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第一讲 “五双”管理概述（上）

党的十六届五中全会把安全生产摆在与资源、环境同等重要的地位，提出了安全发展、节约发展、清洁发展，实现可持续发展的战略目标。把安全发展作为一个重要理念，纳入到社会主义现代化建设的总体战略中，是对科学发展观认识的一个深化。
当前我国安全生产的形势十分严峻，安监工作面临着压力大、难度高、责任重的挑战，已经成为各级政府、安监部门、企业一个十分棘手的重要问题。从政府、安监部门和企业的责任主体出发，结合安全生产、综合监管的要求，围绕科技创安、文化兴安两大要务，全面系统有效地实施并充分履行安全生产职责，就需要分别从安全生产的基层、基础工作，安全生产质量标准化工作，安监部门的监管工作定位等方面，从理论和实践上加以提炼，从而形成一种安全监管工作“五双管理”的崭新模式。
安全生产作为一个课题，是一个系统工程，涉及的范围非常广，涉及的领域也比较多，跨度比较大。要了解安全的现状就需要先了解国情，需要深究问题之根源。安全生产有其自身的特征和规律，不可逾越，但可预防，严刑立法，才能标本兼治。

我国安全生产的现状

安全生产形势严峻
当前我国的安全生产形势是十分严峻的，也是令人头疼的。近几年来，我国安全生产总的状况，可以用五句话来加以概括：特大事故、重大事故频频发生；伤亡总数居高不下；各类事故隐患，特别是重大安全生产事故隐患普遍存在；更为严重的是，职业危害日趋突出。

【案例】
案例1：2004年全国安全生产事故统计
2004年全国共发生各类事故803571起，因事故死亡人数达到136755人，以上数据尚未包括小煤窑等隐而未报的数据。而2004年我国全年的GDP正好是13.6万亿，13.6万亿的GDP有13.6万的事故死亡人数。GDP是政府工作绩效考核的一个重要指标，安全生产也是现在政府狠抓的一项重要工作。2004年三类事故的发生率有所上升，分别是：烟花爆竹伤亡事故，当年发生138起，死亡322人；民航飞行事故四起，死亡61人；渔业船舶伤亡事故682起，死亡570人。

案例2：包头空难事故
2004年11月21日是中国民航业一个黑色的日子，当天从呼和浩特起飞的一架客机，在空中飞行不到两分钟就坠落在离呼和浩特很近的一个公园的湖泊里面，没有一个乘客生还。随后民航又连续发生了三次事故。一时间，坐飞机的人胆战心惊。民航业的效益受到重创，当年亏损达到25个亿。

重点行业隐患普遍
当前我国的重、特大事故高发、频发。从统计数据来看，从建国初期到2005年为止，我国工矿企业发生一次死亡30人以上的重大、特大安全生产事故的频率总体呈上升趋势。1953年到1962年以来，某些年份基本没发生过一次伤亡30人以上的重大、特大安全生产事故，但是到1963年出现了一个高峰，1974年出现了波动。最为严重的是进入21世纪以来，从2001年到2005年，特别是2005年，特大安全生产事故直线上升，成为建国以来我国重、特大安全生产事故发生最多的一年。
同时，分析近几年的伤亡事故对比度可以看出，事故死亡总人数一直维持在一个较高的水平上。从2002年11月1号我国《安全生产法》颁布实施以来，政府、部门、企业在加强安全生产方面的力度有所加强，全国的安全生产事故发生总数呈逐年下降趋势，但是2002年到2005年每年的死亡人数几乎不相上下，总数在13万左右，也就是一般小事故经过加强管理减少了，但重、特大安全生产事故发生的频率高了，所以虽然事故总数减少了，但每年事故的死亡人数却增加了。
而且，从工作层面来看，发生事故是必然的，因为确实我们有许多工作没有做好。安全生产是干出来的，它是一个系统工程，涉及到法律、经济、社会等各方面的问题，所以现在要讲安全发展观，就是要强调如何去从源头上解决问题。

关键词解读

长期以来，人们对于安全、安全管理、安全发展这些概念叫得多了，但是却不会细想其中的区别和差异，不搞理论研究的人更不会去研究它，这对指导基层安监工作的有效实施是相当不利的，所以，需要对这些概念进行一个简单的解读。

安全
“安全”表述为没有危险或不受威胁。大千世界里不安全隐患是客观存在的，古人常说“无危则安，无缺则全”，安全就是追求和谐、追求平安。安全、安全管理、安全生产，就是要把安全的内涵设定好，把它体现到管理当中。
目前，我国的一些中小企业、乡镇企业存在的安全问题是非常严重的，甚至到了一种可怕的状态：死人是正常的，不死人是不正常的。所以，这就要求我们抓好专项整治。

【案例】
案例1：乡镇企业用燃烧来分辨材质
曾有一张在乡镇企业的工作现场拍的照片，照片中工人拿着打火机在烧他手里的纤维材料。这家乡镇企业是一个轻纺企业，按照常识，人们都知道轻纺企业是消防重点单位，很多材料都是容易燃烧的，所以在这些企业中都是严禁用明火的。然而照片中的这家企业为了从一堆收购来的原料中分辨哪些材料是化纤类的，哪些是真丝类、毛纱类、棉纱类，竟然借助于打火机，通过少量材料燃烧后产生的气味来分析它的成份。这种粗放型、盲目性的做法，完全忽视安全，用一种近似原始的办法在仓库里工作，其高度危险性不言而喻。

案例2：硬件保护设施的不完善
在另一家乡镇企业的工作现场，一个操作工人正在用棍子敲打传输带。这是一个建材砖瓦厂，它用一个四轮转动的传送带把一种煤粉、石粉，或者是一种矿粉输入筛笼，把小的筛出来去制砖，大的就筛掉。而这些被筛的原料有的可能是潮的、湿的，送到筛笼上后就会堵塞筛眼，工人就需要去敲敲打打，把这些黏着的东西敲下来，使它能够正常出渣。但是这个工作台没有围栏，转动的转子上没有罩子，万一人掉下去或者敲打的过程中被卡住了，就会发生事故。
按照砖瓦企业的工作安全要求，要做到四点：轴有套、轮有罩、台有栏、坑有盖，只有这四个问题解决了，硬件上的保护设施有了基本的保证，才不会出大的安全事故。但像上面提到的这家企业的操作方法，下面缺围栏，上面缺护罩，与安全保障背道而驰，是很危险的操作环境。

安全管理
安全管理是为了实现安全生产而组织和使用人力、物力、财力等各种物质资源的过程。它是利用计划、组织、指挥、协调、控制等管理机能，控制来自于自然界的、机械的、物质的不安全的因素及人的不安全行为，避免发生伤亡事故，保证职工生命健康和安全，保证生产顺利进行。从这个概念可以看出，安全管理首先要解决三个问题。

1.安全管理是有成本的
安全管理首先要利用到人、财、物资源，而人、财、物资源就是企业的成本。但现在好多企业，特别是面广量大的乡镇企业、中小民营企业，正处在原始资本积累的初期，没有足够的人力和资金投入，落实安全责任、保障安全生产就成了一句口号而已。

2.安全管理是有规范的
与生产管理一样，安全管理也是一个利用计划、组织、指挥、协调、控制等管理机能的过程。所以要抓好安全管理，同样要在年初制订详细规划，分步实施，落实到每一个管理环节上，落实到每一个责任人头上。安全管理不是像人们想象的那样，通知相关人员去开个会，布置一下就可以了，这样做的效果是很差的。

3.安全管理是完善企业人、机、环、管的一个过程
管理就是科学运作人与机械、环境这些方面的要素的过程，通过对各个要素的有效整合让它产生积极的效果。生产绩效好，管理水平就高；如果生产绩效差，管理水平低，安全隐患就多，生产事故就难以避免。

安全发展
理解安全发展这个概念，首先要了解党的十六届五中全会已经把安全发展写入了党的文件。所以，安全发展是当前和今后安全生产工作的一个指导性、方向性的东西，要理解把握它，就要从三个方面入手。

1.经济发展
经济和社会的发展必须要以安全为基础、为根本、为前提、为保障。经济社会发展的目的是为了提高人们的生活质量，如果连人的基本安全都不能保证，那么健康稳定的经济发展就无从谈起。

2.以人为本
以人为本，首先要以人的生命为本。连人的生命都保证不了的话，怎么去理解以人为本的原则呢？所以，首先要以人的生命是至高无上的、生命是无价的理性定位来保证抓好安全生产。

3.构建社会主义和谐社会
如果安全生产不能保障，就不可能解决安全发展问题。安全生产问题是和谐社会的基础，群众利益无小事，安全生产是群众最关心的。只有做好这一工作，才能使得工作更加有效，才能在生产发展的同时改善自己，也改善企业员工的生产工作条件，也是为社会创造和谐环境。
安全发展的问题对政府官员、部门领导来说，同样是一个很严肃的课题。简单地讲，安全发展就是大道理管小道理，而小道理就是围绕安全生产这个主题不断给自己提这样四个问题，即安全隐患是什么？安全事故为什么会发生？采取怎样的积极办法才能消除和防止事故发生？怎样把上述理念体现到具体的实践工作中？只有这样才能使中央提出的指导方针更加富有实际的意义。

【案例】
中北商厦火灾事故
2004年2月15日，吉林省吉林市中北商厦，因职工乱扔烟头而造成一次特大恶性火灾事故，死54人，伤70人，烧毁面积2040平米，直接损失400多万。作为职工，连基本的安全常识都不知道，一点没有安全意识，丢个烟头烧了这么大一个商场，死伤这么多无辜的人，事故是相当严重的。同一天，在浙江海宁，一个老太太烧香，结果引发大火，烧死41人。同一天的南北两场事故的发生看似都很偶然，但深究根源，都是人的安全意识问题，更是管理方面存在的问题。

通过对安全、安全发展、安全管理这三个关键词的解读，无论是政府官员，还是企业的管理者，包括企业老板、企业的经营者，都必须将自己所承担的责任，与自己企业的管理现状有机地结合起来进行分析，这样才能有助于指导自己把安全生产工作真正落实下去。

【自检】
请您阅读以下资料，并回答相关问题。
请以您自己的体会或本企业的实际情况思考下面问题，并将现状和您认为需要改进的措施记录如下：
安全管理成本投入的现状:
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安全管理标准与规范的现状:
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在完善企业人、机、环、管实施过程中的安全管理现状:
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需要改进的措施是：
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第二讲 “五双”管理概述（下）

何谓“五双”管理

2006年3月27日中共中央政治局进行了第30次集体学习，这是一次专门针对安全生产问题的中央高层的集体学习，会议听取了“国外安全生产制度措施情况”和“加强我国安全生产的制度建设”两个专题报告。这两个专题分别是由清华大学公共安全研究中心范伟诚教授和中国安全生产科学研究院刘体明研究员做的。
在学习之后，胡锦涛总书记作了以下重要讲话，“坚决贯彻落实安全生产责任制，完善安全生产管理体制和机制，严格执行安全生产的各项规章和制度，确保政府充分履行安全生产监管主体这个职责，确保企业充分履行安全生产责任主体职责，确保安监部门充分履行安全生产监管的职责，把安全生产的各项工作落到实处”。
在讲话当中总书记提出了以下三个确保：确保政府、确保企业、确保安监部门三个方面的工作落到实处。这也从侧面说明上述三个方面的工作还没有做到令人满意。安全生产是一个系统工程，而“五双”管理就是从胡锦涛总书记这三个确保工作的要求，以及充分履行安全生产法定职责来分别展开。

“双基”
双基工作实际上是政府的工作。现在有些地方的政府，对安全生产工作提要求多，每次会议都提，但检查监督少。双基工作首先是以开展基层、基础安全生产为着眼点，全面健全安全生产组织机构，确保政府充分履行并承担起安全生产管理主体的职责。政府就是管理主体，如果政府的管理主体职责不体现，就是严重的失职或者渎职。
2003年国家安全生产监督管理局还是国家经贸委内的挂牌下属部门，到了2005年，中央决定把安监局升格为国务院的一个下属独立部门，由中央委员李毅中担任总局局长。没有哪一个部门，尤其是一个国家的政府部门在两年时间中，跳跃式地得以提升，这也说明我国的安全生产机构组织建设仍然存在滞后现象，如果政府自己没有把工作做好，就很难有效实施安全生产综合监管这一政府的职能工作，所以讲“双基”必须要从政府抓起。

“双化”
“双化”主要是企业的问题，企业现在抓安全生产有好多模糊的认识。如果就事论事，以安全抓安全，这样的安全就有点变形、不得要领。当前我国安全生产问题主要的症结是企业基础管理差、法制意识薄弱、行政效率低下等众多因素造成的。现在强调的是双化工作，是要跳出安全找安全，这样才能够从根本上解决安全问题。安全生产事故多、问题大，关键是企业的基础管理差造成的。从双化入手，即以开展企业标准化作业、从规范化管理工作入手，全面推进企业安全质量标准化工作，确保企业承担起安全生产责任主体的职责。

“双千”
“双千”就是针对安监部门，以开展千日千厂安全生产基础管理工作为动力，全面提升企业安全生产的基础管理水平，确保安监部门承担起安全生产监管的职责。现在各级安监部门逐渐地都建立起来了，但在全国各地，似乎是国家要求成立这样一个部门，地方上就成立这样一个部门，流于形式化，不能真正发挥出它应该发挥的作用。这项工作很简单，很清楚，与胡锦涛总书记的要求一脉相承，这是综合监管部门应履行的监管职责。

“双安”
“双安”就是以突出信息化管理为重点的数字安全、可控安全工作为目标，全面建立安全生产信息化管理体系，确保安全生产、管理工作全面进入科技创安的新领域。“双安”实质上就是对安监工作的一场革命。安全生产是一个很专业的、涉及领域很广的系统工程，它的实现必须借助科技支撑。比如现在的化工行业是高危行业，仅仅凭感情开展工作是不行的，凭人工智能也还不行，要靠科技的力量。所以要引入科技力量，保证数字安全、可控安全，来达到科技引领、支撑安全，达到源头控制的目的，这是一项非常重要的基础性工作。

“双赢”
“双赢”是以实现政府创平安、企业抓创安工作为目标，全面构建安全发展新理念，确保我国在以科学发展观构建和谐社会的轨道上运行，这是文化兴安的问题。安全生产的问题之严重，很难在短期内纠正或者是遏制，问题根源出在哪里？透过现象看本质，主要还是经济基础与上层建筑的问题。所以通过以政府创平安、以企业抓创安这两个方面的互动，来形成和谐社会建设的基础，实现生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的对立与统一。
综上所述，“五双”管理是：双基是目标，双化是手段，双千是载体，双安是途径，双赢是归宿。这五个方面，互为依靠，互为支撑，互为深化，步步为营，层层推进，构成了一个比较完整的安全生产监管体系。
“五双”之间构成的关系图与马斯洛的人口需求理论的结构是一样的，但是内容不一样。例如双基，好比人们住在一幢大楼里，这幢大楼很大，很有规模，但如果不把它的基础夯实，楼就不能造结实，所以双基是基础。双化是每个企业的柱子，每一个柱子都牢固了，整幢大楼才能牢固。双千就是柱子上面的平台，有了柱子，高楼才能一层一层地往上盖，这个平台要做好，所以要把所有纳入到这个范畴的企业的管理标准化，提高它们的管理水平，最终提高整个社会的生产力水平。双安与双赢就是这些企业为自己、为社会创造的财富。
现在如果到西部，或者到一个经济欠发达地区，宣传科技创安，要求政府创平安，企业抓创安，是很可笑的。因为这些地方的政府还没有这个实力创平安，连吃饭的问题都还没彻底解决，怎么去创平安？所以科技创安所面临的问题是非常严峻的。双赢是一个系统工程，它涉及到政治、经济、文化、社会各个领域、各项事业，所以要从这一高度去理解“五双”的内在关系，这样才能够打破各自为政、屁股指挥脑袋的格局，才能够把整个社会的安全文化创建起来。
用木桶理论来比喻现在整个经济发展的状况非常恰当。木桶理论是说决定木桶容积大小的不是最长的那块木板，而是最短的那块木板，安全生产就是国家经济发展当中的一块板，显然，当前安全生产这块板是短了，由此整个木桶的容积就小了。所以现在中央明确提出，要把安全工作纳入到与资源、环境同等重要的位置来对待，把安全发展写入党的文件，并且提出要按照科学发展观的要求来做好安全工作。安全发展实际上就是要加长安全生产这一块木板的长度，使得木桶的容积不会因此而减少。从木桶理论引申到经济管理上，经济发展速度越快，就越易受质量问题的制约，我们过去对安全发展缺乏投入，长期欠债，使得这一块“木板”没法加长，现在就是要把这块木板通过加长来进行弥补。

【自检】
请您阅读以下资料，并回答相关问题。
请做以下的连线题：
1．双基
A.针对安监部门，以开展千日千厂安全生产基础管理工作为动力，全面提升企业安全生产基础管理水平，确保安监部门承担起安全生产监管的职责。
2．双化
B.以突出信息化管理为重点，以数字安全、可控安全工作为目标，全面建立安全生产信息化管理体系，确保安全生产管理工作全面引入科技创安新领域。
3．双千
C.以开展基层、基础安全生产为着眼点，全面健全安全生产组织机构，确保政府充分履行并承担起安全生产管理主体的职责。
4．双安
D.以实现政府创平安、企业抓创安工作为目标，全面构建安全发展新理念，确保国家在以科学发展观构建和谐社会这一轨道上正确发展。
5．双赢
E.以开展企业标准化作业、规范化管理工作为起点，全面推进企业安全质量标准化工作，确保企业承担起安全生产责任主体的职责。
见参考答案1-1
 参考答案1-1
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1-C，2-E，3-A，4-B，5-D

特大事故行政领导问责风暴

《安全生产法》释义
《安全生产法》是我国近年颁布的关于安全生产工作的最权威的法律条文，其中对各行业生产行为的安全性提出了明确要求，并对安全隐患及事故提出了相应的处理办法。

“国务院302号令”释义
“302号令”是国务院发布的关于特大安全事故行政责任追究办法的规定，共24条，包括7大类特大安全事故。很明确地规定了行政责任追究办法，而且要求严格执行。“302号令”的发布能够对忽视安全生产的人起到震慑作用，有利于强化领导干部的安全生产意识。

特大事故行政领导问责案例

【案例】
中石油井喷事故
2003年12月23日21时15分37秒，重庆开县高桥肖扬村附近，正在施工的中石油川东钻探公司的川东北陆家矿16号井，含有极高浓度的硫化氢毒气的天然气，从4000米地层下喷涌而出，冲高达30米，释放的大量有毒气体，迅速地向高桥镇附近4个乡镇蔓延。天然气喷发时的响声如飓风呼啸，强烈地震撼着高桥镇以及它周边乡镇的山川河流、农田房舍。这次的井喷事故导致了243人死亡，近万名群众中毒，6万名老百姓星夜逃难。

点评：
这是一起特大的安全生产责任事故，主要原因是管理不完善，没有严格执行基本操作规程，安全措施没有落实到位。由于此次安全事故，中石油从A级企业降到B级企业，这个特大型国有企业的掌门人马富才引咎辞职。
当前的安全生产问题不是一个孤立的问题，实际上是一个带有普遍性的问题。例如，重庆井喷事件发生后，有6人被判刑，其中有一人叫王健东，他在庭审时说，3个月的庭审过程当中他才弄懂了天然气行业安全生产制度的重要性。所以，每个人，尤其是政府官员、特大型企业的老板，要真正把安全生产放在非常重要的位置，真抓、实抓，只有这样才能真正获得最后的双赢。

【心得体会】
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第三讲 “双基”工作操作实务（上）

自2004年国家安监局在全国开展基层、基础安全生产活动以来，我国在安全生产方面的工作不断加强，安全生产基础工作也有了长足的发展。从基层、基础工作开展的难点、热点抓起，以做好双基工作的具体操作为突破口，全面落实安全生产的各项责任制，确保政府充分履行并承担起安全生产监督管理主体的职责，具体可分为三点。

“双基”工作的内涵

双基的概念是以开展基层、基础安全生产工作为着眼点，全面落实安全生产组织机构建设，确保政府充分履行并承担起安全生产监督管理的主体职责，这是政府正确实施安全生产综合监管工作的思路。加强安全生产工作的关键是要全面落实安全第一、预防为主、综合治理的方针，做到思想认识上警钟长鸣，制度保证上严格有效，技术支撑上坚强有力，监督管理上严格细致，事故处置上严肃认真。

“双基”工作的重要意义
双基工作的重要意义主要在于解决机构建设、建章立制、治理隐患、专项整治、宣传发动、教育培训、全面落实的问题，就是要看落实的情况，要研究分析当前我国安全生产的形势，宏观面要十分清楚，要针对存在的问题，分别研究对策。然后结合本地区、本行业、本企业或者责任范围内具体的情况，制定抓好安全工作的政策措施。只有这样，才能逐步扭转当前安全生产严峻的局面。
安全生产“双基”工作不落实，就会产生安全生产事故高发、频发的局面。高发、频发不是偶然的，结合“双基”工作分析，主要有以下五点原因：基层工作不到位，基础工作不扎实，安全责任制不落实，规章制度不健全，安全管理不科学。例如某一个地区、某一个部门从事的是高危行业，如果没有一套科学的、应对安全生产事故的技术保障措施，那么发生安全生产事故时就会束手无策。

【案例】
七·二八江苏射阳爆炸事故
2006年7月28日8时45分，江苏盐城氟源化工有限公司临海分公司一号厂房发生爆炸事故，死亡22人，受伤29人，其中还有3个人是重伤。通过调查了解，发生事故的这家公司是2002年盐城氟都化工有限公司与德国CCI公司合资建立起来的，2005年7月份，从原来的老厂搬迁至射阳县临海化工集中区，成立了盐城氟源化工有限公司临海分公司，投资2500万，主要产品是2,4-二氯氟苯，年计划产量4000吨。
2006年7月27日15时10分，首次向氯化反应塔塔釜投料，到17时20分，通入导热油加热升温开始工作，到19点10分，塔釜温度上升，反应发生作用，上升到130度后，开始向氯化反应塔塔釜通氯气，到了20时45分，操作工发现塔顶冷凝器里没有冷却水，于是停止向釜内通氯气，并关闭了导热油阀门。到了28日凌晨4点20分，在冷凝器仍然没有冷却水的情况下又开始通氯气，并向导热油阀门加热，到早上7点钟停止加热。8点时塔釜温度已经升到220度，塔顶温度升至43度。8时40分，氯化反应塔发生爆炸。

点评：
化工企业属于高危行业，一旦发生事故往往就是人亡厂毁的大事。分析这起事故的原因，直接原因是操作人员在发现没有冷却水的情况下，不仅没有立即停止加热、停止送氯气，而是在氯化反应塔冷凝器无水接入，塔顶没有产品流出的情况下，仍然错误地继续加温、加热，使物料长时间处于一种高温状态，最终导致其分解爆炸。但更深层次的原因则在于安全管理上存在漏洞：
Æ 该项目没有执行安全生产的相关法律法规。
在新建企业未经验收批准，生产工艺未经科学认证，建设项目未经审查、审批和安全验收的情况下，擅自低标准进行项目建设并组织试生产；而且违法试生产五个月之后，仍未取得项目设立批准。管理上没有严格执行相关的法律法规和审批程序上违规。
Æ 企业在管理当中，违章指挥、违章操作、现场管理混乱、边施工边试生产，埋下了事故隐患。
由于重化工企业回报高、利润多的利益诱惑，致使项目大上，但是这些企业在设立的过程当中，很多都没有按照流程规范操作，埋下了大量祸根。有些地方的行政审批管理部门的法制意识不强，人治大于法治，对高危行业把关不严。
另外，企业在管理方面是粗放型管理，没有按照行业的特性，进行规范化、标准化、制度化、法制化的管理，忽视了很多基本要求。而在国外，对这些项目的设立是有严格要求的。所以，必须严格按法律来办事，这个是安全生产的基础门槛，没有这个门槛就不能管好安全。
安全事故与冰山效应类似。冰山效应是指只看到冰山一角，而大的危险却隐藏在水下，一旦这些大的隐患成为事实，就可能造成无可挽回的损失。例如泰坦尼克号远远看到露出水面的冰山，而且在水上也擦肩而过了，但实际上，冰山的大部分是在水下的，所以水下的冰山重创了轮船，导致了泰坦尼克底舱进水，最终轮船沉没了。安全事故浮出水面的往往是发生事故死了几个人，企业需要赔偿若干抚恤金，其实对企业隐性的损失更大，基本达到抚恤金的1～3倍，就是说死个人赔了30万，其实隐性的可能是90万的损失，包括招聘、培训、调查、管理上的补漏等都是安全生产事故引申出来的。例如，氯源化工厂一爆炸，厂房没了、设备没了、人没了，损失简直没法估算。

【案例】
液氯泄漏事故
2005年3月29日，发生在江苏淮安市的液氯泄漏事故共造成29人死亡，这也是一个安全生产事故大案。近10名律师组成了一个律师团，通过对受害者逐个进行核查、取证、整合，起诉的受害者达3000多人，这些受害者作为原告方集体向淮安市中级人民法院提起民事诉讼。淮安市中级人民法院判决事故责任方总计赔偿3000万，被告方直接责任单位有三个。3000多名受害者一个人平均才获赔1万块钱，这点钱实在是太少。但是对企业来说，冰山效应水下的部分就显现出来了，整个企业基本瘫痪了。

“双基”工作的指导思想
坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，依法治理、强化领导、落实责任、完善体系、严格许可、加大投入，实施科技创安、文化兴安两大要务，这是完整的安全生产方针。其主要内容是双基工作，就是三个确保，落实政府安全生产监督职责，落实安监部门安全生产综合监管职责，落实企业法定的安全生产责任主体职责。
政府是宏观的，企业是微观的，安监部门要执法，落实政府责任，目的就是要把安全生产工作作为各级政府、领导干部政绩考核的重要内容。现在政府考核主要考核的是GDP，包括经济开放度、外贸出口等，安全生产工作还没有真正成为对一级政府领导政绩科学考核的有效组成部分。所以要落实各级政府“一岗双职”安全生产责任制，各级政府的主要领导人是安全生产工作的第一责任人，对本地区安全生产工作负总责。

“双基”工作的主要内容
一岗双职是指既要抓经济，也要抓安全。安全生产方针是安全第一，生产第二，不管是政府还是企业，只有从真正意义上了解了它，抓安全生产的思路才会慢慢形成。所以一定要把安全生产责任制纳入到政府政绩考核当中。只要真正纳入到政绩考核当中，不管哪一级的干部，哪一个领导，他都会重视的，所以胡锦涛总书记讲抓好安全生产工作的关键在领导。一岗双职是抓落实的一个有效手段。双基工作是做好安全生产工作的前提和保证，因此必须下大力气，把双基工作做好。

【案例】
广东兴宁煤矿透水事件
2005年8月7号下午1时半，广东兴宁黄槐镇大兴煤矿发生特大透水事故，共死亡123人，直接经济损失4725万元。事故责任人曾云高，兴宁市人大代表、兴宁市优秀民营企业家，是发展兴宁经济有突出贡献者，被检察机关指控犯有重大责任事故罪，非法采矿罪，故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告罪、偷税罪，五罪合一对他提起公诉。这次透水事故真正导致了国家对煤矿这个特殊行业进行专项整治工作。事故中受到党纪、政纪处分的责任人很多，广东省安监局局长、省国土资源厅的副厅长、梅州市的市长、梅州市常务副市长等4个厅级干部被撤职，总共牵涉22个高级官员。此事件后，全国大小煤矿关停5700多个。

危险源监控与隐患整改
对危险源进行监控并对隐患进行整改是我国政府针对目前安全问题制定的预警措施，将发生重大事故的可能消灭在萌芽状态，最大限度地保护广大职工群众的安全，杜绝危害社会安定的事件发生。

建立重特大事故应急救援体系
建立重特大事故应急救援体系，在重特大事故发生后及时做好善后工作。有些事故无法杜绝，有些事故也可能随时发生，因此，建立重特大事故应急处理体系，可以让事故发生后的灾害降低到最小限度。

明确“双基”工作的定位(一)

完善安全生产责任制制度
完善安全生产责任制制度，进一步落实安全生产，进一步落实政府安监部门和生产经营企业安全生产责任制，强化责任考核机制，落实奖惩措施，强化事故责任追究制，以及保证各项工作措施落实到位。通过这些工作的落实来构建政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、社会广泛支持的工作局面。
社会犹如一个转动的五方罗盘，包括国家、行业、企业、工会、社会等结构，真正要抓好安全生产工作，真正要落实安全生产责任制，这个五方结构是必须要重点去磨合的。国家、行业、企业、工会都有各自的工作内容，而这些工作内容都是围绕着一个中心—安全生产来进行，没有安全，其他一切无从谈起。
要把五方结构与政府开展双基工作的具体实务结合起来，仅靠政府抓是没用的，要靠行业、部门，关键还是要靠企业这一责任主体，只有这样，整个社会重视安全的局面才能逐步形成。

第四讲 “双基”工作操作实务（下）

明确“双基”工作的定位（二）

加快监管机构和体系的建设
监管机构要向乡镇、街道延伸，监管网络向村、居委会、社区延伸，监管对象向生产经营单位，特别是民营中小型企业延伸，这就是为安全生产搭建一个严密的网络体系。这也是政府工作的一项重要内容。只有建成三级组织、四级网络，实行纵向到底、横向到边，该投的投，该抓的抓，不违背实质性的内容，不做流于形式的东西，才能够把这项工作做好。

进一步强化六项制度建设
要把安全工作的重点确定下来，完善六项制度建设。国有国法，家有家规，企业要有制度，抓安全生产更要有制度。没有制度糊里糊涂，而有了制度，抓落实就有了方向，工作就能够一个阶段、一个阶段地循序推进。同时，制度并不是越多越好，制度要能管事。制度能够管住事了，这个制度就有效果了。不宜偏重形式，内容不宜偏少。现在往往教条的东西多，务实、求真、干实事的少，这就要结合工作实践，结合自己周边的一些经验来制定制度。
在六项制度中，“工作联系单”制度最重要。“工作联系单”制度主要是配合相关的部门协调解决安全生产工作中出现的具体问题，处理群众来信、来访。企业抓安全生产的途径主要有三个：一是整改通知书，二是责令整改通知书，三是限期责令停产整改。这些都有法律上的规定。但现在抓安全生产并不是企业单方面的事，政府层面上的问题更大，尤其是扯皮、推诿的问题很突出。为了抓好安全生产工作，解决以上提到的这些问题，设计了安全工作联系单。
例如，某一方面有问题，首先把它确定下来，然后进行调查研究，很认真地给予处理。是哪个部门提出来的问题？什么事情？部门之间协调一下，然后把工作联系单一发，同时抄送某上级组织，就可以了。对于安监局长来说，这一制度在一定程度上可以改善行政环境，能针对某些现实问题同时跟踪查看是否落实，经过一段时间查看，对消除安全隐患或事故责任追究情况进行评价。由于这些工作联系单的内容是清晰明白的，白纸黑字，责任范围清楚，责任方是推不掉的，所以尽管有些责任单位或责任人很不情愿，但是不履行责任是万万不敢的，只能照着去落实，这就有了套路，有了游戏规则，工作就被划分到了各自的执政范围上，问题也就容易解决了。

如何开展“双基”工作

开展“双基”工作，要重点抓以下三个工作：
Æ 要增强政府对抓好安全监管工作的信心；
Æ 要落实企业安全生产的主体责任；
Æ 要实行部门联动，确实加强综合监管。

增强政府抓好安全监管工作的信心
信心是关键，态度决定一切。做任何工作，没有好的态度，工作就不可能做好，做工作也只能是蜻蜓点水，做表面文章而已。在安全生产上，首先要有抓好安全生产的一种态度，信心就是树立态度的基础。
增强政府做好安全生产监管工作的信心，主要是强化责任意识，以积极承担责任的精神抓安全。而现在，有些在政府部门、企业中负有安全生产监管责任的人员，仍然没有真正以承担责任的精神去抓安全，这就是长期以来忽视安全工作所产生的负面效应。
现在我国已经把安全生产监管工作作为政府的一项重要工作，政府在这方面必须要做出表率，加大政府对安全生产的投入。不投入实际上就是不重视。要加强安全生产基础设施建设，政府在这方面要出台一些政策，引导、支持社会力量来参与安全生产工作，淘汰落后行业，扶持先进产业，加大对企业安全生产技术改造的投入。

全面落实企业安全生产主体责任
企业是执行的主体，安全生产的落脚点最终是企业。政府要真心实意地为企业服务，与企业形成互动关系，真正的互动形成后，没有做不好的事情。
全面落实企业安全生产主体责任，主要是生产经营单位要落实《安全生产法》所赋予的主体责任。在开展安全生产经营活动中，同样要落实人、财、物资源，要使用各种资源为安全工作服务。现在有的老板逢会必谈安全生产工作，谈是谈的不少，但不投钱，不投物，没有投入，安全工作同样搞不好。投入是真抓实干的一个主要体现，落实人、财、物资源是抓安全生产工作的第一要素。

实行部门联动切实加强综合监管工作
工作中要实行部门联动，否则就等于浪费了整个安全管理工作的资源。要整合社会的监管资源，形成合力，综合监管。
加强部门联动，充分整合安全生产监管的资源，在安全生产综合监管上形成一个快速、高效、保障有力的安全生产监管机制。通过部门联动，增强合力，强化法律作用，必须要从现在起强化安全生产执法体系，有法必依，执法必严，违法必究。只有这样，整个社会才会往好的方向发展。

典型案例分析

【案例】
浙江平阳火灾事故
2004年7月28日19时20分，位于浙江平阳县水头镇金山路80号的温州辉煌皮革有限公司发生了一场特大火灾，火灾烧死18人，烧伤12人，对温州制鞋业造成了巨大影响。发生事故的公司的老板历尽艰辛，把所有的钱全投了进去，结果一场火灾便使他彻底破产了。

分析事故原因，有以下几个方面：
Æ 火灾发现得迟，报警晚，火势发展迅猛。制革厂的原材料都是易燃、易爆的化学品，多属于挥发性的物质，它的辅料也都是易燃的，所以一旦起火，火势凶猛。
Æ 建筑物内堆放了大量的可燃物。
Æ 建筑物耐火等级低。这是一家原始资本积累还没有完成的企业，资金运转比较紧张，设备和厂房都没有完全按照相关的安全防火标准来建设。
Æ 室内疏散通道狭窄，且堆有杂物，阻碍了逃生路线。
Æ 企业没有落实消防责任，未按规定设置消防设施，未开展消防培训。
事后进行教训总结，温州市市长非常感慨，他说“宁愿听严格监管时的骂声，也不能听事故发生后的哭声！不能让悲剧再次重演。我们希望不仅是温州，其他地方的政府部门也能本着防患于未然的原则，来完善公共安全体系，对大家的生命负责”。
温州市人民政府给予负有重要领导责任的平阳县常务副县长行政撤职处分，副县长行政记大过处分，另有15名行政人员分别接受了党纪、政纪处分。企业的法人被逮捕，他所有的资产，包括所有的资金也统统在事故中化为灰烬。创业千日功，火灾一场空，这就是一个鲜明的案例。
从“双基”工作的定位可以看出，加强基层政府安全生产责任制建设，加快监管机构和体系的建设，强化六项制度建设，以及增强政府抓好安全监管工作的信心，对于落实企业安全生产主体责任、实行部门联动、加强综合治理、强调切实履行政府监管主体职责都有重要意义。通过对平阳火灾事故的分析能够看得出，进一步加强基层政府的双基工作是非常重要的，也是非常紧迫的。

【自检】
阅读以下“彼得个案”，结合本讲的学习，讨论并回答下列问题。
彼得做安监工作已经10年了，辖区