行政复议机构改革研究(第10稿).docx

博 士 学 位 论 文

行政复议机构改革研究

作 者 姓 名： 贺奇兵

指 导 教 师： 唐忠民

西 南 政 法 大 学
Southwest University of Political Science and Law
内容摘要
行政复议机构改革是一项值得全面深入研究的重大理论课题。本文序言部分介绍了本选题的由来及意义、研究现状及不足、研究创新、思路及方法等，并对论文论题及研究对对象进行了必要的说明，论文主体部分从五个方面对课题展开了研究。
第一章分析了行政复议机构改革的必要性。当前，在行政纠纷不可避免地将客观长期存在的情况下，各级国家机关在思考如何减少行政纠纷发生的同时，更应当思考如何有效化解行政纠纷。在解决行政纠纷的制度设计上，法治发达国家的经验告诉我们，行政复议和行政诉讼才是主要的制度依赖，且行政复议制度尤其重要。尽管我国现行法已经将行政复议和行政诉讼安排为行政纠纷解决的主要制度，但这种立法上的安排却遭遇了来自实践的背离，行政复议和行政诉讼并没有在行政纠纷解决实践中发挥主流渠道作用。行政复议制度本来具备作为行政纠纷解决制度的各项优势，其未能有效发挥作用乃是源于其具体制度的设计缺陷，这其中最严重的问题就是复议机构设置不统一、不独立、不专业等，而这些行政复议机构设置上缺陷直接或间接地影响到了行政复议其他方面制度缺陷的存在和完善。因此，要全面改革和完善我国行政复议制度，最重要的是对行政复议机构进行彻底的改革。
第二章探讨了行政复议机构改革的制度导向。检讨我国行政复议机构设置缺陷及其实践困境之原因，最根本之处在于社会各界对行政复议制度性质、目的和功能的错误认识。不论是在立法上还是在制度实践中，行政复议都被定性为行政层级监督制度，行政复议的首要目的和功能被定位为监督行政。受这种观念影响，行政复议立法时刻意强调不设置统一、独立、专门的复议工作机构，这成为行政复议机构实践运行困境的肇因。但行政复议权作为从行政权中分离出来专门裁判行政纠纷的权力，本质上属于司法权的范畴。行政复议权的司法属性从本质上规定了行政复议制度的准司法属性。行政复议制度作为解决行政纠纷的准司法制度，其首要目的和功能应当定位为保障和救济相对人权利。对行政复议性质、目的与功能重新厘定，有利于我们明确行政复议机构改革为什么必须选择设置统一、独立及专业化的改革方向。
第三章介绍了行政复议机构设置的域外经验。他山之石，可以攻玉。因各国政治制度、法制传统、文化背景及现实国情的差异，行政复议制度在各国以不同的制度形式存在，大致形成了欧陆模式、英美模式和东亚模式，分别以法国和德国、英国和美国、日本和韩国为代表。这些典型国家的行政复议机构设置及运行机制也各有不同。从整体上看，法德由于发达的行政法院制度，行政复议机构建设比较薄弱；英美复议机构建设比较完善，英国的行政裁判所和美国的行政法法官都独具特色；韩国和台湾地区的行政复议机构兼采两大法系之优点，行政复议机构之统一性、独立性和专业性堪称典范。综观典型国家和地区行政复议机构之演变历史，大致都经历了从分散到统一、从附属到独立的发展过程，而在此过程中，复议人员队伍的专业化建设日益增强，行政复议机构办案程序司法化特征也日益明显。我国行政复议机构改革应当借鉴这些成功经验。
第四章介绍了行政复议机构改革试点的国内经验。2007年以来，不少地方根据国务院法制办的统一安排，先后实施了以设置行政复议委员会为基本形式的改革试点。形成了三种设置模式，即分散设置于各级各类行政复议机关的分散设置模式、相对集中设置于各级政府与在部分职能部门分散设置的部分集中设置模式以及只在各级政府统一设置的完全集中设置模式。由于分散设置模式未能解决复议机构设置不统一、不独立、不专业等根本性缺陷，行政复议委员会必须采用集中设置模式。但在现行立法框架之下，集中设置于政府的行政复议委员会，如果对职能部门包括复议决定权在内的所有复议权项实行完全集中，则存在违反行政复议之法定管辖的问题；而如果不集中职能部门的复议决定权，只集中受理权或审理权，则又因形成权责分离局面而受到被集中部门的抵制。行政复议委员会要走出集中设置带来的两难困境，必须修改现行复议法的规定。
第五章提出了我国行政复议机构改革的基本构想。基于前文对我国复议机构设置缺陷及复议制度性质、目的与功能的辩证认识，借鉴典型国家的复议机构设置经验及我国改革试点经验，文章提出，我国行政复议机构改革应当以机构适度统一、地位相对独立和队伍专业化等为改革目标，确立在各级政府统一设置行政复议委员会作为专司行政复议职能的改革模式。为确保行政复议委员会之地位相对独立，各级政府应当恰当定位并准确理解其组织领导与保障之责，上级行政复议委员会也应当规范其业务指导内容与方式，而且行政复议委员会不应当在行政诉讼中当被告。从具体的制度设计角度讲，行政复议委员会之组织体制应当基于其立案、调查、审议和议决等基本职能来安排其内设机构、职位、编制及人员选任，并科学设计行政复议委员会的运行程序机制。
关键词：行政复议制度；机构改革；行政复议委员会

Abstract
The reform of the administrative review agency is a significant theoretical project worthy of an all-around and in-depth study. In the preface, the author of the thesis briefly introduces the origin, significance, status and inadequacies, innovation, ideas and methodology of the research. And then, in the body of the thesis, the author moves on to study the project from five aspects in the following five chapters.
In chapter one, the author analyzes the necessity of the reform of the administrative review agency. Under the current situation, there is no denying that the administrative disputes will inevitably exist for a long time. Therefore, government organs at various levels, while thinking about how to reduce the number of the administrative disputes, should dwell more on how to resolve those disputes effectively. As for the design of the system of administrative dispute resolution, the experience of developed countries tells us that the administrative review system and the administrative litigation system are both reliable ways, with the former being more important. Although the administrative review system and the administrative litigation system have already been determined as the main systems to resolve administrative disputes by the current laws of China, however, this arrangement deviates greatly from the practice and both systems did not play their due roles in the process of administrative dispute resolution. Originally, the administrative review system should have had its advantages as the administrative dispute resolution system. The reason why it has failed to effectively play it’s role is the defects in its own design, one of the most serious problems being that the administrative review agency is not uniform, independent and unprofessional, which in turn directly or indirectly affect the other aspects of the administrative review system. Therefore, to reform and improve the administrative review system, the most important thing is a radical reform of the administrative review agency.
In chapter two, the author probes into the director of the reform to the administrative review agency. The most essential reason of the defect and practical difficulties of the administrative review agency is that people fit a false orientation to the character of the administrative review system. Both in the lawmaking proceedings and in the actual practice, the administrative review system is deemed to be an administrative supervision system, with its primary function being to supervise administrative actions. Influenced by this concept, the administrative review system legislation makes a point of not setting up an independent and self-organized reviewing operating mechanism, which results in the difficulties in the operation of the administrative review agency. However, the power of administrative review, as a power separated from the administrative power, should belong to the scope of judicial power. The judicial nature of the power of administrative review makes the administrative review to be judicial. Thus, as an administrative and judicial system to solve administrative disputes, the initial and primacy function of the administrative review system should be safeguarding and relieving the administrative counterpart’s rights. Only when we clarify these new ideas of the administrative review, can we probe into the setting-up of the unified, independent and professional agency of administrative review.
In chapter three, the author introduces the experience of setting up the administrative review agency of others countries. The stones of those hills may be used to polish gems. Because of differences in political system, legal tradition, cultural background and realistic national conditions, the administrative review system carries on different forms in different countries. Generally, there are the European model, the Anglo-American model and the East Asian model, with France and Germany, Britain and the United States, Japan and South Korea being typically representative. There are also differences in setting up the administrative review agency among those countries. Because of the developed administrative court system, the construction of France’s and Germany’s administrative review organs is relatively weak; in Britain and the United States, the administrative review organs’ construction is relatively perfect, and the Administrative tribunals of the Britain and the administrative law judge of United States are very characteristic; the administrative review agencies in South Korea and Taiwan combine advantages of not just continental law system but also Anglo-American law system, whose unified administrative review agency and professional independence is praiseworthy. Looking through the construction of the administrative review agency among these typical countries, we can see it’s a process from dispersal to unity, from subsidiary to independence. And in this process, the professional level is also growing. The reform of the administrative review agency should draw on these successful experience, especially the sound experience of administrative tribunal of the UK and the administrative review committee of Korea.
In chapter four, the author mainly discusses the pilot reform of the administrative review agency. Under the uniform arrangement of the State Council Legal Office, many local authorities have carried out the pilot reform in the form of administrative review committee since 2007. And three models, namely the dispersion model, the relatively centralized model and the total centralized model, have gradually been developed in this process of reform. The dispersion model means that committee is distributed in decentralized administrative review authorities at various levels. The relatively centralized model is a relatively centralized arrangment in the governments at all levels and a dispersed arrangment in the parts of the functional departments. The total centralized model is a unified setup at all levels of governments. Because the dispersion model cannot solve the problems that the administrative review agency is independent, not uniform and unprofessional, we must set up the administrative review committee. However, under the current legislative framework, if the concentrated administrative review committee acquire all the review powers, including the power of review decision, it will break the legal jurisdiction; and if the review powers, except for the power of acceptance or jurisdiction, of functional departments are not centralized, the committee will be boycotted by the concentrated sectors because of the separation of authority and responsibility. Therefore, to overcome the dilemma the administrative review committee faces when centrally set, we must modify the current Administrative Review Law.
In the fifth chapter, the author puts forward the basic conception of the reform of China’s administrative review agency. After the dialectical analyses of the defects of China’s administrative review agency, the institutional pilot reform experience, the nature, purpose and function of administrative review system, and the successful experience of typical countries in the forepart of the thesis, the author advocates that, the main reform goal is to trasform the administrative review agency into a properly unified, independent and professional one. And the best setup model of administrative review agency is the administrative review committee at each governments acting as the special agencies to carry out the administrative review duties. In order to ensure the status of administrative review committee to be relatively independent, the governments at various levels should properly position itself and accurately understand its role in providing organizational leadership and security, the higher administrative review committee should standardize/regulate its business instruction content and method, and the administrative review committee should not be the defendant in the administrative lawsuit. As far as the actual design is concerned, the internal organization, position, size and staffing of the administrative review committee should be based on its basic functions such as case acceptance, investigation, case review and decision-making, and besides, the main operating mechanism of the administrative review committee should also be scientifically designed.

Keywords: administrative review system; institutional reform; the administrative review committee

目 录
内容摘要 1
ABSTRACT 1
引 言 1
一、选题的由来与意义 1
二、课题的研究现状 5
三、研究的创新、思路与方法 8
四、对论题及研究对象的说明 11

第一章 行政复议机构改革的必要性 15
第一节 行政复议是行政纠纷解决的制度依赖 15
一、行政纠纷是一种客观长期的社会存在 15
二、及时有效解决行政纠纷具有重要意义 19
三、行政复议是典型国家解决行政纠纷的主要制度 22
第二节 发挥行政复议在行政纠纷解决中的主渠道作用 27
一、我国行政纠纷解决制度遭遇的实践困境 27
二、我国行政纠纷解决制度困境的破解与重塑 33
三、行政复议作为纠纷解决制度的品质检讨 38
第三节 复议机构改革是复议制度完善的关键所在 43
一、我国行政复议机构设置的现状 44
二、我国行政复议机构设置的缺陷 48
三、行政复议机构改革的内容及意义 52

第二章 行政复议机构改革的制度导向 57
第一节 行政复议性质对复议机构改革的制度导向 57
一、我国制定法体现的行政复议性质 57
二、行政复议制度是一种准司法制度 60
三、行政复议准司法性对复议机构改革的导向意义 64
第二节 行政复议目的对复议机构改革的制度导向 67
一、行政复议目的的既有认识 67
二、行政复议根本目的是救济权利 72
三、救济权利目的对复议机构改革的导向意义 76
第三节 行政复议功能对复议机构改革的制度导向 78
一、行政复议制度功能的既有认识 78
三、行政复议制度的功能系谱 82
三、我国行政复议制度的功能评价 88
四、行政复议功能实现对复议机构改革的导向意义 91

第三章 行政复议机构设置的域外经验 94
第一节 法国和德国的行政复议机构设置 94
一、法国的行政复议机构设置体制 94
二、德国的行政复议机构设置体制 97
三、法国和德国复议机构设置的特点 99
第二节 英国和美国的行政复议机构设置 102
一、英国的行政复议机构设置体制 102
二、美国的行政复议机构设置体制 113
三、英国和美国复议机构设置的特点 117
第三节 韩国和台湾地区的行政复议机构设置 119
一、韩国的行政复议机构设置体制 119
二、台湾地区的行政复议机构设置体制 127
三、东亚地区行政复议机构设置的特点 132
第四节 域外行政复议机构设置的比较 133
一、行政复议机构的组织体制比较 134
二、行政复议机构的性质与地位比较 136
三、行政复议机构的人员配置比较 138
四、行政复议机构的办案程序比较 141

第四章 行政复议机构改革的国内经验 144
第一节 行政复议委员会设置试点概况 144
一、行政复议委员会设置试点的启动与推进 144
二、行政复议委员会设置试点的主要成效 148
第二节 行政复议委员会设置的主要模式 151
一、分散设置模式 151
二、部分集中设置模式 155
三、完全集中设置模式 160
第三节 行政复议机构的办案机制创新 167
一、行政复议机构办案机制的创新点 167
二、行政复议机关办案机制创新的法理考评 170
三、行政复议机构办案机制创新的法制化 173
第四节 行政复议委员会试点遭遇的困境及出路 177
一、行政复议委员会集中设置对复议管辖体制的影响 177
二、政府行政复议委员会集中复议管辖权遭遇的困境 180
三、摆脱行政复议委员会设置试点困境的可行方案 181

第五章 行政复议机构改革的基本构想 185
第一节 行政复议机构改革的基本定位 185
一、行政复议机构改革的目标要求 185
二、行政复议机构设置的模式选择 191
三、行政复议机构的组织关系定位 195
第二节 行政复议机构设置的制度设想 201
一、行政复议委员会的组织体制 201
二、行政复议委员会的人员选任与管理 207
三、行政复议委员会的运行机制 211

参考文献 221
致 谢 229
攻读学位期间的研究成果 231

引 言
一、选题的由来与意义
将行政复议机构改革这一主题确定为博士论文的选题，并非我博士入学时的初衷，多少带有些偶然的因素。我入学后不久，很荣幸地被遴选为重庆市第一批博士生服务队队员，挂职任重庆市某区政府信访办主任助理。在挂职锻炼这一年里，我有幸参与了大量信访案件的接访和信访处置工作。在信访案件办理过程中，常常让我情不自禁地思考的问题是：在可以通过行政复议或是行政诉讼来实现其权利救济的情况下，上访人为什么还是要选择信访来寻求权利救济？有什么办法能让党政领导将更多的精力放在本地方经济社会发展重大问题的决策上，而不是为拦截进京上访人疲于奔命？在对信访制度及其处置方式的深入接触了解中，作为一个法律研习者，我深感信访不应该成为解决行政纠纷的主要方式，或者说我不太乐意接受当前的信访处置方式。因为，我常常感受到前辈们的信访处置方式与自己所理解的法治理想相距甚远。而在后来更广泛的观察中我发现，这些处置方式其实也是全国各地“通用”的做法。
于是，出于专业上的思维惯性，我开始思考信访制度的法制化路径。在思考过程中我发现，国内学术界对信访潮的理论回应产生了两种针锋相对的改革思路：强化信访与取消信访。 周永坤：“信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择”，载《暨南学报》（哲学社会科学版）2006年第1期。
于是，笔者在选择“站队”之前，将视角转向了对典型国家的经验观察。在观察中发现，信访制度不单单是我国独有，瑞典的监察专员制度、英国的议会行政监察专员、法国的行政调解专员、日本的苦情处理制度、韩国的民愿处理制度以及我国台湾地区的请愿制度等都是类似于我国信访制度的存在形式。但在这些国家和地区的普遍规律是：信访制度都是各国公民参与民主政治的一种“辅助政制”，主要发挥着信息汇集、民主监督和民主参与的功能。 湛中乐，苏宇：“论我国信访制度的功能定位”，载《国家行政学院学报》，2009年第3期。
在解决行政纠纷的功能作用方面，这种制度只是行政救济和司法救济的补充渠道而非主渠道。于是，笔者对强化信访的学术主张产生了怀疑。
有学者深刻指出，“在我国宪法框架下，信访属于辅助政制的范畴，在历史上它是我国核心政制效能严重不足时应运而生的代偿性体制。因复杂的社会经济原因，信访体制一度在我国宪法框架中居于主导地位，后随着核心政制效能的逐渐恢复，其正义推进功能有所收缩。当信访体制发挥对核心政制的补充效用时，两者会相得益彰，若处置不当则难免造成两者间发生‘零和博弈’。过度强调信访体制的作用，试图让它承担明显属于核心政制的功能，从中长期的观点看可能失大于得。我国宪法框架现在和未来的走向，应该是核心政制和辅助政制依宪法精神和法治原则各自回归其本位。从根本上说，消解信访困扰的根本出路，在于通过改革提升核心政制的正义推进效能。有必要改革现行信访处置机制，改革的方向应该是消除信访体制运行造成核心政制地位、权威和效能减损的现象和倾向。” 童之伟：“信访体制在中国宪法框架中的合理定位”，载《现代法学》，2011年第1期。
这种观点与笔者的学术直觉不谋而合。在笔者看来，行政复议和行政诉讼当属于解决行政纠纷的核心政制，而当前我国信访潮的涌现，正是二者未能有效发挥行政纠纷化解功能所导致的必然结果。因此，笔者也认为，解决当前中国信访潮的根本之策在于完善行政复议和行政诉讼等纠纷解决制度，通过疏通行政复议和行政诉讼等权利救济的主渠道来减缓信访这个辅助渠道的压力。于是，笔者思考的重心转移到了行政复议和行政诉讼的制度完善研究方面。
从解决行政纠纷这一现实问题的角度观察，我国当前的行政复议制度和行政诉讼制度都存在不少缺陷，如受案范围过窄、裁判者中立性不足、裁判执行力不够等，因此，都存在通过制度的完善来提升其纠纷解决能力的空间。但行政复议制度和行政诉讼制度在解决行政纠纷方面各有优势，也各有局限。行政诉讼相对于行政复议所具有的主要优势在于：（1）由行政机关之外的独立第三方——人民法院来解决行政争议，公正性更强；（2）诉讼程序更加公开，当事人可以亲自参与纠纷的解决；（3）诉讼程序更加程式化，当事人对裁判结果更容易预知；等等。行政复议相对于行政诉讼所具有的优势在于：（1）由行政机关来解决行政争议，更具有专业优势；（2）行政复议程序更简便，有利于案件的快速解决；（3）行政复议不收费，通过行政复议来实现权利救济更经济；（4）由同级政府或上级主管部门解决行政争议，复议决定更容易得到执行；等等。而行政复议与行政诉讼各自的优势也就是对方的局限所在。
行政复议和行政诉讼各自优势与局限的客观存在，预示着二者在解决行政纠纷的功能与作用方面将有不同的提升空间。从行政纠纷解决制度依赖的国际经验角度观察，不论是通过专门设置行政法院来解决行政争议的法国和德国，还是实行由普通法院对行政行为实施司法审查的英国和美国，由行政系统内的行政机构来解决行政争议都是行政争议解决的主要方面，法院在其中所扮演的只是最终裁判者的角色，但解决纠纷的数量远不及行政机关自己解决的案件多。而这种情况在兼具大陆法系和英美法系特点的东亚地区的日本、韩国和我国台湾地区也是如此。 贺奇兵：“多元与主导：行政纠纷解决的国际经验与启示”，载《理论与改革》2012年第3期。
这一国际经验告诉我们，在解决行政纠纷功能和作用方面，行政复议制度比行政诉讼制度具有更大的提升空间。
但长期以来，或者是由于对上述问题缺乏清晰的认识，或者是由于制度建设的经验性偏好，不论是实务界还是理论界，前辈们对我国行政复议制度的理论研究或制度建设都似乎缺少热情，普遍将关注重点放在了行政诉讼制度方面。比如，在行政诉讼和行政复议制度建立的初期，行政复议制度被完全置于行政诉讼制度的配套性制度的地位；在立法方面，行政复议法的制定与修改都处于行政诉讼法的次要地位；等等。行政复议制度建设的严重不足，直接导致了该制度在解决行政纠纷方面的能力不够，严重影响到其制度优势的发挥，行政复议制度几乎沦为只被少数学者和实务部门关心的话题，并没有获得社会大众的普遍认知，更难以进入上下各级党政领导的视野重心。而理论界对行政复议制度的研究