中国生态系统服务及管理战略.docx

中国生态系统服务与管理战略

国合会课题组报告

中国环境与发展国际合作委员会2010年年会
2010.11.10-12

课题组成员
课题组中外组长：
陈宜瑜 国家自然科学基金委员会主任、全国人大常委、中科院院士
Beate Jessel 德国联邦自然保护局局长、教授

课题组中外成员：
傅伯杰 中国科学院生态环境研究中心研究员
雷光春 北京林业大学自然保护区学院院长、教授
高吉喜 环境保护部科技标准司副司长、研究员
马超德 世界自然基金会（中国）淡水项目主任
于秀波 中国科学院地理科学与资源研究所副研究员
Leon Braat 荷兰瓦格宁根大学国际自然政策研究所高级研究员
Peter Kareiva 美国大自然保护协会首席科学家 （2009年11月前）
Nordin Hasan 国际科学理事会亚太区办公室主任、教授
John Soussan 斯德哥尔摩环境研究所亚洲中心教授 （2010年4月前）
Lailai Li 斯德哥尔摩环境研究所副所长、教授 （2010年4月后）

特邀专家：
Jamie Pittock 世界自然基金会研究员、澳大利亚国立大学芬纳环境与社会学院
赵士洞 中国科学院地理科学与资源研究所研究员

课题组协调员：
姜鲁光 中国科学院地理科学与资源研究所副研究员
王国勤 中国科学院中国生态系统研究网络秘书处

目 录
内容提要 ii
常用术语 iv
1. 引言 5
2. 生态系统服务与管理的概念与内涵 6
2.1 生态系统服务的定义与内涵 6
2.2 生态系统管理的定义与内涵 8
3.中国主要生态系统及其管理现状 10
3.1 中国主要生态系统及其变化 10
3.2 国家生态系统管理的体制与机制 13
3.3 国家重大生态工程的进展 15
4.未来情景分析 17
4.1 引言 17
4.2 评估方法 18
4.3 主要研究结果 19
4.4 结论 24
5. 国内案例与国际经验 25
5.1 国内外案例的选择 25
5.2 鄱阳湖案例 26
5.3黄土高原案例 27
5.4中国生态系统研究网络案例研究 29
5.5宝兴县案例 30
5.6国际经验总结 32
6. 主要结论 35
7. 政策建议 38
8. 致谢 45

内容提要
生态系统服务是人类从生态系统中获取的各种惠益。近年来，生态系统服务与管理理念发展很快，为科学决策和人与自然和谐发展提供了将社会、经济与生态效益密切结合的综合框架。中国环境与发展国际合作委员会（简称国合会）生态系统服务与管理战略课题组以森林、草地与湿地生态系统为重点，旨在展示生态系统管理的经济社会效益；提供国内外生态系统管理的范例；提出将生态系统服务纳入政府决策的政策建议。
中国处于快速经济增长阶段，贯彻科学发展观，致力于生态文明建设，并已取得了世界瞩目的骄人业绩。中国经济的快速增长，也伴随着淡水、食物、森林等资源的过度开发，并由此导致了生态退化。中国有限的自然资源和脆弱的生态系统能否支撑中国未来经济社会的长远发展？为了避免经济社会发展的不利影响，实现绿色经济发展的目标，中国应走生态系统可持续管理的道路，不断提升生态系统服务的能力。为此，课题组建议：
建议1：制定新的《全国生态保护与建设规划》，统筹部署全国的自然保护与生态建设
以《全国生态环境建设规划》和《国家生态保护纲要》为基础，制定新的《全国生态保护与建设规划》，将生态保护与生态建设有机地结合起来，来指导各部门、各地区和重要流域生态保护与建设的规划与协调管理，实现生态系统管理“全国一盘棋”。该规划应以构建健康与可持续的生态系统为目标，以维持和优化多种生态系统服务为出发点，重视生态系统综合评估，优先区设定以及政策保障。该规划应在领导小组和专家组的指导下制订和实施。
建议2：分类管理、突出重点，提高森林、草地、湿地生态系统的服务能力
应采取多种措施来提高森林、草地和湿地生态系统服务的能力，在一些关键地区尤为如此。要平衡不同生态系统服务与社会需求之间的关系，平衡供给服务与支持服务的关系，使增加近期财政收入的决策不会对生态系统健康造成长远负面影响。森林生态系统管理应以提高生产力和多种生态系统服务能力为目标，保护天然林，改造次生林，集约经营人工林；开展退化草地恢复和草地牧业管理，遏制草地进一步退化的趋势，提高防风固沙和防治沙尘暴的能力；保护天然湿地，扩大湿地类型保护区，控制过度捕捞，维持和恢复江湖与湿地连通与环境流；尽快完成湿地与自然保护区保护的法制建设。
建议3：加强各级政府在生态系统管理的综合协调，努力形成全社会共同参与的新局面
生态系统管理的成功取决于各级政府在生态保护与建设中的有效协调，取决于各类社会团体（企业、社区、NGO等）的广泛参与。在省级层面，应建立生态系统管理的协调机构或机制，促进跨部门的协调与合作；在县级层面，应促进利益相关方的广泛参与，保证生态系统管理项目顺利实施。江西省山江湖开发治理委员会和四川宝兴县生态系统管理领导小组的经验与做法值得借鉴和推广。
建议4：推进实施生态补偿政策，增强对生态系统保护和建设的长期投入
近十多年中央政府的工程项目投入和财政补贴在森林、草地和湿地生态系统恢复与重建方面起到了决定性的作用。鉴于生态系统管理的长期性和艰巨性，继续执行现有的国家生态建设工程和农户补贴政策；在中西部生态脆弱区实施新的生态保护与恢复工程，将江河源头区、严重水土流失区、重要饮用水源地、自然保护区等纳入支持范围；大幅度提高公益林补偿标准；对农村实行“以奖促治”的财政激励政策，城镇居民通过市场对生态系统产品（如淡水等）付费，政府则对难以进入市场的调节服务和支持服务（如洪水调蓄）进行补偿。
建议5：加强生态系统监测与评估，提高对生态系统管理的科技支撑能力
黄土高原等地生态建设项目说明，长期生态系统监测与研究至关重要。目前中国面临着一些新的生态风险问题与挑战，例如，气候变化与极端气候事件、碳汇等，这些问题可能影响中国的长远发展和国家利益。因此，迫切需要进一步提升我国生态系统管理的科技支撑体系，包括生态系统长期监测、研究与评估。建议建立国家层面的生态系统观测研究网络，开展五年一次的国家生态系统状况评估，推动气候变化与生态系统适应性的监测、研究与示范，开展生态系统管理的教育与培训工作。

关键词：
生态系统服务；生态系统管理；森林；草地；湿地

常用术语 Millennium Ecosystem Assessment, 2005. Ecosystems and human well-being: synthesis. Island Press, Washin

生态系统服务：指人类从生态系统获得的各种惠益，包括供给服务、调节服务、文化服务和支持服务。
供给服务：指人类从生态系统获得的各种产品，例如生物遗传资源、食物、纤维以及淡水等；
调节服务：指人类通过生态系统过程中的调节作用（如对气候、水源，以及一些人类疾病的调节）所获得的惠益；
文化服务：指人类通过丰富精神生活、发展认知、消遣娱乐以及美学欣赏等方式，从生态系统获得的非物质收益，包括知识体系、社会关系以及美学价值等方面；
支持服务：指生态系统为提供供给服务、调节服务和文化服务而必需的服务，如提供生物量、制造氧气、形成和保持土壤、养分循环、水循环，以及为野生动物提供栖息地等。
生态系统管理 本报告中，生态系统可持续管理、生态系统综合管理或综合生态系统均与生态系统管理为同义词。
： 依据特定的目标，为构建结构合理、生产力高，并能够可持续地提供生态系统服务的各种管理措施，以及与此有关的法律、规章、政策、教育和公众行为的总称。

1. 引言
为加强中国的自然保护与生态建设，促进人与自然和谐发展和生态文明建设，中国环境与发展国际合作委员会（简称“国合会”）于2008年12月成立了中国生态系统服务与管理战略课题组（简称“课题组”），主要研究对象为森林、草地、湿地生态系统。
课题组由国家自然科学基金委员会主任、全国人大常委陈宜瑜院士、德国联邦自然保护局局长Beate Jessel教授担任中外组长，9名中外课题组成员和2名特邀专家均为来自政府部门、国际组织和研究机构的资深专家，另有20多名支持专家承担了课题组的具体研究任务。课题组组织了2次国际研讨会、4次工作会议和4次国内外实地考察，召开了一系列情景分析与案例研究专题讨论会，并走访了国家发展改革委员会、农业部、环境保护部、国家林业局等部门，进行专题咨询和征求意见。
在现状分析的基础上，本报告界定了生态系统服务与管理的基本概念与内涵，评估了中国生态系统及其管理现状，系统分析了国内外案例研究的经验与未来变化情景，在此基础上，形成了本研究的主要结论，提出了推进中国生态系统管理、提高生态系统服务能力的政策建议。课题组的工作框架见图1.1。

结论与政策建议
案例研究
国内案例
l 鄱阳湖流域
l 黄土高原
l CERN
l 宝兴县
国际经验

政策咨询
关键利益相关方
l 环境保护部
l 国家林业局
l 农业部
l 发展改革委
情景分析
三种情景
l 一切照常情景
l 规划情景
l 优化情景
政策评估、现状研究和趋势分析

图1.1 生态系统服务与管理战略课题组工作框架

2. 生态系统服务与管理的概念与内涵
2.1 生态系统服务的定义与内涵
按照千年生态系统评估所提供的定义，生态系统服务是指人类从生态系统获得的各种惠益，包括供给服务、调节服务、文化服务和支持服务 Millennium Ecosystem Assessment, 2005. Ecosystems and human well-being: synthesis. Island Press, Washinton, DC.
（定义见“常用术语”部分）。生物多样性是生态系统的一种结构特征，它为所有各类生态系统服务的形成提供了基础，同时也有其特定的内在价值。生物多样性、生态系统服务与人类福祉之间的关系见图2.1。

图2.1 生物多样性为所有生态系统服务的形成提供支持，同时这些生态系统服务对人类福祉具有至关重要的作用 同上。

生态系统的各种服务之间密切关联，任何一种生态系统服务的变化，必将影响到其他服务的状况（如图2.2和图2.3）。应当特别注意的是，过分强调食物生产等生态系统供给服务的提高，必将导致其调节服务（如水源涵养、洪水调蓄等）降低。例如，在河漫滩开垦农田，虽然增加粮食生产，但会减少过水断石，增加洪水风险，往往得不偿失（如图2.2，由MU1到MU4）。因此，在针对单一的生态系统服务制定决策时，必须考虑到对其他相关生态系统服务的影响。

图2.2 从土地的集约利用到生态恢复或退化会导致其他土地利用类型多种生态系统服务的水平发生变化

图2.3 单位生态系统服务能力的增加需要某种外部能源的输入（从P1到P2），但存在调节服务退化的风险
影响生态系统服务的因素很多，包括人口、经济、社会和政治、科学与技术、文化与宗教，以及物理、生物和化学方面等。人类活动对生态系统服务的影响在局地尺度上最为明显，人类活动方式对生态系统提供服务的能力有非常直接的影响。
任何一种自然、半自然或人工生态系统都具有提供生态系统服务的能力，在过去漫长的历史发展过程中，它们基本可以满足社会发展的需求。但是，随着社会的不断进步，生态系统提供生态系统服务的能力与人类的需求之间出现了愈来愈大的差距。自上世纪中期以来，随着全球人口的迅速增长和经济社会的快速发展，使得全世界60%的生态系统服务退化，但仍远远不能满足人类生活改善和社会经济发展的需求 Millennium Ecosystem Assessment, 2005. Ecosystems and human well-being: synthesis. Island Press, Washinton, DC.
。近几十年来，由于我国人口众多和经济的高速发展，对生态系统服务的需求急剧增加，生态服务退化已经成为严重制约我国社会经济可持续发展的重要因素（参见第3.1）。例如，华北地区对淡水的现有需求量已超过供水量，已给社会经济发展带来不利影响，只有加强生态系统管理才可能提高用水效率，并改善水质、增加水量。同样，中国目前大量进口木材以满足国内对木材和木制品的需求，而加强对我国森林的管理，提高林地的木材产量，将会极大地改善这一状况。因此，通过改善生态系统管理来最大幅度地增强生态系统提供服务的能力，从而保证社会经济的可持续发展，已经成为我国当前一项十分迫切的任务。
2.2 生态系统管理的定义与内涵
现代意义上，生态系统管理的理念，是随着北美、西欧和北欧一些国家的生态系统管理工作，在上世纪八十年代进入到可持续管理这一新阶段后而出现的。生态系统管理理念、途径和方法的出现及其在实践中的广泛应用，对于上述国家改善生态系统的管理状况、提高生态系统提供各种服务的能力、改善人类生存环境发挥了重要作用。
关于生态系统管理已有很多个定义，但由于各个组织和学者的背景、研究对象和经营目标不一致，这些定义也有所不同，目前尚没有一个被大家一致认同的定义。根据生态系统管理的基本理念，针对中国生态系统管理现状和面临的挑战，本课题组将生态系统管理（ecosystem management）定义为：依据特定的目标，为构建结构合理、生产力高，并能够可持续地提供生态系统服务的各种管理措施，以及与此有关的法律、规章、政策、教育和公众行为的总称。生态系统管理的内涵如下：
（1）具有明确的管理目标。明确的管理目标是开展生态系统管理的基础，总体上应以提高生态系统的服务能力为目标。为了使该目标具有充分的科学依据，必须深入了解该类生态系统的结构、功能和动态特征；了解当地的立地条件，以及未来决策者和民众在生态、社会、经济方面的需求。
（2）与时空尺度密切相关。生态系统管理是在特定的时间和空间尺度下进行的，时空尺度的变化会使管理措施以及人力和经费资源投入发生变化。生态系统管理的目标是选取适宜的时空尺度的重要依据。
（3）适宜的生态系统结构。生态系统结构包括水平结构和垂直结构等，具体体现在所选择的物种和物种之间的空间配置，它是决定生态系统未来功能和服务特征的关键因素。同时，生态系统结构也是人类调控生态系统的切入点。因此，在决定生态系统结构时，应充分了解所选定物种的生物学和生态学特征、物种之间的相互关系以及如何通过经营措施来调整这些关系。
（4）综合协调多种生态系统服务。人们在从生态系统获取某一类生态系统服务的同时，必将影响生态系统提供其他服务的能力。通常，生态系统管理是以提高某种生态系统服务为主要目标的。比如，公益林的管理是以提高其调节和文化服务为主要目标，短轮期人工速生丰产林的经营则是以增强其提供木材能力为主的供给服务为主要目标。近年来，生态系统管理重视强调多目标管理，也就是，通过可持续的管理活动，在重点提高某一类生态系统服务的同时，兼顾其他生态系统服务，使总的生态系统服务最大化。
（5）监测和评估管理效果。生态系统管理是一个长期的动态过程，在这一过程中，生态系统会对各种管理措施不断表现出正向或负向的响应。因此，应当连续监测评估各种管理措施的效果，并将评估结果及时传递给决策者。在此基础上，负责生态系统管理的决策人按照评估意见及时对管理措施做出适当调整，才能保证实现预期的管理目标。
6）利益相关方广泛参与。现代生态系统管理理念的一个巨大进步，就在于认识到社会各阶层、各部门都与生态系统管理密切相关，各自负有不同的责任，因此只有全社会参与才能做好生态系统管理工作。基于这一认识，在政府主管部门发挥主导作用的同时，还必须通过法律、法规、教育和宣传来充分发挥所有有关的组织、团体、企业和公众在生态系统管理中的作用。
3.中国主要生态系统及其管理现状
3.1 中国主要生态系统及其变化
中国森林、湿地、草地生态系统面积约占国土总面积的63.8%，其生态系统服务总价值量占到了中国陆地生态系统服务价值总量的74.4%-81.5%何浩，潘耀忠，朱文泉，刘旭拢，张晴，朱秀芳. 中国陆地生态系统服务价值测量.应用生
态学报，2005，16 (6)：1122-1127.
，朱文泉，张锦水，潘耀忠，阳小琼，贾斌. 中国陆地生态系统生态资产测量及其动态变化
分析. 应用生态学报，2007，18 (3) : 586 - 594
，在保障国家生态安全和社会经济可持续发展中起着关键作用。
3.1.1 森林生态系统及其变化
近300年来，大致以1960年为界，中国的森林资源呈现出先减少后增加的趋势。特别是1980年以来，中国森林面积持续增加，但这种增加主要表现为疏林、灌木林和人工林的增加。人工林对森林覆盖率增加的贡献率在90%左右，而天然林却呈现逐年下降的趋势，其中的成熟林平均每年减少61万公顷。从建国以来两个时期（1950-1962年，1999-2003年）的森林资源状况来看，人工林的面积和蓄积量所占比重由建国初的4.49%和1.9%迅速增长到最近的33.77%和10.35%，而天然林则由最初的95.51%和98.1%降低到最近的66.23%和89.65%高均凯. 中国森林健康的主要干扰研究. 林业调查规划，2008，33（6）：34-38.
。根据第七次全国森林资源清查（2004-2008年）结果，中国森林覆盖率达到20.36%，其中天然林面积11969.25万公顷，天然林蓄积量为114.02亿立方米。中国森林资源总量仍显不足，人均仅拥有0.128公顷森林，约相当于世界平均水平的21%。森林资源分布不均、服务功能差的态势十分明显，如全国林分平均每公顷蓄积量只有78.0m3，林分面积中幼、中龄林超过了70%，郁闭度0.2-0.3的林分面积占林分总面积的20.1%；林地使用率只有约50%李世东，陈幸良，马凡强，成铁龙. 中国生态状态报告2009：新中国生态演变60年. 北京：科学出版社
。
单位面积生态系统服务价值的变化表现为从1977至1998年不断降低，幅度为4.5%，1999到2003年间又恢复到1977-1981年的99.1%王斌，杨效生，张 彪，刘某承. 2009. 1973—2003年中国森林生态系统服务功能变化研究. 浙江林学院学报, 26(5)：714~721.
。从空间上看，森林生态系统服务也存在着显著的地域性特征。靳芳等靳芳，鲁绍伟，余新晓，饶良懿，牛建植，谢媛媛，张振明. 应用生态学报，2005，16 (8)：1531-1536.
对中国森林生态系统8项服务价值评估的结果表明，森林的产品提供服务价值只占总价值的5.8%。
由于生态公益林的不足，森林在调节、支持、文化服务的作用受到制约，这是未来中国林业发展面临的一个严峻挑战。积极谋求森林经营管理模式的创新，跨越式提高森林生态系统的综合服务水平，已经成为改善中国森林生态系统管理的当务之急。
3.1.2 草地生态系统及其变化
中国草地面积约4亿公顷，占世界草地面积的13％左右，占全国国土面积的41.7％，其中84.4％的草地分布在西部。草地的生态系统服务价值约占陆地生态系统服务总价值的17.9%，单位面积生态系统服务价值存在明显的地域分异，高值区主要分布在内蒙古东部和东北部、青海、西藏以及新疆北部地区姜立鹏，覃志豪，谢雯，王瑞杰，徐斌，卢琦. 中国草地生态系统服务功能价值遥感估算
研究. 自然资源学报，2007，22（2）：161-170.
，而草地的产品提供服务价值约占其总服务价值的22.3%谢高地，张钇锂，鲁春霞，郑度，,成升魁. 中国自然草地生态系统服务价值. 自然资源学
报，2001，16（1）：47-53.
。从草地的生产功能看，牛肉、羊肉和牛奶产量中纯粹来自草地放牧系统的比例分别占14%、33%和10%，草地的供给功能有限鲁春霞，谢高地，成升魁，马蓓蓓，冯跃. 中国草地资源利用:生产功能与生态功能的冲突
与协调. 自然资源学报，2009，24（10）：1685-1696.
，而且即便是在这样的供给能力水平下，天然草地也经受了巨大压力而引发生态退化。遥感监测表明：2000-2005年全国草地生态系统面积净减少11860平方公里，主要集中在我国西北和华北地区，这两个地区的草地减少面积占全国草地减少总面积的比重分别为43%和30%。全国除西南和中南地区退耕还草略有成效外，东北、西北、华北和华东草地开垦的现象仍然比较严重。自20世纪50年代以来，中国共有近0.2亿公顷的优质草地被开垦，全国现有耕地的18.2%源于草地，目前全国面积在25公顷以上的成片草地仅剩3.3亿公顷。同时，由于草地生态的恶化导致生产力降低，与20世纪50年代相比，产草量下降30%-50%王宗礼. 中国草原生态保护战略思考. 中国草地，2005，27（4）：1-9
。草地退化带来了巨大的生态系统服务损失，一项基于MODIS遥感数据的研究表明，2003-2005年全国草地生态退化的潜在经济损失66.6亿美元，其中内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃、云南和四川等西部7省的价值损失占总价值损失量的78.41%，而内蒙古的价值损失量最大，占总价值损失量的25.89%王瑞杰，覃志豪，姜立鹏，叶柯. 中国草原生态系统退化的价值损失量遥感估算. 生态学
杂志，2007，26 (5) : 657 - 661
。尽管如此，全国尺度的草地生态系统状况掌握的还不甚确切，包括实有面积、草地动植物资源、草地退化及变化、草地主要生态系统服务及其价值等问题都亟待广泛深入的调查和研究刘加文. 中国草原底数亟待搞清. 草地学报，2009，17（5）：543-546.
。
3.1.3 湿地生态系统及其变化
中国大于1平方公里的天然湖泊约有2700多个，湿地面积3848万公顷，居世界第四位。天然湿地占湿地总面积的94.07%，其中沼泽湿地面积最大，沼泽、湖泊、河流湿地约占自然湿地总面积的84%。近年来湿地的变化在规模上表现为总体减少、局部拓展，湿地面积减少的趋势短期内难以改变。各地案例研究都体现了这种趋势：1954-2005年间东北三江平原的沼泽湿地平均每年减少5万多公顷，减少的湿地绝大部分被开垦为农田宋开山, 刘殿伟, 王宗明, 张柏, 金翠, 李方, 刘焕军. 1954 年以来三江平原土地利用变化
及驱动力.地理学报，2008，63（1）：93-104.
；1969-2004年，青藏高原典型高寒湿地退化具有普遍性，湿地面积萎缩在10%以上，其中以长江源区的沼泽湿地退化最为严重，退缩幅度达到29%，同时长江源区大约有17.5%的内流小湖泊干涸消失，黄河源区和若尔盖地区湿地系统空间分布格局的破碎化和岛屿化程度显著加剧王根绪，李元寿，王一博，陈玲. 近40 年来青藏高原典型高寒湿地系统的动态变化. 地理
学报，2007，62（5）：481-491
；1980-2000年西北地区的湖泊湿地面积缩小了14.8%郭攀，邱云峰. 利用卫星遥感技术开展中国西北地区湖泊湿地变化研究. 科技信息(学术研究)，2008（29）：637-638
；1986-2002年扎龙湿地面积严重萎缩，湖泊湿地面积减少了15.17%，湿地明水水面面积下降了49.36%，芦苇、鱼类产量以及湿地鸟类的种类和数量都在严重下降佟守正，吕宪国，苏立英，姜明，姚允龙. 扎龙湿地生态系统变化过程及影响因子分析. 湿地科学，2008，6（2）：179-184.
；而黄河三角洲湿地面积1996-2004年期间增长约8%，其中天然湿地增长6.67%，人工湿地增长达10.59%李小涛，黄诗峰, 杨海波, 徐美. 新水沙环境下的黄河三角洲湿地资源动态变化研究. 水利水电技术，2007，3 8（11）：18-21.
。导致湿地生态系统退化的人为因素主要有盲目开垦和改造、污染、生物资源过度利用、水土流失和泥沙淤积、水资源不合理利用，各种类型湿地相比较，湖泊湿地是各种因素综合影响的重灾区雷昆，张明祥. 中国的湿地资源及其保护建议.湿地科学，2005，3（2）：81-86.
。
湿地生态系统的产品提供服务价值在总价值构成中居于次要地位。由于长期的开发，我国天然湿地大面积萎缩、消亡，湖泊洪水调蓄能力下降，水污染加剧，富营养化严重，生物多样性降低，生态服务功能不断下降。例如，若尔盖高原地区的湿地生态系统服务价值1975-2006年间约减少了37%，虽然供给服务增加了约3亿元，但气体调节和水源涵养服务等却减少了约72亿元张晓云，吕宪国，沈松平. 若尔盖高原湿地区主要生态系统服务价值动态.应用生态学报，2009，20（5）：1147-1152.
。因此，湿地生态系统管理的关键在于恢复和维持湿地生态系统的面积、权衡和优化生态系统服务的数量和时空格局，以实现湿地资源的可持续利用和保护。
森林、草地和湿地生态系统变化的驱动机制都具有复杂性和综合性。自然因素和社会经济因素共同发挥作用。自然因子（例如气候）构成了生态系统变化的宏观控制，变化强度一般不高，只有在长期的时间尺度上才能表现出显著的效果。相对而言，人为因素的驱动作用更为突出。人口规模、生计和经济社会发展需求是生态系统变化最为直接的驱动力。国家和地方经济社会发展政策通过强化和削弱人类对于生态系统的开发利用强度而影响生态系统变化的方向和速度。重生态系统的产品提供服务而轻视其它重要服务的倾向，在实践中导致对生态系统所能提供的物质产品过度开发，损害了调节、支持和文化服务的能力，必然导致生态系统结构、功能退化甚至区域环境恶化。人类目前还不具备在较大时空尺度上调控自然驱动因子的能力，实现生态系统可持续管理的主要途径是通过法律、行政、制度和政策等综合措施来有效权衡生态系统的供给、调节、支持和文化服务，实现对人类自然资源利用行为的科学调控和生态系统及其服务的可持续管理。
3.2 国家生态系统管理的体制与机制
3.2.1管理体制与合作机制
国家层面与生态系统管理关系较为密切的部门可以分为为两类，即立法监督机关（全国人大常委会及其资源环境委员会）和行政管理机关，行政管理机关又可进一步分为行业管理部门（如国家林业局）、统一监管部门（如环境保护部）和综合管理部门（国家发展与改革委员会）。
在生态系统管理及生态保护和建设方面，各个部门都有所侧重，但是由于生态系统、生态建设与保护的复杂性，在一些具体职能上，有些部门之间也存在相互衔接和协调问题。例如：森林、草地、湿地生态系统的开发利用或恢复通常由相应的行政主管部门来负责，涉及到土地利用方式的变更，又不可避免地与国土部门的职能发生联系；湿地生态系统由林业部门主管，而水资源是湿地生态系统的命脉，水资源的管理职能在水利部门，水环境的管理职能又在环境保护部门。
生态系统的复杂性和完整性客观上需要在管理中具有综合性和协调性。各部门有关职能的交叉重叠，在实践中易导致多个部门为实现各自利益争着管有利方面而形成“越位”现象，对于无利方面则互相推诿都不想管从而发生“缺位”现象，从而影响生态系统管理效能。
因此，在未来政府机构改革中，需要强化国家发展和改革委员会的宏观调控和综合协调职能，把国家的资源节约与环境保护战略、可持续发展战略落实到部门的行政职能上，落实到与其他部门的职能协调与有效沟通上。同时，在政府行政的监督上，需要进一步强化全国人民代表大会及其资源环境委员会的监督职能，从法治的角度促进各部门之间在资源环境领域的公务合作和依法行政。从发展的角度看，在国务院机构改革成立环境保护部的形势下，逐步推进环境保护部与国家林业局、农业部、水利部等部门的跨部门公务协作机制的制度化、法制化和规范化建设，应是国家未来生态安全和环境保护领域机构改革的基本取向。
3.2.2 生态系统管理相关的法律制度分析
国务院新闻办公室2008年2月28日发表的《中国的法治建设》白皮书指出，中国将资源节约和环境保护确立为基本国策，不断加强环境与资源保护法制建设。法制建设的发展形成了基本法律体系，使森林、草地、湿地生态系统的利用、保护和管理做到了有法可依。然而，从作为资源环境法律体系中基本法的《环境保护法》到各专门法或法规，条文规定还比较粗放，原则性的规定较多，具体可操作的规定不足，缺乏生态系统保护方面公众参与机制的保障和政府责任约束。由于法律本身的疏漏以及复杂的经济社会环境制约，在资源环境的立法、执法方面还存在很多需要改进和完善的地方。
涉及森林、草地、湿地的主要法律普遍存在以下问题：（1）生态系统作为资源的权属，法律上规定为公有制，即全民（国家）所有或集体所有，这种界定有相当模糊性，造成实践中不容易贯彻落实，也容易因为利益驱动的不同而形成中央政府、地方政府和集体组织与政府等资源权属相关方的利益冲突和博弈，引发资源浪费和破坏；（2）资源环境管理职能的法律定位错综复杂，导致在具体生态系统的利用、保护和管理上，政府各相关部门、中央和地方政府的职责、权力和权利不明晰，职能的交叉重叠、利益的冲突对抗，影响法律在实践上的有效性（见专栏1）；（3）在现行法律中政府被赋予了资源环境管制者的地位，其在资源环境开发利用和保护中负有的法律责任缺乏规范，公众参与机制不健全，成为制约资源环境法律权威性和实效性的重要制度根源之一。政府不履行环境责任或履行责任不到位是造成中国环境顽疾久治不愈的主要原因，由于政府环境责任的不健全，政府可能出现决策失误，还会出于经济利益的考虑在环境保护方面不作为甚至干预执法，对整个社会产生消极的影响钱水苗. 政府环境责任与《环境保护法》的修改. 中国地质大学学报(社会科学版)，2008，8（2）：50-54.
。另外，具体法律规定之间也存在一些明显冲突，给法律的适用带来困难。

专栏1不同法律之间的法律冲突案例
《农业法》第二条中把林业作为农业的一部分，与《森林法》的精神形成了明显的冲突。《水污染防治法》规定的渔业水体的概念与《渔业法》规定的渔业水域的概念不一致，导致执法上不好确定是应当由渔业部门还是环保部门管辖宋丽平. 我国环境法律体系存在的问题及建议. 安全、健康与环境，2007，7（11）：2-3
。法律之间的冲突性还表现在王灿发. 我国自然资源立法对自然保护的局限性分析──兼论自然资源法与自然保护法的相互关系.环境保护，1996，（1）：43-45
：不同的法律在涉及同一行为时，往往有不同的规定，如在草原区狩猎，《野生动物保护法》要求必须办理狩猎证，否则违法，而《草原法》无此要求；对相同资源利用行为，有的法律要求采取保护措施，有的则不要求，例如《水土保持法》要求林木采伐需有水土保持措施，而《森林法》没有相应要求；对同一违法行为，有的法律规定追究法律责任，有的则未规定，如《水法》对违反禁止围湖造田规定的行为，规定责令停止违法行为、限期采取补救措施，还可以并处罚款的法律责任，而《渔业法》没有违法责任的规定。
3.3 国家重大生态工程的进展
中国的生态保护与建设工程及政策的实施投入巨大，涉及面广。来自国家发改委的信息表明，近10年来中国在森林、草地和湿地等方面的重大生态工程上投资已经超过了7000亿元。
总体上，中国重大生态工程的实施取得了一定成效。在森林方面，我国营造林事业和林业生态建设得到了长足的发展。据国家林业局数据，2001-2007年间，全国累计完成造林面积4257.25万公顷，中国人工林已占到世界人工林面积的近1/3，年均增量占世界的53.2%，成为森林资源增长最快的国家。1999-2008年，全国累计实施退耕还林任务2686.7万公顷，中央已累计投入1918亿元，项目区森林覆盖率平均提高超过3个百分点李育材. 2009. 退耕还林工程是中国生态文明建设的伟大实践-—全国退耕还林工程建设十
周年总结. 林业建设，（5）：3-13.
。生物多样性保护取得新进展，2008年底，中国已建立2538个自然保护区，覆盖了国土面积的15.5%，约有49.6%的自然湿地得到保护，一批生态地位重要的退化湿地生态状况正在逐步得到改善。为85%野生动物种群、65%的高等植物群落，以及300多种国家重点保护的珍稀濒危野生动物、130多种珍贵树木提供了良好的栖息环境，大熊猫、朱鹮、金丝猴、苏铁、红豆杉等一大批濒危物种野外种群、数量稳中有升，一大批珍贵风景资源和自然文化遗产得到有效保护。在草原生态建设与保护方面，到2008年底，全国人工种草累计保留面积达到2867万公顷，草原围栏面积超过6200万公顷，禁牧休牧轮牧草原面积累计达到9867万公顷。通过保护和建设，项目建设区生态环境明显改善，草原植被得到初步恢复，防风固沙和水土保持能力显著增强。
国家重大生态工程在实施过程中也暴露出了一些值得关注的共性问题，影响了工程的综合效率：（1）前期论证和规划不足；（2）工程实施过程中面临着很多难题亟待解决，具体表现在生态治理难、成果巩固难、后续产业难、资金保障难、综合评价难等问题；（3）缺乏长效的监督管理机制。这些问题影响着工程的有效性和可持续性，因此，需要建立面向国家重大生态工程的科学决策、综合评价和监管机制。另外，在生态移民安置政策中，也存在监管不力的问题。譬如，由于移民规划及建设的监督审核机制不健全，大部分移民工程的设计规划和实施方案不够合理，移民新村选址及建设缺乏长远性和科学性，移民生计问题突出。
4.未来中国生态系统及服务变化的情景分析
4.1 引言
考虑到土地利用和生态系统政策在生态系统服务管理中的重要作用，课题组开展了情景分析研究，以便进一步理解不同土地利用类型所提供的生态系统服务对国家经济发展的实际和潜在贡献。本课题组开展情景分析的目标是：
l 在“一切照常情景”下分析森林、湿地和草地生态系统服务的现状与变化趋势。
l 对比分析“规划情景”和“优化情景”下，生态系统服务管理对中国可持续发展的潜在贡献。
l 为不同地理空间尺度下的森林、湿地和草地生态系统管理，提出一套生态系统服务管理的策略、政策和行动，以便实现人类和自然利益的最大化。
本研究的分析框架和步骤见图4.1。本情景分析，采用土地利用变化模型来进行生态系统服务管理评估，并在此基础上开展经济价值评估。分析的结果是课题组确定政策选择和形成政策建议的基础。

生态系统土地利用变化空间模拟
生态系统服务功能评估

经济价值评估
确定政策选择
· CLUE：土地利用变化及其效应转化模型
· 千年生态系统评估框架
· 《湿地公约》秘书处的湿地生态系统服务框架
· 通用的生态系统服务价值评估技术（比如市场价格法、替代成本法、转移费用法等）
· 成本效益分析
· 多目标分析

图4.1 情景分析框架和步骤

本研究分析的三种情景：
（1）“一切照常情景”的预测主要是根据1995年的土地利用状态推断2000年全国生态恢复工程启动之前 2000年1月，中共中央发布了2号文件；同年3月，国务院同意国家林业局、财政部和国家发改委联合启动长江和黄河中上游地区退耕还林还草示范项目，这标志着中国国家生态恢复项目的正式启动。
的土地利用变化状态。该情景分析用数据评估了如果保持现有的土地利用模式，到2050年中国的土地利用将如何变化。这使得我们可以分析这种土地利用变化将对森林、草地和湿地生态系统产生什么影响，以及如何影响相关的生态系统服务。
（2）“规划情景”的预测是基于中国政府部门（林业和农业部门）为森林、草地和湿地制定的发展目标，以及青海三江源保护区的建立。“规划情景”与“一切照常情景”相比较，以评估基于国家有关部门规划文件的土地利用对生态系统服务的影响。
（3）“优化情景”的提出是基于“一切照常情景”和“规划情景”比较的结果，以及各部门政策咨询的结果（基于部门的发