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江苏省公共教育资源均衡配置研究

观点摘要：公共教育资源均衡配置是教育均衡的核心。以泰尔指数分析增量预算内教育事业费配置状况的结论是：从地区来看，苏南差异最大，苏中差异最小；从层次来看，小学差异最小，高中差异最大。地区间的差异是形成全省差异的主要因素，但地区内部差异对总体差异的影响度在增强。导致我省公共教育配置失衡的原因主要有：财政教育投入总量相对不足、地区间、城乡间经济发展不均衡、教育财政制度偏颇、各级政府缺乏明确的教育均衡发展的目标与责任和重点校政策等。建议进一步加大公共教育投入，全面实行弱势补偿政策，多渠道筹集教育经费，建立与绩效工资挂钩的教师流动制度，创新教育发展模式，促进优质教育资源更大范围内共享。
一、江苏公共教育资源配置现状
教育公平是当今国家经济社会面临的重点和难点问题，如城市和农村之间义务教育质量差异，地区间高等教育发展的不对称，弱势群体和农村偏远地区儿童的受教育问题等。教育均衡发展是教育平等、教育公平思想在新时代的发展，是促成教育平等、推进教育公平的重要途径。
近年来，我省先后实施了普及城乡义务教育、办学条件达标、全面提高初中教育质量、加强农村教育、教育信息化建设、化解学校债务危机等工程，但公众选择高质量教育需求与优质教育资源供给不足之间的矛盾突出，城乡、区域、校际间不均衡导致择校收费、流动人口子女入学难问题依然存在。
不同层次的教育对经济增长的影响不同，苏中和苏北初等和中等教育对经济增长的贡献率较大，苏南高等教育对经济增长的影响明显。选择区域视角研究江苏公共教育资源配置，具有重要的经济和社会价值。
1、研究方法及数据选取
按照传统方法将江苏分为苏南、苏中和苏北三大区域。苏南包括南京、苏州、无锡、镇江和常州，苏中包括扬州、南通和泰州，苏北有徐州、连云港、淮安、盐城和宿迁。运用2000-2007年间江苏省各地区义务教育经费分布的泰尔指数，分析全省以及苏南、苏中和苏北的教育经费支出的公平性、各市之间教育经费支出的公平性。研究数据来源于江苏统计年鉴和教育年鉴、中国教育经费统计年鉴及中国统计年鉴，教育经费均为财政性教育经费。
2、变量选择及模型说明
为准确反映各区域间及区域内部地区间教育资源配置差异，采用泰尔指数作为分析工具。泰尔指数也叫泰尔熵标准，是泰尔(Theil,1967)运用信息理论中的熵来计算收入不平等。泰尔熵指数可以衡量组内差距和组间差距对总差距的贡献。如果每个人的份额不一样，可测算个体与均值的差异大小来计算不公平系数，偏离均值越大则越不公平。
假设是事件发生的概率，信息量为，，。 熵为信息量与相应概率乘积总和，即。如果为属于第单位的收入份额，是反映收入分配差距不平等尺度。收入越平均，就越大。泰尔熵标准为。
泰尔指数的具体计算公式如下：
；；

；
其中，代表第i个地区的人口占全省人口的比例； 分别代表苏南、苏中、苏北地区的人口总额占全国总人口的比例；为第i地区教育经费支出占全省教育经费支出的比例；分别代表苏南、苏中、苏北地区教育经费支出占全省教育经费支出总额的比例，教育经费差异计算用学生数表示人口数。
3、江苏区域间教育经费支出公平性分析
（1）以学生数为权重的教育经费指标的泰尔指数。图1表明，2000～2006年间，高中阶段预算内教育经费不公平程度总体提高，苏中各市（县）间支出相对公平，苏南各市（县）间支出分布不公平性较为明显。全省初中泰尔指数和高中相似，2004年前苏北不公平性程度最高，之后开始下降，苏南开始上升并超过苏北，不公平性最为明显，苏中仍然是最低且最平稳的地区。苏中小学是最公平的地区，苏北在2005年前一直高于苏南，2005年后开始下降并开始低于苏南，苏南仍然是处于上升趋势。

图1：各地区高中预算内教育事业费支出分布的泰尔指数

图2：各地区初中预算内教育事业费支出分布的泰尔指数

图3：各地区小学预算内教育事业费支出分布的泰尔指数
（2）全省预算内教育经费指标的差异。从预算内教育事业费配置情况看，全省三级教育2004年差距最大，随后差距缩小。组内差距对总体差距影响上升，2007年更明显，其中苏南内部教育资源配置不均衡非常突出，小学差异最严重。从生均公用经费角度看，全省差异进一步缩小（2007年初中为0.01970，小学为0.0397），地区间差距影响度快速下降（2007年初中为24.663％，小学为26.062％），苏南内部差异对总体差异产生明显影响，2007年小学达到55.994％。
表1 高中生均预算内教育事业费的地区差距及变动趋势
年份
总体差距水平
苏南组内差距
组内差距占比
苏中组内差距
组内差距占比
苏北组内差距
组内差距占比
组间差距占比
2000
0.0644
0.0099
8.293％
0.0072
2.445％
0.0048
1.811％
87.451％
2001
0.0999
0.0214
12.286％
0.0161
3.184％
0.0226
5.187％
79.344％
2002
0.0995
0.0209
12.185％
0.0011
0.214％
0.0067
1.493％
86.109％
2003
0.1326
0.0225
10.457％
0.0029
0.392％
0.0081
1.242％
87.909％
2004
0.1442
0.0289
12.458％
0.0018
0.226％
0.0098
1.327％
85.989％
2005
0.1354
0.0333
15.197％
0.0004
0.048％
0.0085
1.394％
83.362％
2006
0.1483
0.0330
14.091％
0.0004
0.045％
0.0036
0.535％
85.329％
2007
0.1223
0.0311
15.452％
0.0033
0.445％
0.0035
0.652％
83.452％

表2 初中生均预算内教育事业费的地区差距及变动趋势
年份
总体差距水平
苏南组内差距
组内差距占比
苏中组内差距
组内差距占比
苏北组内差距
组内差距占比
组间差距占比
2000
0.0701
0.0087
6.905％
0.0022
0.625％
0.0085
3.034％
89.436％
2001
0.0732
0.0098
7.380％
0.0028
0.781％
0.0111
3.633％
88.207％
2002
0.0736
0.0084
6.175％
0.0038
1.161％
0.0092
2.874％
89.791％
2003
0.1098
0.0147
7.739％
0.0068
1.376％
0.0132
2.385％
88.499％
2004
0.1272
0.0218
10.183％
0.0004
0.071％
0.0177
2.634％
87.111％
2005
0.1143
0.0269
13.741％
0.0035
0.641％
0.0122
2.188％
83.430％
2006
0.1033
0.0268
14.951％
0.0035
0.696％
0.0120
2.564％
81.789％
2007
0.0574
0.0234
20.950％
0.0014
0.547％
0.0192
8.977％
69.525％
表3 小学生均预算内教育事业费的地区差距及变动趋势
年份
总体差距水平
苏南组内差距
组内差距占比
苏中组内差距
组内差距占比
苏北组内差距
组内差距占比
组间差距占比
2000
0.0534
0.0020
2.002％
0.0081
3.144％
0.0131
6.490％
88.365％
2001
0.0649
0.0044
3.586％
0.0064
2.230％
0.0288
10.837％
83.347％
2002
0.0698
0.0036
2.731％
0.0009
0.326％
0.0259
8.459％
88.484％
2003
0.0982
0.0128
7.349％
0.0005
0.113％
0.0342
7.380％
85.158％
2004
0.0974
0.0126
7.284％
0.0007
0.160％
0.0342
7.450％
85.105％
2005
0.0759
0.0197
14.124％
0.0006
0.173％
0.0152
4.821％
80.882％
2006
0.0654
0.0192
15.677％
0.0004
0.128％
0.0119
4.620％
79.575％
2007
0.0370
0.0171
22.495％
0.0007
0.400％
0.0146
11.729％
65.375％
（3）经济发展水平差异对教育资源配置公平性影响。影响政府对教育资源配置因素包括教育发展需要、适龄人口所享受到的教育保障、当地经济发展水平等。苏南对教育资源分布差异的贡献最大，差异来自于经济发展水平和非经济因素。用GDP权重代替学生数权重，分析各地区GDP差异对教育资源分布差异影响。图5、6中，2000～2006年期间，以GDP为权重计算的普通高中和普通初中的全省公共教育资源分布的泰尔指数远远低于以学生数为权重计算的泰尔指数，说明全省各地区财政对教育支持力度相对于本地经济发展水平更为公平。普通高中在2003年以后以及普通初中2001年以后，以GDP为权重的泰尔指数有明显的上升趋势，说明地区经济发展水平差异加剧了各地财政对教育的支持差异。在2002～2005年期间，普通小学以GDP为权重的泰尔指数也低于以学生数为权重的泰尔指数，相较于经济发展水平差异，各地区财政对小学教育的支持力度相对均衡，在2002年以前和2005年以后，以GDP为权重的泰尔指数高于以学生数为权重的泰尔指数，说明在经济发展水平较低地区中经济发展水平差异对财政支持教育力度有很大影响，随着经济的进一步发展，差异在扩大。

图4 两种权重下普通高中预算内教育经费分布的泰尔指数

图5 两种权重下普通初中预算内教育经费分布的泰尔指数

图6两种权重下普通小学预算内教育经费分布的泰尔指数
图7-9表明全省教育资源配置和学生数分布匹配不公平，原因是三大地区间教育资源分布不公平（高中、初中、小学区域间贡献率分别在80％、85％、80％以上）。普通高中在2004年前教育经费支出不公平性是由区域内经济发展水平所致，2005年开始下降。普通初中各年贡献率不断下降，由区域间经济发展水平差异所致。普通小学以GDP为权重区域贡献率低于以学生数为权重区域内贡献率，小学教育资源配置相对经济发展水平差异更公平。

图7 两种权重下普通高中区域内贡献率比较

图8 两种权重下普通初中区域内贡献率比较

图9 两种权重下普通小学区域内贡献率比较
相对于经济发展水平来说，财政支持教育发展方面小学阶段最为公平，高中阶段不公平性最明显，在2004年前主要是区域内经济发展水平差异引起，2005年开始逐渐变由区域间经济发展水平差异导致。初中和小学的教育资源配置不公平主要是区域间经济发展水平差异引起。
（4）公共教育资源城乡间的配置状况。公共教育资源在城乡间配置主要反映在义务教育阶段，经济发展水平和教育财政体制是导致城乡差异的主要原因。江苏生均预算内教育经费在城乡之间的配置存在一定差异，初中和小学生均预算内教育经费城乡差异2003年达到最高点，之后逐渐下降，但初中生均预算内教育经费的城乡差异还是比较大（203.31元）。
表4 江苏生均预算内教育经费的城乡差距及变动趋势
年份
2000
2002
2003
2004
2005
2006
初中
0.0145
0.0240
0.0297
0.0193
0.0079
0.0048
小学
0.0092
0.0183
0.0230
0.0106
0.0038
0.0027
2005年前农村小学生均公用经费基本是城镇小学退后两年水平，2005年农村初中生均公用经费仅为66元，比城镇初中2000年水平还要低。2006年开始，城乡中小学公用经费的差距开始迅速的缩减。
（5）优质教师资源配置状况。改革开放以来，我省共评出10批次1773名特级教师，目前在岗1047人，但呈现非均衡性，主要表现为：1、地区间差异大。第十批特级教师评选工作，对苏北地区实施了倾斜政策，苏南143名、苏中88名、苏北是148名。三个地区万名中小学生拥有特级教师数分别是0.662、0.63、0.462，其中南京最高（0.76），宿迁最低（0.32）。2、城乡和校际间差异突出。全省第十批农村、乡镇中小学特级教师数仅为7名，占总数1.85％。乡镇和农村学校中，苏南、苏中和苏北每万名中小学生拥有特级教师数分别是0、0.0143、0.0127，苏中最均衡，苏南最不均衡。同时，校际间特级教师配置差距也非常突出，连云港新海中学有16人次，徐州第一中学12人次，大多数学校仍然为0。3、初中特级教师比例低。小学、初中、高中特级教师分别占35.59％、47％、17.41％。苏南、苏中、苏北内部，初中特级教师占特级教师总数分别是11.2％、20.9％、21％。4、音乐、体育、美术、思想政治学科特级教师相当缺乏。音乐、体育、美术、思想政治特级教师中，苏南、苏中、苏北分别是4.9％、8.8％、6.0％。第十批特级教师中，三个地区总计仅占6.3％。
二、江苏省公共教育资源配置不均原因
1、财政教育投入总量相对不足。2008年，全省财政预算内教育经费占财政支出的比例为19.06％，比上一年下降0.81%。全省财政性教育经费占当年GDP比例为2.14％，只有全国平均水平0.62（3.48％）。如果按照财政性教育经费占GDP比重4％的要求，仅2008年省教育财政就欠债563.6亿元，2001～2008年8年间累计欠债达2400亿元。
2、地区间、城乡间经济发展不均衡。三大区域间经济发展水平差异很大，苏南明显高于苏中和苏北。三大区域教育投入和教育发展水平也是从南到北呈现前高后低。2007年，苏南地区政府一般预算内收入1410万元，是苏中地区297万元的4.74倍、是苏北地区298万元的4.72倍。2007年农村地区政府一般预算内收入苏南533万，是苏中地区189万的2.81倍、是苏北地区188万的2.84倍。从居民家庭收入方面看， 2007年农村居民的人均可支配收入为8119元，城镇居民为16378元，城镇是农村的2.02倍，城乡居民家庭人均可支配收入的差距较大，教育支出能力差异明显。
3、基础教育成本分担机制失当。在“以县为主”的基础教育投入制度下，教育专项资金与其它补助一起转移给地方，教育部门及相应学校不能及时足额得到省级财政转移的教育资金；其次，转移支付资格的确定标准不合理。省级财政在研究转移支付对象时，参考的标准是地方基础财力，而没有把学生人数、生均教育投入作为转移支付资格的指标；再次，转移支付形式过于简单，基本上都是以专项形式发放，在历年的义务教育转移支付中，省财政都是以某某工程的形式发放，并且大部分的专项资金通常都是一年的期限，缺乏政策上的连续性；最后，省财政主导的横向转移支付基本流于形式，没有配套的监督机制。苏南对苏北的结队帮扶措施，缺乏实质性资金支持，且多为项目形式，没有形成持续改善效果。
4、重点校政策加速教育资源配置失衡。中小学等级划分客观上推动了教育行政部门对重点中、小学校实施政策倾斜，办学经费优先考虑，优秀师资力量优先调配，使重点中小学校无论是在基础设施建设、设施设备、师资培训、教师住房，还是收入分配方面都优于一般学校，人为的拉大了学校间的差异。
三、促进江苏省公共教育资源均衡配置的政策建议
1、加大公共教育资源总量的投入。多年来，我省在落实教育法规定的“三个增长”方面是积极的，但财政教育总量投入仍然不足。我省应积极制定中长期公共教育投入的稳定发展机制，设立财政教育投入的五年计划，达到并超全国的平均水平（以财政性教育经费占GDP比重为主要指标），以法规形式约束地方政府财政支出行为，并以教育均衡发展作为对政府官员政绩考核的一项必要指标，建立教育财政达标问责制度，确保财政预算内教育拨款，生均预算内教育事业费，预算内生均公用经费以较大比例的稳定增长。
2、建立健全财政对薄弱地区和农村倾斜的补偿性教育投入机制。教育资源的“存量”差距主要表现在：一是城乡与校际教育条件的差距；二是城乡与校际教师队伍的差距；三是城乡与校际教育管理的差距。要实现“苏南、苏北学校一样好”的目标，政府应该实现教育拨款即日常教育运转经费的均等化、提供的教育环境和条件的标准化。2007年省教育厅出台了小学和初中基本办学条件标准，对于薄弱学校达标起到非常重要的促进作用，在缩小校际之间的差距方面效果不大。建议在基本条件标准的基础上，通过全面统计与清查，形成三级教育办学条件的平均标准。依据该标准，由各级政府全面启动标准学校建设工程，对在标准以下的学校，全面实施“弱势补偿政策”。经过几年努力，彻底改变我省城乡教育资源差距拉大的局面，使我省的教育公平在为人民群众提供良好的教育环境和条件方面再上一个新台阶。
3、完善教育经费的投资体制与监管机制。现行教育经费监管存在转移支付使用效益无法监督、教育经费投入“挤出效应”无法遏制、无法判断一个县级政府到底应该把多少财力用于教育才算履行了法定责任。要建立并完善教育经费拨款和监督制度，建立各级政府教育经费转移支付单列制度，既防止地方政府教育投资的“挤出效应”出现，也便于加强监督和管理，提高教育转移支付的使用效益，建立地方财政性教育经费占地方可用财力的比例年度考核制度，确保在地方财政支出总盘子中教育所占的份额不下降。
4、多渠道筹集教育经费，优化公共教育资源配置。在财政教育投入存在较大缺位同时短期内又不可能较大幅度提高的情况下，多渠道筹集教育经费便显得非常重要。建议设立地方性教育公募基金，由财政拨款构成原始基金，继而向社会公开募集，积极吸纳企事业单位、社会团体和公民个人捐资助学，并积极落实有关所得税减免政策。创新发行教育彩票。彩票业已经对我国体育、残疾人事业及社会福利事业的发展作出了显著的贡献，同样它也能为我国的教育事业发展有所助益。试行教育券制度。借鉴国外及浙江长兴教育券实施的经验，选择苏南地区作为试点，以公共教育资源作为助推剂，引入竞争机制，扩大受教育者的选择空间，提高教育质量。开创公私合作办学模式，即建立公共部门与私人部门合作伙伴关系，将私人资本和竞争的管理意识引入到公共教育体系，以弥补公共教育资源不足和管理效率低下等缺陷，提高公共教育水平。
5、建立与绩效工资挂钩的教师流动制度。江苏采取了一些教师交流的措施，比如建立并落实苏南五市与苏北五市的教育对口帮扶工作，每年从苏南地区学校中选拔一批优秀中青年教师对口支援苏北地区农村学校。鉴于现时的教师流动仍然属于扶贫特征，而且重点集中在教师的培训上，未形成稳定的均衡发展机制。建议在区县范围内，可建立与绩效工资挂钩的教师流动制度，如教师晋升晋级必须有在薄弱学校或农村学校任教的经历；将教师流动的范围和程度折合成一定的工作量计入到其中，从而确定奖励绩效工资的等级。应建立校长轮岗制度，校长任期应当有一个明确的时限，任职期满可以多种方式轮岗，如调任、兼职、挂职、帮扶和捆绑发展等。
6、创新教育发展模式，促进优质教育资源更大范围内共享。创新教育发展模式，建立优质学校与薄弱学校一体化的管理机制。如采取建立“教育集团”，托管、培训和名校设立分校、教学点等方式将区域内的优质学校与薄弱学校联合，使优质教育资源在更大范围共享。可尝试从以下几个方面进行创新：一是“1+多”管理模式。即将1所城市学校（优质学校）和多所农村学校（薄弱学校）进行“联姻”，实施“多个法人单位，一个法人代表，一套领导班子，独立核算”的管理体制一体化。二是“5+1”目标任务管理。即支援学校从教育理念、学校管理、办学特色、教改师训、教育质量等5个方面引领受援学校发展，并辅以必要的物质及资金支援。当然，需要政府从财力和政策上对创新模式改革给予支持。三是“1+多”组织保障机制。实施管理体制一体化的学校，由1名校长负责集团管理，优质学校每年选派若干名干部到受援学校挂职锻炼，受援学校每年安排1名校级干部到支援学校交流学习，为城乡学校一体化发展提供了组织保障。通过创新教育发展模式，逐渐实现优质教育资源在优质学校和薄弱学校之间共享。

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