打造生态湘西-促进统筹发展.doc

打造生态湘西 促进统筹发展(图)
  ——关于湘西地区生态建设的调查与思考
作者：葛汉栋 胡长清　日期：20041123

生态湘西  (刘慎元 摄)
    为加快湘西地区开发,促进全省区域经济协调发展,日前,我们在随湖南省委副书记、常务副省长于幼军同志到湘西地区开展综合调研的同时,又单独就湘西地区生态建设进行了专题调研。通过边走、边看、边听、边记、边想,我们掌握了大量的第一手资料,并深切感受到了广大干部群众对加强生态建设的强烈愿望。
    一、湘西地区生态建设的现状和问题
    湖南省委、省政府确定的湘西地区经济地理范围包括武陵、雪峰山脉覆盖的湘西土家族苗族自治州、怀化市、张家界市和邵阳市的6个县(市)及永州市的江华瑶族自治县。
    湖南省委、省政府高度重视湘西地区生态建设,把湘西地区作为全省生态建设的主战场,近年来大规模实施了退耕还林、长江防护林、“三难地”绿化攻坚等生态建设工程。
    但是,湘西地区生态脆弱的状况还未从根本上扭转。一是坡耕地水土流失严重。在一些地方,“大字报田”仍到处可见。坡耕地的水土流失,造成江河湖库泥沙淤积,水旱灾害频发,严重威胁着当地和江河下游的人民生命财产安全。二是造林绿化任务仍然艰巨。湘西地区目前仍有无林地179万亩,且这些无林地大都是石灰岩地区,造林难度大,是难啃的骨头。三是森林资源结构不合理,林分质量低下,影响了森林生态系统功能的发挥。四是资源保护管理亟待加强。乱砍滥伐森林资源、乱采滥挖野生植物、乱捕滥猎野生动物和乱垦滥占林地屡禁不止,致使生物多样性受到破坏。五是不少重点林区开始出现资源危机、资金危困。
    透过湘西地区生态建设中存在的种种不良迹象,可折射出许多深层次的矛盾和问题。一是林区群众的生态意识比较淡薄,传统生产生活方式的影响还在。刀耕火种、广种薄收、打柴烧炭、靠山吃山等传统落后的生产和生活方式对森林资源的消耗很大。二是林区经济社会发展相对落后,对森林资源消耗的依存度较高。一些地方林业系统的正常运转几乎全部依赖于木竹采伐征收的“一金一费”来支撑。三是个别地方没有树立科学的发展观和正确的政绩观,生态状况因经济建设无视社会成本而日趋恶化。有的林区县市为经济的一时增长,对以消耗森林资源为代价且对环境污染严重的小造纸厂、小木竹加工厂非法收购木竹的违法行为听之任之,甚至在林业税费上给予优惠照顾,刺激了其对森林资源的消耗需求。
    二、加强湘西地区生态建设的重大意义和目标任务
    湘西地区是湖南省经济社会发展相对滞后的地区,32个县(市、区)中有贫困县21个,贫困人口60万人,占全省的60%。湘西地区又是少数民族聚居的地区,全省17个少数民族市(县)全部在湘西地区,少数民族人口有540万人,占全省少数民族人口的96%。因此,加快湘西地区经济社会发展,对于促进全省区域经济协调发展,增强民族团结,全面建设小康社会都具有十分重要的意义。
    加快湘西地区发展是一项巨大的社会系统工程,可采取的路径很多。其中,加强生态建设,打造生态湘西,举生态旗,打生态牌,是一项战略性任务和根本性措施。
    首先,加强生态建设,是改善湘西地区生态状况的迫切需要。湘西地区是全省生态最为脆弱的地区,坡耕地多,水土流失严重,农业生产条件差,水旱灾害频发,局部地区还是穷山恶水,人居环境恶劣。要改善湘西地区人民生产生活条件,必须大力加强生态建设。
其次,加强生态建设,是推进湘西地区开发的重要手段。湘西地区林业用地占国土面积的70%,高出全省平均水平11.53个百分点。山地和森林资源是湘西地区最大的资源,也是湘西人民最大的财富。念好山字经,画好山水画,做好兴林文,是湘西地区人民的一项重要而艰巨的任务。近年来,湘西地区退耕还林等生态建设的实践已经证明,生态建设不仅改善了环境,而且对于调整农业和农村经济结构,增加农民收入,促进农村劳动力转移,都具有十分重要的作用。
    第三,加强生态建设,是统筹全省区域发展的重大战略举措。湘西地区是湘、资、沅、澧四水的源头,生态区位十分重要,在全省生态建设布局中具有龙头地位;又是石灰岩广布的地区,山高坡陡,极易造成水土流失。因此,从全省经济社会发展的大局来看,湘西地区经济社会发展的一项重要任务,就是大力加强生态建设,改善全省经济建设和投资环境,在为大江大河下游经济发展较快地区的发展提供源头活水的同时,打造湘西地区作为湖南绿色名片的地位,大力发展生态旅游和第三产业,尽量避免低水平重复建设和恶性竞争,实现全省不同区域的优势互补,协调发展。
    打造生态湘西,就是要确立以生态建设为主的林业可持续发展道路,建立以森林植被为主体的国土生态安全体系,构建以生态经济为特色的林业产业体系,将湘西地区建设成具有优美的生态环境,繁荣的生态文化,发达的生态经济,人和自然和谐相处的可持续发展的绿色家园。根据湘西地区生态建设的实际和经济社会发展对湘西地区生态建设的要求,经和各市(州)反复研究测算,我们认为,湘西地区生态建设的目标应当是:到2008年,森林覆盖率达65.2%,活立木蓄积量达15,046万立方米,自然保护区面积占国土面积比重达8.1%;到2013年,森林覆盖率稳定在65.2%以上,活立木蓄积量达16,922万立方米,自然保护区面积占国土面积比重达8.9%;到2030年,基本建成生态湘西,实现山川秀美,为湘西地区乃至全省经济社会发展提供良好的生态保障。
    三、加强湘西地区生态建设的措施和途径
    加强湘西地区生态建设,要在深入开展全民义务植树运动的同时,继续走大工程带动大发展的路子。为此,应当以林业九大工程为载体,在林业生产力布局、项目安排、林业投资等方面,给湘西地区以更多的支持和照顾,在加强森林资源保护的前提下,加快森林资源的开发利用,通过森林资源的开发利用,促进森林资源的保护,实现生态、经济的良性互动和经济社会可持续发展。
    一是退耕还林工程。继续把湘西地区作为退耕还林的主战场,力争在2010年前,退耕还林590万亩,其中坡耕地造林308万亩,荒山造林282万亩。
    二是防护林建设工程。力争在2004年～2008年完成长江防护林造林67万亩;在2009年～2013年,完成造林100万亩。
    三是绿色通道建设工程。力争在2004年～2008年,以319、320、209国道,常吉、常张、邵怀高速公路,枝柳、湘黔、渝怀铁路为重点,在交通干线两旁营造宽30米的林带,建设绿色通道800公里;在2009年～2013年,新建绿色通道500公里,基本实现境内所有国道、高速公路、铁路沿线的绿化美化。
    四是野生动植物保护及自然保护区建设工程。力争在2004年～2008年,新建自然保护区21个,保护小区27个,新增保护区面积90万亩,并将绥宁黄桑、会同鹰嘴岩等2个保护区建设成国家级自然保护区;在2009年～2013年,新建自然保护区17个,保护小区22个,新增保护区面积75万亩。
    五是生态公益林保护工程。力争2008年前,按照森林区划界定的成果,将已经界定的2387万亩国家生态公益林中尚未列入补助试点的2068万亩国家生态公益林逐步纳入补助范围,并逐步提高补助标准;2013年前,将界定的432万亩省级生态公益林逐步纳入补助范围。
    六是速生丰产林建设工程。力争在2004年～2008年,以怀化恒生、泰格林纸等企业为龙头,新造速生丰产林273万亩,基本满足本区域内林产工业原材料需要;在2009年～2013年,新造速生丰产林15万亩,为湘西地区工业化建设提供可靠的原材料保障。与此同时,结合湘西地区实际,结合退耕还林等生态工程,大力发展名特优新经济林,增加农民收入。
    七是林产工业工程。重点发展木竹浆造纸、人造板、林副产品加工业,通过建设泰格林纸集团40万吨木竹浆造纸、怀化瑞邦森工有限公司25万吨中(高)密度纤维板等项目,力争在2004年～2008年,新增年产木竹纸浆20万吨、人造板7万立方米、竹木地板20万平方米的加工能力,使森林资源综合利用率达到80%,林产工业年产值达35亿元;在2009年～2013年,新增年产木竹纸浆20万吨、人造板8万立方米、竹木地板30万平方米的加工能力,使森林资源综合利用率达到85%,林产工业年产值达60亿元。与此同时,着力打造一批全国名牌产品和龙头企业。
    八是森林生态旅游工程。力争在2004年～2008年,新建森林公园9个,新增森林公园面积30万亩,使森林公园年接待能力达560万人次,年森林生态旅游收入11亿元;2013年前,通过加强森林公园基础设施建设,提升服务功能,使森林公园年接待能力达800万人次,年森林生态旅游收入16亿元。
    九是优质林木种苗花卉工程。力争2008年前,全面完成国家已经批准立项建设的所有林木种苗项目建设,形成年产良种2万多公斤、穗条300万枝、林木种子6万公斤、优质苗木2亿株的生产能力,保证林业重点工程种苗供应;花卉种植面积达6万亩,年产绿化苗木3600万株、盆栽植物20万盆、切花10万枝、草坪100万平方米,总产值达4亿元。2013年形成年产优质苗木3亿株,花卉2亿株的生产能力,年产值达10亿元。
    此外,根据湘西地区少数民族聚居的特点,应当按照国家有关扶持少数民族地区发展的政策,将少数民族地区上交的育林基金,通过林业生产项目,返还给少数民族地区用于发展林业生产。
    四、加强湘西地区生态建设的建议
    林业是生态建设的主体,加强湘西地区生态建设,林业部门责无旁贷,应当认真履行职责,充分发挥主力军的作用。但是,作为一项复杂的社会系统工程,生态建设必须靠党和政府的重视,离不开各有关部门的支持和全社会的共同参与。为此,我们提出几点建议。
    第一,建立绿色GDP核算评价体系。生态建设是一项投资大、见效慢,但事关经济社会发展全局和长远的事业。要摒弃“资源-产品-污染排放”传统经济发展的模式,走“资源-产品-再生资源”生态经济发展的路子。一方面要树立科学的发展观和正确的政绩观,增强全社会的生态意识和生态理念,实现从追求单纯的经济增长到追求经济、社会、环境的协调发展的转变。另一方面,必须增强政府“绿色控制”的能力,建立绿色GDP核算体系,并将其作为领导干部政绩考核评价的重要内容。湘西地区是湖南省生态建设的主战场和前沿阵地,建立绿色GDP核算评价体系,对促进湘西地区经济社会可持续发展尤为重要。在湖南省绿色GDP核算评价体系构建之前,应当将有林地面积、森林覆盖率、活立木蓄积量等反映生态建设状况的主要指标纳入湘西地区开发的总体目标体系,并作为考核湘西地区各级政府政绩的重要内容,定期向社会公布。
    第二,加强部门协调。目前,国家用于支持生态建设的投入渠道很多,但是,由于从上至下管理体制和机制等方面的原因,这些资金分别由林业、发改委、财政、水利、环保、旅游、农办、移民、扶贫等部门掌管,各自按照本系统的建设规划和行业规范安排建设项目,投资标准不一致,验收程序也不同,加上缺乏统一规划的指导,项目资金安排互不衔接,形不成合力,极易造成重复建设。一些地方甚至“一女多嫁”、重复报账,造成国家资财流失。如果各部门协调行动,将可取得事半功倍的效果。建议湖南省委、省政府组织有关部门就湘西地区生态建设编制一个权威性的规划,按照“统筹兼顾、相对集中、用途不变、渠道不乱、各负其责、各记其功”的原则,在新增生态建设投入空间有限的情况下,整合现有资源,统筹安排各项生态建设资金,集中精力和财力办急需要办的大事、要事。同时,由省政府分管副秘书长牵头,建立生态建设部门联席会议制度,定期研究生态建设中的问题,协调各有关部门的工作。
    第三,开展生态移民试点。对一些山高路远、生存条件恶劣地区的散居居民,开展生态移民,退人还山,搬迁到生产生活条件较好的地方集中居住,改变其落后的生产生活方式,不仅是农村剩余劳动力战略转移,加快小城镇建设,提高农民教育文化水平,帮助农民脱贫致富,巩固退耕还林成果,保护森林资源和生物多样性,实现人与自然和谐共处的根本性措施,而且要比投资兴建路、电、水等基础设施要经济得多,见效也快得多,是一条生态、经济和社会效益都十分显著的措施。建议省委、省政府首先在湘西地区选择部分生态区位重要,人口稀少,已经实施退耕还林和生态效益补助的地方(特别是自然保护区),比照退田还湖的补助标准,开展退人还山、生态移民试点,摸索经验,根据财力逐步推开。
    第四,试行生态效益补偿。建立森林生态效益补偿基金制度,对提供生态效益的森林和林木的所有者或经营者予以补偿,保证其森林经营活动得以持续和稳定,是《森林法》和《森林法实施条例》的规定,是推进林业分类经营改革的关键措施。近年来,财政部和国家林业局也要求地方政府建立本级森林生态效益补偿基金,妥善解决这一问题,并将此作为新增试点面积的条件之一。广东省从1995年起建立了省级森林生态效益补偿基金(该省未列入全国试点范围),2003年省财政拿出3.6亿元对公益林进行补偿。因此,建议湖南省委、省政府安排适当专项资金启动湘西地区森林生态效益补助机制,并根据财力逐步到位。鉴于湖南省财政的实际困难,可多渠道筹集森林生态效益补助资金。除财政预算安排一部分外,建议对直接以森林生态效益为经营条件的发电、自来水、航运、旅游等企业,从其经营收入中提取一定比例资金,用于森林生态效益补助。
    第五,保持林业队伍稳定。一支稳定的林业管理、执法队伍,是生态建设的基本保证。长期以来,在湘西地区的重点林区,林业队伍主要靠育林基金维持。育林基金长期越位担当了财政预算的职能,变成了“育人基金”,没有实现取之于林,用之于林的初衷。按国家拟定的育林基金改革思路,育林基金征收标准将由现在的20%调减为5%。这样,支撑林业系统正常运转的主要资金来源将逐步枯竭,林业基层机构将有“停摆”的危险。因此,建议省政府在一定年限内,对湘西地区财政确有困难的县(市、区),由省财政通过转移支付给予补助,逐年减少,以减轻育林基金改革对生态建设的阵痛。
    第六,发展县域经济。生态建设既是经济社会可持续发展的前提条件,又必须以强大的经济支撑为基础。培育县域经济新的增长点和替代财源,减轻林区财政对森林资源消耗需求的压力,是实现林业休养生息和永续利用、加强生态建设的长久之策和根本措施。建议湖南省委、省政府结合湘西地区实际,在生态旅游、矿产品加工、林产品综合利用等方面,给予适当的政策扶持、资金引导,帮助湘西地区引进项目和资金,扶持一批龙头企业,开发一批名牌产品,实行产业化经营,实现经济和财政收入的快速增长。与此同时,建议对湘西地区先行一步,取消农业税。通过减税让利,增加农民收入,促进生态建设。