西班牙和美国房价总涨幅分别高达 317.4%、212.8%和 128.7%。德国审慎住房金融制度的核心价值，在于通过固定利率、基于 MLV 的抵押评估、高首付、限制再融资等政策安排，将货币政策波动和房地产市场“隔离”。反观中国和美国，房地产市场对货币政策的波动都较为敏感。合作住房制度是对租和购两个体系的有益补充，但调节供需、稳定市场的作用有限。德国有着近 150 年的合作经济历史，政府将住房合作社视为房地产价格的“稳定器”，供给端的住房补贴也主要以低息贷款的形式给了住房合作社。但是，住房合作社有天然的封闭性。从运营目标看，合作社的目标主要是保障社员的住房需求。从激励机制看，合作社追求“保本微利”，对市场变化不敏感。从组织管理看，合作社集体决策的模式也使其难以快速扩大社员规模或快速新建住房。合作住房占德国存量住房比例也仅有约 10%。因此，合作住房难以在短期内改善住房供需、稳定市场。“租”与“购”的政策应积极联动、充分协调。2010年以来，德国住房市场租售价格较快上行，但德国政府并未积极增加住房供应，对高企的建筑成本和冗杂的建设审批未加以改进，对外国投资者炒房仍不限制，住房市场供需短缺的态势并未改观。政府期望通过稳住租赁市场来应对房价过高问题，租金管制和租赁补贴政策不断加码。从实施效果看，租金管制政策推高了售租比，压低了租赁住房投资回报率，反而抑制了租赁住房供给。2015-2019 年，德国售租比提高了 22%，而欧洲 17 国平均仅提高 14%。对租赁的补贴和对租客的过度保护也破坏了居民正常的从租到购的转换过程。德国实践表明，在房价高企时，若住房整体供需关系没有改善，居民房价上涨预期将始终存在，此时租赁住房并不能起到稳定商品房市场的作用，反而会导致租购两个体系进一步“撕裂”。因此，“租”与“购”的政策应当彼此联动协同，共同发力，避免“一条腿走路”。（作者单位：国务院市场经济研究所）房地探索注释参见:Bernhard Schfers,Sozialstruktur und sozialer Wandel in Deutschland，2020。参见:Bjrn Egner,Housing Policy in Germany,1945-2010-Continuity and Change，2012。参见：约翰 艾克豪夫，德国住房政策，2012。参见：约翰霍普金斯大学当代德国研究所，A Failed Nation of Homeowners:Why Germany Eliminated Large-Scale Subsidies for Homeowners，2016。参见：朱丹等，德国潘德布雷夫债券的发展和特色，2013。参见：张晓卜等，金融的谜题：德国金融体系比较研究，2021。参见：https:/www.destatis.de/EN/Press/2021/11/PE20_517_22311.html;jsessionid=1A4F10B5BB7FA9576B627A17D347332A.live741。参见：约翰霍普金斯大学当代德国研究所，A Failed Nation of Homeowners:Why Germany Eliminated Large-Scale Subsidies for Homeowners，2016。参见：https:/www.destatis.de/EN/Themes/Government/Taxes/Tax-Revenue/Tables/cash-tax-revenue-million-euros.html。