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中美纺织品问题谈判及其对爵溪针织业的影响

摘要：本文通过对中美纺织品谈判和美方针对中国纺织品“特保”案的回顾，分析我国入世以来中美纺织品贸易争端的原因以及其中所暴露出的问题，进而结合实际，阐述了现阶段我国有效应对以过渡期纺织品保障措施为主要形式的中美纺织品贸易摩擦的策略选择，以此探讨其对爵溪针织业的影响和我方可采取的应对措施。
关键词：中美纺织品谈判 纺织品特保案 WTO规则

一、中美纺织品谈判
中美双方的谈判立场和主要分歧：
　　1、关于期限：美国希望协议期限到2008年，即中国入世议定书规定允许对中国纺织品实施保障措施的最后一年。中国坚持协议期限只能到2007年。
　　2、关于产品范围：美国欲使中国同意其对更多的产品设限(大约30种)。中国寻求在协议中包含的产品种类比目前和待定的保障措施涵盖的产品种类要少(大约13种)。
　　3、关于协议的配额基础水平：中国希望以2004年5月至2005年6月的进口作为基础水平，但美国认为，配额应以2004年2月至2005年3月的进口为基础。自2005年1月1日起，延续了30多年的全球纺织品配额制度被全面废除。因此2005年上半年我国纺织品出口得到巨幅增长，导致中美双方期望的配额基础水平有较大差异。最终达成的协议，美国设置的配额将以2005年日历年的进口为基础，显然对我方有利。
4、关于配额的增长率：中国要求包含高于跟欧盟达成的12.5%上限的增长率(20%)。对大多数产品，美国提议在年内的增长率是7.5%，羊毛裤的增长率是6%，在以后的年份可以增加。
经过2005年6月开始的七轮谈判，2005年11月7日中美纺织品问题漫长谈判终于修成“正果”，美国已与中国在原则上达成纺织品协议，协议将根据不同商品对美国产业的敏感程度而设置不同的配额，从而在未来的三年里对来自中国34个种类的纺织和服装产品的进口实施限制。根据该协议，对于其国内产业最为敏感的产品种类中的14种商品，美国设置的配额将以2005年日历年的进口为基础。这些商品在2006年的配额将在2005日历年的基础上增加10％；在2007年增加12.5%；在2008年再增加15％。敏感类商品包括裤子、内衣、文胸和衬衫，及当前美国实施的保障措施所针对的所有产品门类。但中美同意将不对名为“细针距轻质针织衬衫”（fine-gauged lightweight knit shirts）的商品施加任何配额，因为美国并不制造该商品，因此该商品的进口增加并不会伤及美国产业。在2006年，对于不敏感的商品，配额水平将在2005年10月以前的12个月内的进口水平上增加10％到12％。之后，在2007年该配额可以增加12％到15％， 在2008年可以再次增加16％到17％。 该协议将自2006年1月1日开始生效。此前于11月4日中美达成临时协议2005年底前增1000万打袜子配额。
二．中美纺织品谈判相关的国际公约
中国加入WTO之后仍需与美方经过七轮漫长复杂的谈判达成纺织品出口协议是因为美国根据《中国加入世贸组织议定书》第１６条的特保条款以及《中国加入世贸组织工作组报告书第２４２段（纺织品特殊限制措施）》提出对华启动纺织品特保保障措施。一般说来，针对一国纺织品的贸易保护措施有一般保障措施和特别保障措施两种。由于一般性保障措施的实施必须是依据无歧视原则针对所有其他成员方，实施阻力很大。因此，针对特定国家的特别保障措施被经常采用。而我国在加入WTO时已在上述两条款中承诺允许WTO成员国针对我国纺织品贸易实施特殊保障措施。“特保”是“特定产品过渡性保障机制”和“特殊保障措施”的简称。根据《中华人民共和国加入WTO议定书》第16条：中国产品在出口有关WTO成员国时，如果数量增加幅度过大，以至于对这些成员的相关产业造成“严重损害”或构成“严重损害威胁”时，那么这些WTO成员可单独针对中国产品采取保障措施。“特保”实施的期限为2001年12月 11日至2013年12月11日。WTO成员还专门针对中国的纺织品设置了特别保障规则即《中国加入世贸组织工作组报告书第２４２段（纺织品特殊限制措施）》。根据该规则，在2008年12月31日以前，如果原产于中国的纺织品服装产品由于市场扰乱，威胁其他WTO成员相关产品贸易的发展，该WTO成员可以请求与中国进行磋商，而在收到磋商请求后，中国自动将出口到该WTO成员此类纺织品数量控制在年均增长7.5%的水平（羊毛产品为6%）。如果磋商后未能达到双方满意的协议，该WTO成员则可自行对磋商涉及的中国纺织品实现限制。根据这一过渡性保障措施，WTO进口成员将可以对原产于中国的纺织品采取更为迅速、便捷、宽松方法进行贸易救济，以保护其国内纺织行业的利益。
三、中美纺织品“特保”案的经过
美国是最早对华启动纺织品特别保障措施的国家。早在2002年9月5日，美国纺织品制造商协会曾尝试性地向美国商务部国际贸易署下属纺织品协议执行委员会正式提出申请，拟对中国针织品、布织箱包、睡袍、手套和胸罩等五类纺织品提请重新设置配额，但设限未果。2003年11月18日，美国首次就织布、胸罩、袍服三类纺织品对中国实现进口配额限制。2004年10月29日，美国对中国输美袜类产品开始设置7.5%的年增长上限（羊毛袜类产品为6%），设限期为1年。2005年11月1日期满后，中美双方于11月4日达成协议2005年底前增1000万打袜子配额。2005年5月13日，美国商务部宣布将对针织衬衣、内衣裤和裤子三类中国纺织产品重新实行进口配额限制，紧接着又在5月18日宣布将对另四类产品采取同样的措施。目前，美国正对中国出口到美国的棉及化纤制晨服、针织布、棉及化纤制胸衣、其他化纤长丝织物、毛制男裤和棉及化纤制毛衫等6种产品进行调查。
以下以回顾“袜子特保案”来讲述美方对中国纺织品实施“特保”所经过的程序：
2004年6月28日，美国袜业协会国内制造委员会等4家美国纺织业团体向美国纺织品协议执行委员会（CITA）正式提出对原产于中国的袜类产品（美国TC码第332/432和第632类产品）采取过渡期纺织品保障措施的申请。申诉方表示，2001年美国自中国进口的袜子仅为1200万双，产品平均单价为9美元，但在2003年进口数量增至2.64亿双，产品平均单价却跌至4.15美元；同时，2001年至2003年美国国内袜子产量从24.84亿双大幅降至19.92亿双，国产袜子的市场份额也从1999年的76%减少为40%。
　2004年7月21日，CITA在美国《联邦纪事》（Federal Register）发布公告，决定正式受理上述特保申请并随即展开调查。中国纺织品进出口商会于2004年8月9日代表中方向CITA递交了案件评议材料，就美方申请者的代表性，涉案产品的认定，美方市场萎缩与中国出口产品的因果关系，贴牌加工（OEM）等问题阐明了我方观点。
　　2004年10月22日，CITA裁定认为：（1）美国生产同类产品的国内产业正遭受市场扰乱；（2）原产于中国的涉案产品是造成上述市场扰乱的重要原因；（3）原产于中国的涉案产品对美国国内产业的有序发展和贸易活动已构成进一步的扰乱威胁。
　2004年10月29日，CITA对中国输美TC码332和632涉案袜类产品开始设置7.5%的年增长上限（TC码432羊毛袜类产品为6%），设限期为1年，同日中方收到CITA磋商要求。按照《公众请求对中国的纺织品进口实施保障措施程序》（即美国对华纺织品特保程序），袜子特保案的磋商期应于2005年1月20日结束。令人遗憾的是，中美双方未能在规定的磋商期内达成任何协议。于是2004年10月29日，美国对中国输美袜类产品开始设置7.5%的年增长上限（羊毛袜类产品为6%），设限期为1年。2005年11月1日期满后，中美双方于11月4日达成协议2005年底前增1000万打袜子配额。
我国贸易代表对美方CITA是否有权裁定中国出口纺织品构成市场扰乱表示疑议，另外，其行为也可能构成违反WTO非歧视原则。
四、纺织品贸易摩擦牵涉多方面
纺织行业历来是中国对外贸易的优势行业，也正因为如此，纺织行业也是有关进口国大行贸易保护主义的重点领域，各国对中国出口纺织品设置种种关税和非关税壁垒。自2005年1月1日起，延续了30多年的全球纺织品配额制度被全面废除，这使许多国家的纺织服装生产厂商如临大敌，努力寻求各种替代的贸易保护措施。纺织品在中国就业和对外贸易中占据重要地位。直接从事该领域的人员约为1900万人，其出口金额约占中国对外贸易出口总额的20%。目前，美国对华设限纺织品的可出口数量目前已基本用完，而双方还没有就未来的出口增长率达成一致，许多中国纺织品出口企业将面临着停产、减产、转产的考验。如果其他WTO成员都如法炮制地采取特别保障措施，对中国的外贸和就业将产生严重不良影响。
中美贸易服装产品的谈判前景取决于中美两国的根本利益和双方为解决贸易摩擦所付出的努力。目前，双方就纺织品配额问题争执不下。但是，许多专家认为，中美纺织品配额谈判实际上是一场政治意义大于经济意义的过招。在世界经济前所未有地走向一体化的今天，两国之间简单地搞贸易报复无助于问题的解决，只会导致两败俱伤的结果，最终影响两国的长远利益。更何况中国在高新技术产品出口、跨国公司投资、贸易收支顺差等方面对美国具有较强的依赖，因而如何在解决摩擦问题上实现双赢，应该是解决问题的明智选择。
目前中美之间存在多个问题：纺织品贸易争端、知识产权保护、人民币升值、政府采购。在这几个问题中，最容易解决的就是纺织品贸易争端。因此纺织品贸易谈判牵涉到多方面的问题。

　　其中知识产权问题继续升温，中国已就知识产权保护问题做出了一系列承诺。为付诸履行，过去一年中，中国政府实施了多项工作，包括成立由副总理吴仪牵头的知识产权保护工作小组、在全国开展保护知识产权的专项行动、要求政府部门不使用盗版软件、启动大规模宣传活动等。去年末，最高人民法院、最高人民检察院联合公布《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，适当降低了有关侵犯知识产权犯罪的定罪标准，提高了法律的可操作性。但是在当前情况下，这些法律并不能得到很好的执行，美方对中国知识产权保护的不满转而升温。今年4月底，美国贸易代表谈判办公室发布的中国知识产权“特别301评估报告”，将原属“观察国家”名单的中国升格放入“重点观察国家”名单。6月，美国商务部负责知识产权事务的副部长杜达斯(Jon Dudas)对美国国会措词严厉地表示，美国政府希望中国加大对仿冒行为的刑事处罚力度，并降低将仿冒行为定性为刑事犯罪的门槛。
对中国来说，人民币汇率问题是更为关键、更关全局的问题，中方应该充分考虑到这些因素，不因纺织品的眼前利益而牺牲大局的长远利益。美方显然希望利用纺织品问题弹压中国的汇率问题,以促使人民币进一步升值、人民币汇率政策自由度扩大。

　　此外，美方将就政府软件采购问题与中方磋商。今年4月，中国财政部在《政府采购法》的基础上，发布了《软件政府采购实施办法》征求意见稿。该草案规定，政府采购应当购买本国软件产品和规定的本国软件服务，购买非本国软件则须另行审批。文件中对“本国软件”有多项认定条件，包括“在中国境内最终形成，且在国内的开发成本不低于总开发成本50%的证明材料”。这意味着，外国厂商要向中国政府提供软件，需要在中国生产全部产品，且至少要有50%的产品研发在中国进行。上述文件公布后，美方政府及企业即表示高度关注。据报道，美国商务部技术策略助理秘书本杰明伍(Benjamin Wu)说，“该草案对中国国产软件的严格定义，事实上限制了美国企业在中国发展。”他还表示，布什政府将采取有效措施解决该问题。由于中国知识产权保护仍未到位，政府采购是美国软件公司在华业务的很大一部分收入来源。此法案一旦通过，将为美方软件公司进入中国市场建立起市场壁垒。因此，美方可能希望达到延缓甚至阻止此项法规出台的结果。不过，中国加入WTO时并没有作为诸边条约的《政府采购协议》，因此在政府采购对外放开方面并不承担过多义务。
五、纺织品贸易摩擦对爵溪针织业的影响及我方可采取的措施。

　 由于美方一再对我单方面设限,且给予的数量小,致使目前设限产品数量已所剩不多,棉制针织衬衫、棉制裤子等敏感紧俏类别中国海关统计的清关率已近100%。据此估计,从7月20日《纺织品出口临时管理办法》正式实施后,对美出口的设限产品基本无数量可出，实际上从7月份开始爵溪的针织企业基本停止向美方销售纺织品。
宁波巨鹰集团参与了对输欧盟产品招标并获得28万件的配额数。但董事长陈照说：“从美国单停产以后，这个指标数对于巨鹰集团来说是杯水车薪。”他表示，公司将通过在品种上来进行综合调整，尽量减轻缺口带来的压力。在7月20日前无须办理出口许可证时只抢运出货了700万美金。其实，从6月份开始，巨鹰集团已经开足马力全线生产，准备把手头上已经接的下半年订单都提前到6月30日前出货。“我们已经预料到，会进入配额管理新时代，但没有想到，中间的这40天，可以自由出货。”像巨鹰集团这样想赶在配额管理到来前，“多出一些货” 的企业不在少数。不少公司的负责人表示，他们会抓紧到外地企业“抢货”。眼下越来越多的企业为赶在配额用完前出货，除了增派人手赶制成货后积极报关选择海运之外，有的企业还纷纷利用空运。海运通常需要半个月的时间，而空运两三天即可抵达。尽管空运的成本是海运的4-5倍，但为保证货物在美方封关前到达并保住长期客户，企业不惜做无利甚至赔本的买卖。平摊下来，每件针织衫的空运费就要1美元左右，甚至高于企业的毛利。
与此同时，爵溪大多数的针织企业规模较小，没有参与配额招标的资格，也没有精力关注复杂多变的中美纺织品谈判及政策变动并以此作出生产和市场调整，只能被动地被市场摆布。因此在今年下半年，爵溪针织企业停产减产的不在少数，各企业停留在低端产品的数量竞争和成本竞争上，因为接不到欧美订单，不惜接连降低报价，争取本来就利润微薄的日本订单以维持生产和企业运转，致使原来以生产日本订单为主的企业也收到了中美贸易摩擦的严重影响。
中国入世已经三年，在WTO这个舞台上已不再是观察员，中国应当在多边贸易体制方面的建立，维护和发展中发挥全面的作用。我认为应对当前的贸易摩擦，我国和我们爵溪的针织企业可以采取以下措施：
1.在多边体系各个领域发出声音，尤其在WTO争端解决机制中有所作为。建议我方在适当情况下就美国对华纺织品实施特保措施中的问题向WTO争端解决机构（DSB）提出诉讼。通过向DSB起诉美方，澄清包括美国纺织品协议执行委员会（CITA）是否能基于“市场扰乱威胁”采取特保措施等在内的一些争议性内容，促使CITA审议纺织品特保的程序更为公开、透明，更重要的是能帮助中方提高对WTO游戏规则的理解和运用能力，为今后全方位参与其运作积累经验。但不可否认，现阶段中国向DSB起诉美国也存在着一定风险。由于《中国入世工作组报告》第241、242段在表述上确实非常模糊，DSB就上述条款是否会作出有利于中国的解释并无把握。另一方面，DSB审理过程一般需要数年，而过渡期纺织品保障措施于2008年底失效，中国未必能通过向DSB起诉获得很多实质性的好处。虽然政府在如何使用DSB这把“双刃剑”时应慎重考虑得失，也要对为此可能产生的后果作认真的评估，但作为一种我国一定会遭遇到的“新武器”，尝试一下利大于弊。
2. 强化行业组织和企业在纺织品特保案应诉过程中的作用。在整个应对过程中，中方唱主角的始终是政府和半政府性质的纺织品进出口商会，而作为市场主体的企业和真正能代表企业的行业协会却难以“抛头露面”，只能置身于事外。2004年10月，国内某涉案行业协会曾自发组织江浙沪数十家涉案重点企业，在“袜子特保案”公众评议阶段，共同发表行业联合声明，并希望能通过我驻外使馆向CITA递交其精心准备的案件评议材料。然而，此举不仅没能得到其他涉案企业的积极响应，一些地方的政府主管部门甚至表示质疑，认为特保案的对外沟通事宜应全权由政府出面解决，致使我国业内仅有的这份联合声明未能取得向美方施压的预期效果，更严重挫伤了行业组织、企业参与特保应诉工作的积极性。由于行业组织和重点企业的缺位，我方的应对工作与美方相比显得单薄而力不从心。现阶段中国的行业协会（商会）应尽快通过法律“正身”、政策扶持、上下联动等方式加快建设步伐，使其真正起到政府和企业的“桥梁”作用。需要特别指出的是，起草颁布切合中国实际和符合国际惯例的我国“商会法”已经是当务之急，从而使“商会”与“社团”完全区分开来，取得法律地位，展开相关工作。
3．加强产品研发，提高产品内在品质；争创品牌、名牌，提高产品品牌价值。今年上半年由于纺织品配额制度的取消，爵溪针织业对原来受到配额保护的欧盟、美国的出口大幅增长，但是由于产品过于单一，集中在中低档、大众化的普通面料和服装，同质现象严重，导致爵溪的针织产品市场竞争力较弱。今年上半年，对美国市场出口纺织品单价下降了19.9%,降幅较大。同时，爵溪针织企业普遍规模较小，没有自己的注册商标而使用贸易商或委托加工商指定使用的商标，缺乏自身的品牌价值，甚至出现假冒名牌商标牟取暴利的现象。这是爵溪针织业较大的缺陷。在这方面，巨鹰和甬南作为爵溪针织业的龙头企业都拥有浙江省著名商标，销售渠道不仅仅依赖对外出口，在我国纺织品受到国外限制时能够通过依据其名牌优势在国内市场分担销售压力。
4．海外注册公司，海外投资设立针织品加工工厂。在大多数针织企业因为欧美对我国纺织品设限而减产停产时，宁波影达针织实业有限公司却通过柬埔寨的工厂扩大其销售量。海外工厂为企业规避贸易政策风险带来切实的利益，能够使企业更灵活的对复杂多变的贸易政策有充分调整和变通的余地。同时，海外注册公司，对公司财务管理，实现税收转移、合理规避税收都能起到一定的作用。在公司熟悉海外资本运作和财务处理的技巧之后，对于公司实现海外融资、引进战略合作伙伴都提供了更多的机会。海外注册能够给企业带来一个国际化的平台，将企业理念进一步融入到全球化浪潮中，分享全球化带来的商机。
六、小结
纺织行业历来是中国对外贸易的优势行业，也正因为如此，纺织行业也是有关进口国大行贸易保护主义的重点领域，各国对中国出口纺织品设置种种关税和非关税壁垒。本文回顾了中美纺织品摩擦及谈了一些自己的粗略看法，还有一些相关而未涉及的问题留待以后思考。