传播媒介的侵犯私隐行为.docx

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香港法律改革委员会报告书传播媒介的侵犯私隐行为本报告书已上存互联网，网址为∶<http://www.hkreform.gov.hk>。 2004年12月香港法律改革委员会（法改会）于1980年1月由当时的行政局任命成立，负责研究由律政司司长或终审法院首席法官转交的有关改革香港法律的课题。法改会现时的成员如下：梁爱诗女士 GBM 太平绅士律政司司长（主席）李国能先生终审法院首席法官严元浩先生 SBS 太平绅士法律草拟专员白景崇博士包致金先生终审法院常任法官陈弘毅教授太平绅士周永健先生 SBS 太平绅士范耀钧教授太平绅士胡汉清先生 SBS 资深大律师太平绅士梁刘柔芬议员 SBS 太平绅士麦高伟教授余若海先生资深大律师法改会的秘书是施道嘉先生，办事处地址为：香港湾仔告士打道39号夏悫大厦20楼电话：2528 0472 传真：2865 2902 电邮：hklrc@hkreform.gov.hk 网址：http://www.hkreform.gov.hk 香港法律改革委员会报告书传播媒介的侵犯私隐行为目录页导言 1 第1章公众对《谘询文件》的回应 4 第2章民意调查的结果 20 第3章新闻自由与私隐免受传媒侵犯的自由 27 新闻自由 27 《公民权利和政治权利国际公约》 31 《美洲人权公约》 35 《欧洲人权公约》 36 欧洲议会 40 第4章香港传媒的侵犯私隐行为 44 民意调查 44 香港特区诉刘江群案 45 香港特区诉黄仲棋案 46 问题的范围与大小 47 “侵扰他人独处或与外界隔离的境况”与“宣扬私隐”的分别 51 以性骚扰为由提起诉讼的原告人 52 人身伤害官司的原告人 52 身处某些公众地方的人所享有的私隐权益 53 显示死者的遗体或遗容的图片 55 罪行受害者 56 医院里的病人 58 第5章传媒侵犯私隐对受害人的影响 61 第6章如何规管广播媒体的侵犯私隐行为 69 第7章香港新闻界的自律情况 73 传播媒介的运作环境 73 自律的优点和缺点 74 新闻工作者团体所采纳的操守守则 77 《新闻从业员专业操守守则》 79 香港报业公会主动采取的行动 80 第8章香港报业评议会 81 宗旨与组成方式 81 投诉程序 83 运作情况 84 强项与弱项 84 私隐受非会员报章侵犯的人没有补救办法 91 《香港报业评议会条例草案》 92 第9章《个人资料（私隐）条例》 96 《个人资料（私隐）条例》如何应用于传播媒介 96 根据《个人资料（私隐）条例》发出实务守则 103 《个人资料（私隐）条例》的局限 104 单凭修订《个人资料（私隐）条例》能否解决问题 109 第10章其他有被提及的方案 111 在公共领域采取行动 112 单靠市场力量 112 推广传媒辨识教育 113 抵制未达道德标准的报章 113 鼓励市民多投诉 116 鼓励成立独立的监察传媒组织 116 由报业及新闻工作者行业推行更有效的自律 116 敦促个别报章自行订立操守守则 116 敦促个别报章委任新闻申诉专员 117 立例规定新闻工作者必须领取牌照 118 由香港报业评议会推行更有效的自律 119 促请报刊接受香港报评会的权限 119 向因发表香港报评会的调查结果和决定而被起诉的传媒机构提供法律援助 120 透过法定的有条件免责特权保护关于香港报评会的调查结果和决定的报道 120 规定所有报章必须成为香港报评会会员 120 给批评传媒的人提供较好的保障 122 让那些欲以诽谤为由提起法律程序的人可以申请法律援助 122 关于新闻工作者团体就传媒操守所作出的评论的报道可享有有条件的免责特权 123 诽谤诉讼增加一项新的免责理据 124 为那些私隐被报刊侵犯的人提供更有效的补救 125 改革诽谤法 125 以侵犯私隐为由提起侵权诉讼来寻求民事补救 126 成立诉讼基金协助私隐被报刊侵犯的人 128 成立一个专门对付传媒侵犯私隐但没有制裁权的法定委员会 128 委任一名法定的报业申诉专员 129 设立报刊管理局实行政府规管 130 由一个专门处理报刊侵犯私隐投诉的审裁处实行规管 130 制订强制性的报业私隐守则但毋须成立法定组织 132 立例支持由报界自行制订的报业私隐守则 133 第11章其他司法管辖区的报业评议会和类似组织 134 报业评议会简介 134 其他司法管辖区的报业评议会概览 136 国家完全没有支援的自发性报业评议会及类似组织 141 澳大利亚 141 奥地利 144 加拿大 145 塞浦路斯 148 爱沙尼亚 149 斐济 150 以色列 151 日本 152 荷兰 152 新西兰 153 挪威 154 秘鲁 154 菲律宾 155 俄罗斯 156 南非 157 瑞典 158 瑞士 150 中国台湾 161 坦桑尼亚 162 土耳其 163 英国 164 美国 164 国家有在某方面给予支援的自发性报业评议会及类似组织 166 芬兰 166 德国 167 意大利 169 肯雅 170 加拿大魁北克省 170 斯里兰卡 171 法定报业评议会或类似组织 172 孟加拉 172 比利时 173 丹麦 174 埃及 176 加纳 177 印度 178 印度尼西亚 182 立陶宛 183 卢森堡 184 中国澳门 184 尼泊尔 186 尼日利亚 186 葡萄牙 187 南韩 188 斯里兰卡 189 爱尔兰 189 第12章英国报界自律的历史 191 英国报业议会 191 英国报业评议会 192 英国报业投诉委员会 196 对英国报业投诉委员会的批评及关于改革该委员会的意见 201 第13章自律以外的选择 207 最少介入原则 208 以共律作为规管模式之一 209 共律与自律互为补充 211 第14章报界在法定框架内自律以保障个人私隐免受报刊无理侵犯 216 保障个人私隐免受报刊无理侵犯的需要 216 报界、政府与市民的三角关系 216 公众对采取立法措施的支持度 218 立例成立独立的自律组织以达致有效自律 219 关于立法机关有可能扩阔法例的范围至私隐以外的其他事宜这个说法 221 一个法定但独立的自律组织 224 第15章成立一个法定但自律的组织保障市民的私隐免受报刊无理侵犯 226 主导原则 226 覆盖范围 227 互联网上的报章 227 委员的类别 229 提名自律委员会委员的方法 231 提名业界委员的方法 233 提名报章委员的方法 238 提名杂志委员的方法 242 提名新闻工作者委员的方法 243 提名学者委员的方法 244 提名公众委员的方法 245 个人资料私隐专员 246 丧失出任委员的资格的情况 247 委员名义上由行政长官委任 248 主席 248 关于自律委员会委员的产生办法的建议摘要 249 内容与私隐有关的报业守则 250 在关于某人的事实方面所出现的错误 253 有权处理声称有报刊违反守则的投诉 261 投诉是针对出版人而非新闻工作者而作出 261 有权主动展开调查及接受由第三者作出的投诉 262 自律委员会可拒绝展开调查或拒绝继续进行调查的情况 266 毋须要求投诉人放弃法律权利 266 投诉小组 269 有责任申报利益 270 有权自行订立规则和程序 271 无权强迫新闻工作者披露消息来源 272 有责任提供书面理由 273 无权判给赔偿 274 无权判处罚款 275 有权劝喻、警告、谴责和命令刊登调查结果和裁决 278 无权命令作出道歉 280 强制执行裁决的方法 282 出版人有权就裁决提出上诉 284 除非获得准许，否则无权聘用律师 286 有责任发布调查结果、裁决及年报 288 声称私隐被报刊侵犯的人的身分保密 290 自律委员会的委员和雇员免被起诉但委员会本身则没有这项权利 290 关于自律委员会的调查结果和裁决的报道如事后有解释或反驳的机会可受有条件的特权保护 295 教育与研究 299 经费来源 299 谘询文件的建议与报告书的建议两者的分别 304 自律委员会与香港报业评议会的分别 306 第16章涉及刑事法律程序的少年人的身分应否保密 310 第17章各项建议总览 313 附件1 曾向私隐小组提交意见书的人士及组织 322 附件2 表面上属于香港传媒无理侵犯个人私隐的例子 325 附件3 与已离世者及其遗属的私隐权益有关的法例及案例 380 附件4 简介其他司法管辖区的报业评议会和类似组织的主要特征的列表 388 导言 1. 香港回归中国前的律政司和首席按察司在1989年10月11日根据总督会同行政局于1980年1月15日授予的权力，要求法律改革委员会（“法改会”）研究“私隐权”这个课题。法改会的研究范围如下：“研究对私隐有影响的现行香港法律，并就需否以立法或其他措施保障个人的私隐以免受到不适当的干扰和提供针对这些干扰的补救方法作出报告。研究报告须特别关注下列事项：(a) 关于个人的资料及意见被任何人或团体（包括各政府部门、公营机构、个人或法团）取得、收集、记录或储存；(b) 上文(a)段提及的资料或意见被人向在香港或香港以外的任何人或团体（包括任何政府部门、公营机构、个人或法团）披露或传送；(c) 私人处所被人以电子或其他方法侵扰；及(d) 不论以口述或记录方式作出的通讯被人截取；惟任何研究不应涉及法律改革委员会关于逮捕和违反保密责任这两个课题的研究范围。” 法改会委出一个小组委员会研究现行的法律和拟定建议。小组的成员为：白景崇博士（主席）香港大学社会科学研究中心主任江伟先生江卓高集团有限公司主席朱杨珀瑜女士，BBS，太平绅士（任期至2001年4月止）前任社会福利署副署长（服务）吴马金娴女士（任期由2001年4月至2003年4月）社会福利署助理署长（安老服务）韦利文教授香港大学法学及法理学荣休讲座教授（由1999年8月至2001年12月担任小组委员会主席）马天敏先生，GBS 终审法院非常任法官（前任高等法院上诉法庭副庭长）（由1990年至1999年8月担任小组委员会主席）陈文敏教授（任期由2001年11月开始）名誉资深大律师香港大学法律学院院长麦敬时先生（任期由2000年2月开始）大律师（前任副个人资料私隐专员）黄国华先生亚洲时报网上中文版总编辑鲍卓善先生 Records Management International Limited首席顾问（前任政府档案处处长）刘智杰先生好盈投资控股集团主席（前任香港上海汇丰银行副总经理兼亚太区策略执行主管）欧礼义先生律政司副法律政策专员（宪制事务）苏礼贤先生（任期至2001年11月止）前任香港印钞有限公司总经理 2. 小组委员会的秘书是高级政府律师简嘉辉先生。 3. 私隐问题小组委员会（下称“私隐小组”）的第一项任务是研究个人资料的收集、记录、储存和披露，结果法改会在1994年8月发表《有关保障个人资料的法律改革研究报告书》。私隐小组其后发表一份关于规管监视监听和截取通讯的活动的谘询文件，法改会继而在1996年12月发表《私隐权：规管截取通讯的活动研究报告书》。至于规管监视监听活动方面，私隐小组决定在定出关于监视监听活动的最后建议前先研究侵犯私隐的民事责任问题。私隐小组因此在1999年8月发表《侵犯私隐的民事责任谘询文件》。该文件涵盖监视监听以及其他形式的侵犯私隐行为的民事责任问题，与《传播媒介的侵犯私隐行为谘询文件》一并发表。法改会于2000年10月发表《缠扰行为研究报告书》之后，私隐小组随即检讨上述两份谘询文件的初步建议。《侵犯私隐的民事责任》和《传播媒介的侵犯私隐行为》这两份最后报告书是同时发表的，让公众可以全面理解这两份报告书所载列的各项建议的相互关系。私隐小组举行了15次会议来完成《传播媒介的侵犯私隐行为谘询文件》，另外又举行了20次会议来完成报告书给法改会考虑。法改会在2003年中开始讨论小组的报告书，并在2003年秋季完成审议。我们衷心感谢私隐小组为了研究传媒的侵犯私隐行为而付出的心血。报告书大纲 4. 第1章概述公众对私隐小组发表的《传播媒介的侵犯私隐行为谘询文件》（下称“《谘询文件》”）的回应。在《谘询文件》发表后进行的各项民意调查的结果则撮录于第2章。由于规管传媒无理侵犯私隐的行为牵涉新闻自由和私隐权，所以第3章解释新闻自由如何在《基本法》、《公民权利和政治权利国际公约》及《欧洲人权公约》之下与私隐权协调。 5. 第4章研究香港传媒的侵犯私隐行为的性质和发生率。为了让公众能够了解传媒的侵犯私隐行为可以严重至什么地步，我们在第5章阐述该等行为对受害人所造成的影响。这两章支持香港社会有迫切需要保障个人私隐免受传媒无理侵犯的看法。由于广播业受《广播事务管理局条例》规管，所以我们先在第6章处理广播机构的侵犯私隐行为。 6. 至于印刷媒体的侵犯私隐行为方面，我们先在第7章探讨有关行业组织所采取的自律措施是否有效，继而在第8章检讨香港报业评议会在行业自律方面所作出的尝试。香港报业评议会建议将该会变成一个可以享受诽谤法下的有条件特权的法定组织，这点亦在第8章讨论。由于新闻工作者行业及报业所采取的自律措施未见成效，所以我们在第9章研究这个问题能否透过发出根据《个人资料（私隐）条例》拟定的实务守则或透过修改该条例来解决。 7. 基于《个人资料（私隐）条例》有局限，而且我们认为不宜为了传媒侵犯私隐问题而修改该条例以设立一个全面保障私隐的机制，所以我们在第10章研究各回应者及评论者提出的其他方案能否解决问题。由于有人提出以自发组成的报评会或非政府的法定报评会来实现自律，认为应该用这个方案来取代小组的建议，所以我们在第11章探讨其他司法管辖区的报业评议会或类似组织的经验。第12章专门介绍英国的报业投诉委员会的经验，因为本地报界有意见认为该委员会是香港可以采纳的模式之一。 8. 基于欧洲国家趋向以共律（又称共同规管）配合传媒自律，所以我们在第13章介绍共律这个概念，解释它与自律在传媒这个行业里的关系。我们跟着在第14章讨论成立一个法定但自律的报刊投诉组织以达致有效自律这个方案是否可取。我们的结论是只要有足够的措施防止机制被滥用和防止外界干预，这样的一个组织不会威胁新闻自由。我们建议的自律组织的细节在第15章列明。至于不披露牵涉刑事法律程序的少年人的身分这个课题则在第16章处理。 9. 法改会所有委员一致同意本报告书所作出的结论和建议。第1章公众对《谘询文件》的回应 1.1 私隐小组在《传播媒介的侵犯私隐行为谘询文件》总结认为社会有迫切需要保障市民的私生活免受印刷媒体无理侵犯。由于小组认为短期内难以靠传媒自律来达致这个目标，所以他们初步建议立法成立一个独立的“保障私隐报业评议会”（简称“私隐报评会”），以处理由市民作出的涉及报刊违反一套与私隐有关的报业守则的投诉。至于私隐报评会的成员方面，小组建议由一个独立的“委任委员会”委出，而“委任委员会”的成员（包括主席）则由一名独立人士委出。小组建议该名独立人士由行政长官在谘询新闻界后选出。 1.2 小组亦建议私隐报评会的成员人数应介乎12至20名之间。这些成员（主席除外）有半数应由公众人士担任，其余半数则应由新闻界成员担任。任何人不论是否与新闻界有关系，均应有权提出新闻界成员的人选。此外，应委任一名退休法官或一名资深的律师担任报评会主席，并指定个人资料私隐专员为该会的当然成员。 1.3 至于私隐报评会的权力及职能方面，小组建议它应有权受理有人违反由私隐报评会拟定的《私隐守则》的投诉（当中包括由第三者作出的投诉）、主动进行调查、调查投诉前尝试进行调解，以及就投诉作出裁决。私隐报评会应有责任确保处理投诉的程序对各方公平。私隐报评会就投诉得出结论后，可以宣布有关报章违反《私隐守则》、谴责该报、或要求该报刊登道歉启事、更正启事或报评会的调查结果，也可对被裁定严重违反《私隐守则》的报章处以罚款。首次违反守则的最高罚款是五十万元，第二次或其后再次违反的最高罚款是一百万元。没有刊登道歉启事、更正启事或报评会要求刊登的其他事项的报章亦可被罚款。任何人如不满该会的决定或《私隐守则》的内容应有权向上诉法庭上诉。 1.4 在谘询期间及其后的日子里，有评论者指私隐小组在《谘询文件》之内所列出的建议是在行政长官和政府的指使下作出，或指后者曾影响小组的讨论以达致控制传媒的目的。这些评论使人怀疑那些为小组服务了超过12年的人的诚信和独立性。小组严正否认这些说法。小组由1997年中开始研究传媒的侵犯私隐行为。法改会早在1994年发表《有关保障个人资料的法律改革研究报告书》时已确认有研究这个私隐课题的需要。（1994年）。请参阅第18章（传媒与保障个人资料的措施），尤其是第18.69段。小组的建议是他们经过充分而坦诚的讨论之后作出。无论是政府还是任何利益团体均没有指使小组怎样撰写他们的建议。 1.5 小组接获约80份意见书。附件1载有回应《谘询文件》的人的名单。我们达致结论前亦曾考虑个别人士及非政府组织的意见。我们检讨《谘询文件》的初步建议时已小心考虑公众对每项建议的接受或反对程度。对所有曾参与这场辩论的人和团体，尤其那些不怕麻烦花时间把意见写给我们的各界人士，小组和法改会致以万二分谢意。概括而言，回应《谘询文件》的人可分为八类： (a) 原则上同意透过立法成立独立的私隐报评会这项载于《谘询文件》的建议的回应者； (b) 不完全同意《谘询文件》的所有建议但同意透过立法成立独立的报评会的回应者； (c) 宁可选择透过私人条例草案成立有法律基础但属于自律性质的报评会的回应者； (d) 同意政府为了确保自律性质的报评会能发挥功效而需要扮演某种角色的回应者； (e) 宁可选择自发成立的报评会，但不排除政府在该会后来被证实无效的情况下介入的可能性的回应者； (f) 宁可选择自发成立的报评会（无论有没有其他自律措施辅助）的回应者； (g) 宁可选择自发成立的报评会以外的其他自律措施的回应者； (h) 在重要问题上反对《谘询文件》的建议的其他回应者。 1.6 我们强调上述分类只为方便索引，仅旨在向公众简单介绍回应者的意见。大家不应单凭所属类别来描述回应者。上述类别并非界限分明，它们之间也有少许重叠。 1.7 我们概述回应者的意见之前，先引述香港大学法律学院佳日思教授的看法。虽然佳日思教授不满意《谘询文件》的论调，认为它倾向眨低传媒的重要性，但他同意小组的一些看法。佳日思教授宁愿选择由业界自己设立自律机制，但他同时留意到《谘询文件》有力地指出自律不大可能有效，除非主要报章的老板和编辑大幅改变态度，愿意接受和执行自行设定的限制。佳日思教授指出小组的建议的范围其实狭小和特定，只涉及新闻界在当事人的行为或事务与公众无关的情况下侵犯其私隐，并不涉及发表意见的自由的其他方面。他说：佳日思，“评议会无权罚报章”《苹果日报》，1999年9月14日。佳日思教授的英文原稿用“The controversy about the press council proposal”做标题。 “限制传媒侵犯私隐是否与新闻自由有冲突，极之取决于我们珍惜新闻自由的态度。我们珍惜新闻自由，因为传媒揭露公私范畴的贪污腐败、加强政府问责、让公众知道关注的事情、促进公众讨论政策和道德问题，以及提供表达意见的园地。除非是关于主理公共事务者的操守或能力，否则侵犯私隐不会促进以上目标。刊登私人的悲哀或行为，与公众利益无关，不能支持在报章公开展示别人私隐。此举为迎合读者、〔降低〕公众讨论〔的价值〕，并〔引致新闻道德和工作水平堕入每下愈况的恶性循环之中〕。任何规管传媒的做法都不好，但面对广泛漠视个人权利和私隐〔以及〕不负责任〔的〕新闻报道，一些规管似乎无可避免。〔我们也应当承认〕在运用表达自由方面，传媒比个人或其他〔组织〕〔在许多方面占较有利的位置〕。〔与个人及其他组织不同〕，传媒有庞大资源，对当权者有巨大影响，〔可以〕塑造和鼓动民意，又可强而有力对付反对〔它的人〕。国际现在已接受，限制表达自由的范围，可以根据传媒的影响而定，尤其是与道德、伦理和私隐有关的问题。” (a) 原则上同意透过立法成立独立的私隐报评会这项载于《谘询文件》的建议的回应者 1.8 新界乡议局同意引入措施处理报界侵犯私隐及违反报业守则的投诉，并提议报业评议会应吸收来自不同界别及阶层的人，使市民对它有信心。香港学校训导人员协会支持私隐小组的建议，但认为私隐报评会应扩大为传媒评议会，不单只处理私隐问题，还应该处理渲染色情、暴力、虚假失实或美化罪行的报道。香港各界妇女联合协进会认为若然报界不自律，立法干预亦无可厚非。该会又认为市民私隐免受报界侵犯的自由与新闻自由同样重要，新闻自由与法律规管并非互不相容。香港演艺人协会指出香港传媒近年滥用新闻自由，并批评本地传媒采访及处理新闻的手法每况愈下：由文明转趋低俗甚至大肆侵犯个人私隐。香港女工商及专业人员协会的意见是只要将公众利益及新闻自由列为首要的考虑因素，该会赞同小组的建议，但私隐报评会的新闻界代表应增加至最少六成，因为业界代表的比重愈大，新闻界的投入程度便愈高，遵从守则的可能性亦会因此而相应提高。 1.9 几位市民亦支持小组的建议。一位署名S Wong的男士指出所有在传媒工作的人都在这问题上有切身利益，故此他提议“委任委员会”的成员应由一个以法官组成的小组而非行政长官一人来委任。吴颖英医生认为建议成立的私隐报评会的工作范围十分窄，应该将之扩阔至涵盖刊登色情及不雅材料、虚假失实报道、及不涉侵犯私隐的诽谤性材料。她同意香港医务委员会执照医生协会副会长吴历山医生的看法，认同应该设立有效机制监察传媒。吴历山，“医疗事故与传媒报导”，《信报》，1999年10月30日。副刑事检控专员麦礼诺先生赞成小组的建议。他指出有些媒体显然滥用了新闻自由，以致不单只令当事人及其家属困扰、尴尬及羞辱，还在某些情况下危及司法工作。他不认为建议会削弱自由的报刊在香港所扮演的重要角色。 1.10 有一名回应者是医生。他不相信新闻工作者行业的自律会成功。他指出新闻工作者必须按照报馆东主定下的方针作出报道。充分理解编辑自主的新闻工作者固然不多，而能够高度奉行编辑自主的则更少。新闻工作者若不按照雇主的意思行事，只会落得被解雇的下场。此外，本地最受欢迎的三份报章分属两个敌对阵营，这两个阵营积怨甚深，不会为一个共同目标互相合作。这名医生因此支持小组的建议。 (b) 不完全同意《谘询文件》的所有建议但同意透过立法成立独立的报评会的回应者 1.11 明光社建议成立一个并非由政府委任的法定独立新闻评议会。该社的主要建议如下： (a) 评议会应有一半成员由那些在新闻界有代表性的团体自行选出，另一半则应由其他相关界别（如教育界、社工界、法律界、家长会及关注传媒组织等）具代表性之团体推选。私隐专员及影视及娱乐事务管理处的代表可以是评议会成员。 (b) 主席应该是一名由政府委任的退休法官或资深的法律界人士，但其任命必须获评议会其他成员通过。 (c) 评议会的主要工作应包括：(i) 订定新闻界的专业守则，并经常作出检讨；(ii) 接受公众投诉及展开调查，聆听双方陈述之理据并作出裁决；(iii) 公开谴责违反专业守则的报道，违反守则的机构必须以评议会指定之篇幅刊登作出谴责的裁决。 (d) 评议会应免被控诽谤。 (e) 评议会的秘书处应由政府资助。 (f) 评议会的工作范围不应只局限于私隐，而应扩阔至渲染色情、暴力、虚假失实及美化罪行的报道。 (g) 被裁定违反专业守则的报刊可被批评或谴责，初犯者毋须罚款，但再犯则最高罚款五十万元。实际判处的罚款应视乎有关报刊的销量而定，以免扼杀小规模报刊的生存空间。 (h) 政府应成立两项基金。一项应用来协助被评议会裁定投诉得直的受害人控告违反守则的机构，追讨损害赔偿；另一项则应用来资助各团体推广传媒教育。 1.12 反色情暴力资讯运动、明光社、香港小童群益会、香港学校训导人员协会、学校与社工合作计划、黄大仙区家长教师会联会、及家庭与学校合作事宜委员会共七个团体联署一份意见书。他们认为有必要成立一个并非由政府委任的传媒评议会，以处理传媒的不当表现。它们提议该组织的关注范围不应只局限于私隐，而应扩阔至渲染色情、暴力、虚假失实及美化罪行的报道。该评议会的成员应由业内及业外的关注团体选举产生，除一半成员应由业内各团体选举产生之外，亦应有社会各关注团体的代表（如教师、社工、律师、家长、学者及私隐专员等）。该评议会应有权：(a) 订定新闻界之行为守则，并经常作出检讨；(b) 接受公众投诉并展开调查；(c) 公开谴责违反守则的报道；及(d) 要求有关机构以指定篇幅刊登作出谴责的裁决。评议会判处罚款的权力不应过大，并应该免被控诽谤。 1.13 香港浸会大学新闻系助理教授聂依文女士认为私隐报评会不应有罚款的权力，并应循一人一票的选举方式组成。亦请参阅聂依文所发表的“对法改会建议的反建议”，香港电台《传媒透视》，载于<www.rthk.org.hk/mediadigest/md9912/>。然而基于实际考虑，有权投票的可能只限于新闻界及某些社会界别（例如教育界、文化界或社工界）的成员。聂女士同意该会应有权要求报章刊登道歉启事或更正启事，不依从的可处以小量定额罚款。此外，报刊应缴付法定的征费作为选举产生的报评会的经费。聂女士认为报评会具有法定地位是可取的，因为这样可以保证各报刊与其合作。她认为恰当合理的规管有助新闻业更有效扮演社会期望它扮演的角色，因此以一个法定和选举产生的评议会来规管传媒的侵犯私隐行为，是有理据支持的。香港浸会大学宗教及哲学系助理教授关启文博士亦赞同设立一个成员来自新闻界和民间的非政府法定监察组织。 1.14 刘乃强先生认为建议的私隐报评会是一个可行的机制，但有某些缺点。请参阅刘乃强所发表的“成立民主传媒评议会”，《信报》，1999年9月14日。他认为这个报评会应有以下特征： (a) 它应由法例设立，其地位属于一个由政府赞助的民间机构。 (b) 它应获授权接受及调查投诉、公布调查结果以及谴责违规机构。 (c) 它应在有需要时代表公众或受害人起诉违规机构。 (d) 它的经费应由立法会拨付。 (e) 在成员方面，开始时政府可通过公开谘询方式制订一份团体名单，再由名单上的团体按照法例的规定以公开、公平及公正的方式推选代表进入报评会。团体名单应每五年以公开谘询方式检讨一次。 (f) 它的工作范围应覆盖印刷媒体及广播媒体，而其监察事项应包括渲染色情暴力、美化罪恶，以及失实、不公平和不适当的报道。 (c) 宁可选择透过私人条例草案成立有法律基础但属于自律性质的报评会的回应者 1.15 香港大律师公会可于以下网址查阅大律师公会的意见书：<www.hkba.org/submission-and-position-paper/ 20000105.htm>。认为应该设立某种形式的机制以处理有关的不当行为及维持传媒的专业水准。这应被视为巩固传媒的专业水准的做法，而不应被视为对新闻自由的威胁。公会因此支持对传媒作出有效规管，问题是规管应以什么形式出现。该会又认为不论以什么形式规管传媒，规管必须有效，规管程序应该公开透明，而且不应让单一个传媒机构支配程序。 1.16 大律师公会不支持小组所提出的设立法定报评会的建议，原因是政府介入其中，而且报评会又有判处巨额罚款的权力。公会认为小组未能提出一套有效的机制，以确保“委任委员会”的主席真正独立。这项提议的准则是由行政长官订定，一旦他决定委任某人，实难以知道能否挑战其决定；即使理论上可以提出司法覆核，能够挑战他的决定，也难以知道可否和如何可以成功推翻这项决定。故此，人们有理由忧虑政治因素会渗透整个机制的各个阶层或组织。 1.17 大律师公会同意报评会必须有制裁权力，但亦指出制裁形式可以是批评、谴责、强制刊登道歉及／或更正启事。公会提到若没有所有香港报章杂志的参与，尤其是如果没有那些经常因违反传媒操守而备受公众抨击的最畅销报章的参与，任何设立不具法定地位的监察组织的建议都不可能真正有效。公会也不相信市场的制裁力量能产生作用。即使罢买行动成功，对受到侵犯的人来说也不能提供任何有意义的补救，但他们的利益是至为重要的。 1.18 大律师公会认为一个有效的监察组织必须有法例作为后盾，且其监察范围须覆盖所有印刷媒体。此外，它必须真正不受政府任何干预，并须为遭报刊侵害的一方提供快捷而容易得到的补救。就此而言，公会同意陈文敏教授的以下建议： (a) 应向立法会提出成立法定报评会的私人条例草案。草拟条例草案的工作可交由新闻界负责，政府的角色只限于评论提起草案的程序是否妥当，而非就其内容给予意见。 (b) 该法定报评会应由业内和业外人士共同组成。 (c) 它的管辖范围应覆盖香港的所有印刷媒体，即包括所有报章杂志。 (d) 它应接受及处理市民的投诉，亦可主动作出调查。 (e) 一旦裁定投诉有理，报评会应有权谴责有关报刊或命令它在显眼处刊登道歉启事及／或更正启事。然而，它不应具备罚款的权力，因为罚款与否应交由法院决定，但假如报评会的裁决被蔑视则不在此限。 (f) 报评会可自行拟定操守守则，但拟定守则者应该是熟悉传媒情况和有传媒工作经验的人。 (g) 守则内容应主要针对传媒侵犯私隐及失实报道两方面，但将来可扩至不道德的低俗新闻、渲染暴力及不正当采访手法。 (h) 法例应保障报评会，只要该会、其成员或雇员的作为是真诚地行使法例所赋予的权力及职能，便可享有有条件的特权而毋须负上法律责任。 1.19 陈文敏教授在被委任为私隐小组的成员之前，指出成立一个自愿参与的报评会受理公众的投诉有以下缺点： (a) 若占有很大读者市场的新闻机构选择置身事外，报评会的威信及认受性从一开始便受到质疑。 (b) 该报评会无权管辖没有参与计划的新闻机构。并非报评会成员的新闻机构可以拒绝出席聆讯。 (c) 就已同意参与的新闻机构而言，若违规的新闻机构不服报评会的裁决而拒绝刊登它的决定，报评会是没有有效方法可以强制执行它的裁决。 1.20 陈教授指出由立法会议员提出私人条例草案，既可避免政府干预，亦可同时赋予报评会法定地位和权力，使它不会随时被解散，或由于缺乏强制执行机制而成为“纸老虎”。报评会需要法定权力，因为一个自愿参与的组织在结构上比较松散，而且只可约束已加入组织的机构。陈文敏，“传媒自律机制需具法律效力”，《明报》，1999年9月24日。 1.21 香港基督教服务处及香港浸会大学传理学院院长朱立教授均支持陈文敏教授的建议。当时是香港大学法律系助理教授的张善喻博士也支持陈教授的建议，但认为利用《个人资料（私隐）条例》下的现有机制来规管传媒的侵犯私隐行为会较为适当，只需增加和重新界定私隐专员的权力便可更有效地处理该等行为。假如小组不认同这个看法，她认为新设立的报评会应具备以下特点： (a) 独立于政府以外，且没有主动调查的权力； (b) 肩负两项并列的使命：即维护新闻自由及增强问责性； (c) 处理关于传媒在其他方面的行事手法的投诉； (d) 制裁方法主要限于宣传； (e) 展开调查之前应给传媒机构一个化解投诉的机会；及 (f) 为免管辖权重叠，应规定投诉人须放弃某些法律权利。 (d) 同意政府为了确保自律性质的报评会能发挥功效而需要扮演某种角色的回应者 1.22 香港明爱（青少年及社区服务）认为传媒自律是最好的机制。然而，他们建议政府应支持自发成立的报评会的工作，例如立法豁免报评会被控诽谤和资助它的日常运作。香港明爱（青少年及社区服务），《青少年对新闻报导的意见和期望调查报告书》（2001年3月），第17页。香港浸会大学新闻系助理教授杜耀明先生在一篇报章文章杜耀明，“民主选举建自律机制”，《明报》，1999年9月21日及1999年9月7日。中指出，政府有需要作出干预是因为市场失效，但这不等于政府有权透过容许行政长官委任报评会的成员来监管新闻界。政府的目标应该是加强新闻界的自律能力，例如提供财政支援、立法赋予报评会评论传媒表现的特权、协助它成立秘书处及提供法律意见等，其余可免则免。杜先生又说报评会的威信必须建基于民主原则，以确保其公信力。报评会成员应由新闻编采人员以民主选举方法选出，使报评会足以代表新闻界。 (e) 宁可选择自发成立的报评会，但不排除政府在该会后来被证实无效的情况下介入的可能性的回应者 1.23 个人资料私隐专员指出侵犯个人私隐与未获授权而收集及使用个人资料两事不一定同时发生。个人资料私隐专员公署接获针对传媒的投诉数字偏低。然而，没有违反《个人资料（私隐）条例》并不表示没有侵犯私隐。传媒机构宣扬私隐的个案未必违反保障个人资料的原则。 1.24 私隐专员支持成立一个自愿参与和自律性质的报评会，而不支持成立《谘询文件》所建议的法定组织，但他的立场是有条件的，就是必须令这个自律组织有效运作。他指出要该组织有效运作，下述“自律三权”必须获得“公平彰显”：即(a)新闻界的权利（指表达意见的自由及为公众利益而进行调查和报道的自由）；(b)个人的权利（指私隐权、知情权、寻求真相的权利和受尊重的权利）；及(c)社会的权利（指实施法治的权利）。更具体的是指那些会影响传媒活动的法律，例如《个人资料（私隐）条例》、《性别歧视条例》、《管制淫亵及不雅物品条例》、《刑事罪行条例》（在性罪行案件中不得报道投诉人姓名），及关于诽谤、恶意谎言、及违反保密责任的法律。

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