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对房地产调控政策的分析及建议
摘要
房地产业是目前我国的支柱型产业，房地产市场的健康稳定的发展将直接影响到我国的宏观经济运行。所以，国家对房地产市场宏观调控的成败对我国经济的发展意义重大。因此，本文试以新一轮出台的房地产业法律政策为视角，从法律视角来分析和探讨房地产市场的宏观调控问题, 并对我国政府干预房地产市场的必要性、合理性与效应进行肯定，对房地产市场中存在的问题进行评析并提出相应的对策，将对社会主义市场经济的稳健发展，实现社会正义具有重要意义。　
关键词：房地产业; 宏观调控; 建议
Abstract
The real estate industry is the pillar industry of our country nowadays, so its stable and healthy development will influence our country’s economy directly. Therefore, whether the macro-control of our country succeeds or not will have great influence on our economy. So this thesis analyses the macro-control from the aspect of law and confirm the necessity and the rationality of the macro-control, besides, it also raises some measures, which will have great influence on the stable development of our economy.
Keywords: the real estate industry; the macro-control; suggestion
对我国房地产调控政策的分析及建议
房地产业指从事房地产经营管理服务性企业的总称，包括内容：土地的开发和再开发；房屋的开发和建设；地产的经营；房地产经营，包括房屋的买卖、租赁、抵押；房地产中介服务；房地产物业管理；房地产金融。作为国民经济中的一个独立的产业，它影响了众多相关产业，也是国家宏观调控的重点。加强对房地产市场的宏观调控，是政府的重要职责。
　　房地产市场的宏观调控就是国家采用行政、法律、经济手段从宏观上对房地产市场进行指导、监督、调节，以保证其供需平衡，弥补市场经济的缺陷，保证房地产市场稳定的运作。在宏观调节的手段中，法律手段是不可或缺的，这要求宏观调控要有法可依，依法调控。这样才能使宏观调控实际有效，房地产市场健康稳定的发展。
一、背景
自2011年下半年以来，已有30余个城市陆续出台楼市微调政策，涵盖税费优惠、购房补贴等多个方面。广东佛山是全国首个明确放松限购政策的城市。至今年2月，安徽芜湖更是发文对“购房者购买90平米及以下房子，给予50元/平米—150元/平米的补贴”。佛山、芜湖等地的新政出台后，遭到外界对于其地方政府“托市痕迹明显”等质疑。在上级政府干预下，两地新政被迅即叫停。其中，佛山新政从出台到被叫停尚不到12小时，被讽为“史上最短命新政”。与此前佛山、芜湖、成都、海口等城市微调被叫停不同，其他城市微调政策均在默许下正常进行。今年5月，扬州发布新政，受到了住建部住宅产业化促进中心官员的肯定，称其并非救市，而是针对住宅产业化进行的积极有益的探索。6月初的降息利好，令本月整个住宅楼市都处温暖之中。北京市住建委网站公布的网签数据显示，端午期间，北京市新建住宅签约1397套，二手房住宅签约378套，合计签约1775套，较今年“五一”三天假期上涨104%，同比去年飙涨307%。有报道称，整个6月北京楼市成交量创下限购后新高已成为定局。价格方面，北京楼市也告别此前的僵持状态。统计显示，北京热销的64个楼盘中，均价上涨的达37个。6月北京普通住宅签约均价为21238元/平方米，环比上涨7.7%，再次突破2万元。6月25日，河南省6部门发文，称金融机构原则上应给予首套房购房者基准利率下浮30%幅度内的优惠。
以上数据似乎显示楼市调控政策松动，然而，事实情况究竟是否真如此需要进一步从法律角度分析。
二、分析
（一）经济学的依据　
　　 2003年下半年以来，针对房地产领域存在的问题，央行公布了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》、国务院下令将开发固定资产投资项目的资本金比例提高为35%、国办发出半年内停止农地转征的通知、国土资源部也出台了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》的71号令。这些宏观调控政策引起了土地需求大于供给的结构性矛盾。房屋在中国人的眼中是一种基本生活资料，因此在短期内，房屋是缺乏弹性的，所以，这必然导致房地产的需求剧增。这种需求的增加，进一步会引起房价的快速上涨。这会导致需求拉上型的通货膨胀。 这种通货膨胀是由于过度的需求引起的。首先，这种持续的上涨，再加之我国银行存款利率较低，股市低迷，社会资金缺乏其他投资渠道，境外资金进入，居民需求与预期进一步膨胀的情况下，进一步促使大量资金涌入房地产业并且银行信贷也不断追加。这使得房地产业的金融风险激增。其次，房地产业投资的进一步扩大，又使得基本能源如，煤，石油等和建材如，钢铁，水泥等价格持续上涨。这又会进一步引发成本推动型通货膨胀。 这种通货膨胀主要是由能源价格上涨引起的，但它会导致物价上涨而产出下降。
（二）中国政府干预房地产市场的合理性分析
　　古典经济学的基本信条是在一个发育良好的市场环境下，市场价格是反映一切交易的有效显示器。但是，什么算是发育良好的市场却不好断定。现实表明，因交易信息不对称、垄断及市场交易规则的不完善，实际存在的各类市场基本上都达不到市场发育良好的标准，即市场失灵状况普遍存在。具体到房地产市场，如果土地完全市场化、各类配套设施能通过市场手段获得、银行贷款是完全透明的，则房地产交易价格是竞争性的，而这些条件的满足需要以整个经济系统的市场运行为前提，至少目前中国房地产市场还没达到这种水平。从这个意义上讲，在我国目前的社会经济环境下，让房地产市场自由发展既无条件又失公平，面对这样的市场，政府有充分的理由进行干预。
首先，房地产交易的特殊性决定了政府干预的必要性。因房地产本身的不可移动性，决定了房地产只能以产权户籍证书的流转作为交易方式。同时，土地本身又具有稀缺性和可永续利用的特点，随着社会经济发展和人们对土地需求的不断增加，土地具有潜在的升值功能。这些特点决定了房地产市场的价格成分中高估和偏差房地产实际价值的情形将普遍存在。所以，在制定产业政策、金融政策及国民经济发展计划时应给予足够的重视。同时，又要注意住宅业、房地产业的发展保持在一定速度范围内，适度健康发展。这就必须通过政府的干预与合理引导，防范和抑制房地产业泡沫对经济的冲击。对此，我国90年代初房地产过热的教训相当惨痛!我国1992～1993年在全国出现了房地产热，在房地产市场发展的初期有其必然性，但海南、北海、惠州等地出现的房地产投机现象，产生的房地产虚热(实际上就是地产泡沫)，对当地经济也产生了长期、严重的影响。不但给向房地产开发商直接贷款的金融机构(尤其以银行、信托公司居多)造成了大量的不良资产，而且还造成了大量宝贵土地资源的浪费和闲置，妨碍了国民经济的健康发展。
其次，政府在房地产市场中担任的双重角色决定了政府干预的正当性。一方面，政府以土地直接供应者的身份进入市场。我国实行土地所有权与土地使用权两权分离的运作模式。国家是国有土地的所有人，采取土地使用权的有偿限期转让制度，能够进入房地产市场交易的只是土地使用权。所以，政府可以根据土地资源稀缺性和独占性的特点，利用其配置土地资源的垄断权，影响房地产市场的供求状况。另一方面，政府的财政收入中相当部分来源于房地产业。例如，香港特区政府财政收入的30％主要源自房地产业。在我国，政府可以利用土地使用权有偿出让获取城市建设资金；另外，还可以通过对房地产业征收税费的方式，增加财政收入。同时，中国房地产市场存在价格与需求的结构不平衡。身处北京、上海和深圳等重要城市的居民可以随时感受到购房的火爆场面，而且搭起帐篷数十日排队甚至雇农民工排队的报道也屡见不鲜。而同期建设部发言人则称各地不存在房源不足，截止2006年4月底，40个重要城市可售商品住房面积总量达到12000万平方米、100万套，而且不同套型面积段可售住房都有供应。这说明中国房地产市场存在价格与需求的结构性不平衡，这为政府干预提供了合理的前提。
再次，从住房的需求方来看，我国居民的消费结构已从吃穿为主转为住行为主，住房成为广大居民的生活必需品，尽管房价不断上涨，他们仍希望住上一套自己满意的房子，住房需求表现出很强的上升刚性。从住房供给方来看，房地产商同任何企业家一样，都追求利润的最大化，利用哄抬房价来增加利润是他们的利益所在。前者决定了住房需求在相当长的一段时间内极为旺盛，供不应求是常态，从而为房价上涨提供了需求方面的条件，后者决定了房地产商具有抬高房价的强烈愿望。在这种情况下要指望房地产商发善心，约束自己的欲望，稳定房价是强人所难。而鼓励企业家追求利润最大化又是市场经济的内在要求。显然靠它的自发调节是难以遏止房价上涨的。因此政府干预就不可避免。在中国曾通过计划经济手段，把这种干预发挥到极致，在“路径依赖”之下，至今政府仍对经济进行高度参与，一直扮演着经济直接推动者的角色，因而地方政府必须全力协助，推动经济发展。从而地方政府最高当局旨在利用房地产加速城市建设、解决财政压力、推动GDP增长的决策，容易被一些具体主管部门甚至主管人员形成对房地产市场控制的强化，进而进行制度“设租”，满足自身利益。如何改变地方政府对城市房地产的深度介入也为国家宏观调控提出了现实要求。
当前由于调控政策并没有明显放松，加上经济形势不乐观，民众非理性购买心理减弱，开发商的市场销售和资金压力普遍较大。在当前大的经济形势、政策背景之下，银行对向开发商发放贷款依然谨慎，短期内开发商获得大量资金的可能不大。此外，前些年房地产在市场结构上严重扭曲，投资、投机性需求超过了自主性需求，近年来通过调控，目前自主性需求已占主导地位。但经过过去连年上涨，当前房价总体仍处于历史高位水平，在市场不明朗甚至有下行压力的情况下，无论是刚性需求还是投资、投机性需求，都很难为省一点贷款利息钱而出手购房。照现有的调控力度执行下去，预计再有半年左右，这种买卖双方僵持的状态就可能被逐步打破，到时市场回归理性，开发商的开发结构、销售行为、定价方式和水平也会随之调整。
新一轮调控已经是全球关注的热点,更是全国上下密切关注的焦点,这次调控只能成功不能失败,如果调控失败则将引发一系列严重后果,一是政府将失信于民,失去权威于尊严。二是将会把中国经济推向崩溃的边缘甚或彻底崩溃。三是将引发社会极大的不稳定甚至造成社会动荡。四是几年来的调控成果将毁于一旦,调控新政半途而废前功尽弃。五是房价回归合理价位将变成一句空话和笑柄,一次次信誓旦旦的表态将化成过眼烟云,一些人或将被国人所不耻。六是房地产市场调控若失控并出现报复性反弹那将是灾难性的，对中国社会经济发展的负面影响将是不可估量的,有可能酿成一场全国性的政治经济危机。
　三、建议
　 因此，在当前经济转型的关键时刻，政府首先必须冲破GDP增长拜物教意识的禁锢，彻底舍弃通过住房市场投机炒作短期内推高GDP增长的幻想，在挤出巨大房地产泡沫同时，建立起稳定经济增长扩大内需的长效机制。这种稳定经济增长扩大内需长效机制，就是转变国内住房市场性质，使住房市场由投机炒作主导转向消费主导，让民众的住房消费需求释放出来。而所有这些方面最为核心的内容，就是让住房价格回归到合理水平，回归到消费者有支付能力的水平。质言之，不把希望重新吹大房地产泡沫来拉动经济增长的迹象消弭于萌芽，让刚有可能遏制的房地产泡沫转而又继续吹大，可能成为未来中国经济的最大风险。这绝非危言耸听。笔者认为，解决目前这一问题最有效的办法就是出台更加严厉的房地产市场调控政策，从源头上彻底斩断房地产市场报复性反弹的可能。从宏观上讲，要逐步摆脱过去对房地产业的过度依赖，逐步在国民经济领域实现“去房地产化”，逐步使房地产业由过去的国民经济支柱产业向民生保障性产业战略转型，大力发展民生地产，进一步加大保障性住房建设力度，在土地、资金、税收等各方面都给予大力扶持，使房地产会归民生、回归理性发展。
　　之所以说坚持房地产调控政策不动摇如此重要，主要是基于以下几方面的慎重考虑。
　　第一，改善民生的迫切需要。这些年来中国的房价上涨过快，导致许多有住房困难的中低收入家庭被关在了门外。为此，国家大力发展各种形式的保障性住房。但问题是即使按计划在近几年内完成4500万套保障性住房开发，也只能覆盖20%的城镇居民，另外80%的城镇居民还得靠商品房来解决。如果不通过实施“限购、限贷”等严厉房地产调控政策，估计房价仍将非理性上涨。因此，坚持当前房地产调控政策，促使房价回归其合理水平，才能改善民生在住房方面的迫切要求。
　　第二，调整经济结构和扩大内需的现实需要。事实上，房价上涨过快，已经严重抑制了城镇居民的消费需求。高房价不仅耗尽了上一代人储蓄，而且还严重透支了下一代人储蓄，尤其是抑制了按揭贷款购房的许多居民家庭的消费能力。因此，坚持房地产调控，通过抑制房价过快上涨，将有利于释放或提高城镇居民的消费需求，扩大包括消费需求在内的国内需求，从而也将有助于推进经济结构调整。
　　第三，推进中国城市化的发展需要。众所周知，城市化和工业化是经济现代化的两大动力。目前中国的城市化率已达51%，目标是在20年左右时间里达到70%左右。也就是说，今后20年内还有数亿人要从农村人口变为城市人口，这为城市住房提出了巨大需求。但是，鉴于高房价不仅令城里人买不起住房，更不要说满足农村人进城的居住需求了。所以，高房价事实上阻碍了中国城市化发展，这也是为何目前要坚持房地产调控的重要理由之一。
　　第四，管理好通胀预期的调控需要。这些年来中国的通胀率“居高不下”，其中房价上涨过快的负面影响尤为明显。因为，尽管房价目前仍未纳入CPI的统计中，但房价的持续上升，通过租金、工资及提升通胀预期等渠道推高了通胀率。因此，应当抑制房价的非理性上涨，这对中国管理好通胀预期至关重要。
　　第五，发展实体经济的客观需要。前些年，房价的过快上涨，使得投资者、开发商和地方政府等大获其利，也吸引了各行各业的社会资金蜂拥而入房地产业，这势必会导致资金不断撤离实体经济。因此，促使房价合理回归，将促进资金从原来暴利的房地产业不断流出，逐步回归实体经济，对促进实体经济的良性发展至关重要。
　　第六，吸取以往因为房地产调控反复松动而引起的经验教训。历史是最好的一面镜子。2007年9月底，中国曾实施过房地产调控的二套房贷新政，即规定购买第二套房时按揭贷款首付比例提高到四成，且贷款利率要上浮10%。投资性购房风潮因此而迅速消退，房价也开始稳定逐步下调。然而，2008年国际金融发生后，中国立即推出了四万亿经济刺激政策，同时也调整或取消了此前包括二套房贷等房地产调控政策，促使房地产市场中投资和投机风潮再度崛起，房价也出现大幅飙升。2009-2010年，房价在一年多时间内上涨了50%左右，不少城市的房价甚至涨了100%。尽管2010年初恢复过差别化信贷等房地产调控措施，但房价依然过快上涨，最终迫使国家从2011年初起陆续出台包括在部分城市实行限购等强硬行政措施，结果是有效抑制了当前房价的过快上涨势头。因此，不能坐视房地产调控政策的反反复复及由此引发房地产走势的起起伏伏，更重要的是，要避免房地产调控政策松动可能带给整个经济的巨大负面冲击，这些都要求当前我们坚持房地产调控政策。
　　综上所述，虽然促进“稳增长”的宏观政策有所松动，但房地产调控政策却不能因此而放松，否则中国将重陷以往的房地产调控屡屡“空调”的陷阱，对中国经济发展也将产生较大的冲击与影响。首先，从市场主体方面加大房地产商和中介机构违法行为的法律责任，完善市场规制法律制度。完善责任体系，不仅有民事责任、行政责任，还要有刑事责任。其次，实行实名制购房，推行商品房预销售合同网上即时备案，禁止将预售商品房再行转让。再次，重点查处虚构买卖合同，囤积房源；发布虚假广告，提供不实价格和销售进度信息，恶意哄抬房价，诱骗消费者争购；炒买炒卖和囤积土地，违反规划及控制性要求的三类行为。此外，抑制其盲目投资。这是从抑制房地产市场供给的角度来作的，国家可以将各专业银行发放房地产贷款的规模、发行债券的额度等列入信贷计划、证券计划和投资计划，以便从总量上进行控制。最后，我国应督促商业银行采取有效措施，加强对房地产开发贷款和个人住房抵押贷款的信贷管理，调整和改善房地产贷款结构。切实加强贷前调查、贷时审查和贷后检查的工作，加大对商业银行房地产贷款的检查力度，切实纠正违规发放贷款行为，防范贷款风险。　
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