资源描述
教材编写说明
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由于时间匆忙，如存在纰漏之处，请大家谅解，欢迎广大学员和其他支持我们工作的同志提出宝贵的意见和建议。
人生、事业与北大同行！
目 录
教材编写说明 1
目 录 3
第一讲 绪论：法律与行政的基础概念 7
一、宪法（constitution） 7
二、宪政（constitutionalism） 9
三、分权与制衡（checks&balances） 11
四、宪政时代（constitutionalismtimes） 12
五、立宪运动（constitutionalismmovements） 13
六、法治（ruleoflaw） 14
七、民主（Democracy） 15
八、公共行政（publicadministration） 16
九、行政法（administrativelaw） 17
十、法治政府（governmentofthelaw） 18
第二讲 百年回顾：晚清以来的立宪运动与行政法 19
一、戊戌变法与晚清的立宪运动 19
（一）戊戌变法（1898.6.11——1898.9.21） 19
（二）晚清新政与预备立宪 20
（三）晚清行政法的完善与改革 21
二、民国时期的立宪运动与行政法（1911-1949） 22
（一）从君主立宪到民主立宪: 南京临时政府时期的立宪 22
（二）从袁世凯到曹锟等军阀: 北洋政府的立宪运动 22
（三）孙中山的宪政思想与南京国民政府的宪政运动 23
三、苏联模式与法治的歧变（1949-1978） 26
（一）引用苏联法制时期（1949——1957） 26
（二）无法时期（1958——1978） 26
四、转型发展中的中国行政法（1979-）：从工具主义向法治主义的迈进 27
（一）工具主义时代（1979-1989） 27
（二）向法治主义迈进（1989-） 27
（三） 28
（四） 28
五、总结：百年中国法治化进程的经验与教训 29
第三讲 法律与行政的历史传统和理论基础 36
一、法律与行政的历史传统 36
（一）英美行政法系 36
（二）欧陆行政法系 37
（三）中华行政法系 37
二、法律与行政的理论基础 39
三、中国行政法的平衡理论 43
四、实证行政法学与行政法学家的社会职能 44
第四讲 行政法治原则与法治政府的制度基础 48
一、法治与中国法治的特殊性 48
（一）法治的内涵和实施法治的意义 48
（二）法治原则的要素和基本要求 48
（三）法治与行政法治，法治政府 49
（四）依法治国与中国法治的特殊性 49
二、行政自由裁量权与行政法治原则 51
（一）行政自由裁量权与中国行政法治的难题 51
（二）行政法治原则 51
三、法治政府的制度基础 54
（一）行政权的合法性基础 54
（二）依法行政与"良法之治" 54
（三）程序正义，诚实信用原则和对信赖利益的保护 54
（四）合理行使自由裁量权 55
（五）尊重和保障基本人权，政府承担公平的法律责任。 56
（六）存在独立、公正的司法审查制度。 56
第五讲 行政立法与公共选择 57
一、行政立法的两种基础理论回顾：公共利益理论与公共选择理论 57
二、立法的"供给--需求"关系与利益集团 59
三、中国行政立法的公共选择机制与"供给--需求"关系分析 62
四、中国的部门利益与行政立法 65
（一）部门利益与行政立法：以电信管制立法为例 65
（二）官僚利益集团与行政立法：以药品监督管理立法为例 68
五、信息、激励与中国行政立法的改革（略） 71
第六讲 政府管制与公共选择 72
一、公共利益理论：政府管制的目的、原因与基本假设 73
二、公共选择理论：政府管制的目的与分析模型 74
三、中国行政法中的政府管制及其公共选择机制 75
四、中国政府管制法与官员利益最大化 77
第七讲 中国司法审查制度：现状、困惑与改革 86
一、司法审查：定义、理论基础与制度模式 86
（一）定义 86
（二）理论基础 87
（三）制度模式：英美模式与欧陆模式 87
二、中国司法审查制度的确立及其基本特点 88
三、1990年以来司法审查相关制度的发展 90
（一）行政复议制度 90
（二）行政赔偿制度 90
四、1990年以来的执行情况及存在的主要问题 91
（一）1990年以来的执行情况 91
（二）行政诉讼中的四难 92
五、司法审查的制度性困惑与回归司法诉讼形态:司法改革抑或政治改革 93
第八讲 世贸组织（WTO）与中国行政法的改革 94
一、WTO的法律框架与基本原则 95
（一）WTO的法律框架： 95
（二）WTO的基本原则 96
二、中国政府对世界贸易组织基本规则的承诺 99
三、WTO推动了国际人权公约在国内的实施 102
四、行政法改革：本土化与世界化的压力和下一步改革方案 104
（一）中国行政机关本身的机构改革和公务员制度 104
（二）行政管制与放松管制 105
（三）根据WTO的透明度原则 106
（四）根据WTO的基本原则和我们的承诺 106
（五）司法改革，中国司法审查（行政审判）制度的完善 107
第一讲 绪论：法律与行政的基础概念
[教学目标]
准确理解宪政时代法律与行政的10个基础概念及其法理意义，完成本课程的知识准备。
[基础概念]
n 宪政
n 宪法
n 分权与制衡
n 宪政时代
n 立宪运动
n 法治
n 民主
n 行政
n 行政法
n 法治政府
[教学安排]
本讲为"法律与行政"的绪论，安排1次课共3个课时。
一、宪法（constitution）
规定一国基本人权和权力分配结构的，具有最高法律效力的根本大法。
①拉丁语"constitutio"及其复数形式"constitutiones"-主权者颁布的法律、宗教法。
英语"constitution"本意指"事物的本性或构造"，后演绎出"政体"、"章程"、"法规"、"宪法"等多种涵义。因此，"宪法"最原始的语义之一是"反映一个国家的性质及规定其基本制度结构的法规体系"，如《克拉伦敦宪法》（The constitution of clarendon, 1164），而1215年制定具有现代宪法意义的《自由大宪章》却称作"Magna charta"。
"宪法"一词在汉语界由来已久，如《国语》所谓"赏善罚奸，国之宪法也"，该词系指"典章"、"法度"而言，现代意义的宪法及其观念是舶来品，中国官方和主流学界的移植始于内忧外患的甲午战争和戊戌变法时期，后在民族自强和现代化的驱使下变为自主的探索。
②宪法与其它法律的区别：
n 它规定国体、政体、国家机构的权力分配、公民基本权利和义务等国家的根本问题。
n 宪法具有最高的法律效力，其它法律不得与宪法相抵触，并从宪法派生出来。
n 宪法的制定和修改必须经过严格的特殊程序，如全民公决、多重的投票、绝对多数票等。
③宪法可以通过一部宪法典体现出来，如美国1787年《联邦宪法》，中国1982年《中华人民共和国宪法》；也可以通过一系列的宪法性法律（constitutional laws）体现出来，如英国的《自由大宪章》（1215）、《权利法案》（1689）。前者称为成文宪法传统，后者称为不成文宪法传统。
④对宪法文本通常有四种分类：
n 成文宪法与不成文宪法（documentary constitutions and unwritten constitutions）。
n 刚性宪法（rigid constitutions）与柔性宪法（flexible constitutions），布赖斯（J. Bryce, 1884）分类。
n 规范宪法（normative constitutions）、名义宪法（nominal constitutions）与语义宪法（Semantic constitutions），娄文斯坦（Karl Lowenstein, 1951）分类；保障性的宪法（真正的宪法）、名义性宪法与装饰性宪法（冒牌宪法）——萨托利（Giovanni Satori,1962）分类。
n 自由主义宪法（liberalism constitutions）与权威主义宪法（authoritarianism constitutions）。
⑤宪法与行政法的关系
[德]奥托·梅耶（Otto. Mayer）：
"宪法典是静态的宪法，行政法是动态的宪法"
"宪法消逝，行政法长存"。
二、宪政（constitutionalism）
指一国根据一部保障人权和确立分权与制衡的宪法而治理的根本政治制度。
n 宪政的基本内核是：基本人权保障和有限政府。
n 宪政的标志：存在一个保障基本人权的法治政府。
n 宪法与宪政的关系：宪法是实施宪政的依据和保障，但有宪法未必有宪政，如中国。
n 宪政与民主、法治的关系。
n 宪政是西方基督教新教伦理世俗化的产物，主要是针对人性——人类的尊严和罪恶，而做出的以保障基本人权和建立有限政府的制度。
"政府的存在不就是人性的最好说明吗？"，麦迪逊（James Madison）指出：
如果人们都是天使，那也就没有设置政府的必要了，如果如何治人是由天使来规定，那么也没有对政府进行控制的必要了。正因为政府是由人来治人的，最大的问题就在于两方面：首先使政府有能力控制被治者，其次，就是要求政府控制其自身了。控制政府无疑要依靠人民，但经验教导我们：人类必须有其他的防备办法。
[参见Roy P. Frairfield (ed.), The Federalist Papers, The Johns Hopkins University Press, 1981, Chapter 51, "Structuring Checks and Balances."]
"其他的防备办法"就是通过自由立宪实现一个"有限政府"：一个在某些领域永远无权做出决定的政府；一个象普通公民一样守法和负责任的政府；一个内部有分权和制衡机制的政府。
新教传统下的宪法和宪政排拒一切关于人类至善论和能够建成一个完善社会的乌托邦观念，并由此拒绝承认和支持为了实现一个美好社会的乌托邦观念而允许大政府或极权政府。
为什么现代宪政既以"保障人权"为宗旨，又有意识地回避"我们应当创造什么样的社会"这个问题的意义？在欧美宪法的一切经典蓝本里，从未明示特定的政党、意识形态和全社会的根本任务等问题。因为这些问题的提出必然包含着"我们能够建成一完善的社会"这个前提，"一个完善的社会"是最好的，也是唯一的，从而导致政治与思想上的一元化，而"一元化"又总是体现着某种政治势力业已掌握了自然和社会的发展规律这一人类理性上的"致命的自负"。宪法如果确信这种"自负"，必然会践踏"保障人权"的宪政初衷。
[参见包万超："儒教与新教：百年宪政建设的本土情结与文化抵抗"，《北大法律评论》（1998），第1卷·第2辑·523页]
人类已经为这种"致命的自负"付出了昂贵的代价！J.利文斯顿指出：
《圣经》的末世论象征，指明了历史本身的非决定性的性质，还指明了这样一个事实：除非使用象征和福音的语言，否则有限的头脑是无法设想历史的完成的。……"最后审判"和"反基督"的象征，意味着拒绝一切关于历史中的道德进步的乌托邦观念，以及关于历史是其自身的拯救者的观念。恶总是被搀和在善之中，直到人类历史的终结为止。在上帝超验的智慧和爱的光芒之中，一切人类成就最终都要受到审判。
[参见J.利文斯顿：《现代基督教思想》，何光沪译，四川人民出版社，1992，926页。]
由此哈耶克中肯地表明了他的忧虑和对世人的告诫：
我谨希望我们这一代人能够习知：正是形形色色的至善论，不时摧毁着各种社会业已获致的各种程度的成就。如果我们多设定一些有限定的目标、多一份耐心、多一点谦恭，那么我们事实上便能够进步得更快且事半功倍；如果我们自以为是地坚信我们这一代具有超越一切的智慧及洞察力，并以此为傲，那么我们就会反其道而行之，事倍功半。
[参见哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，北京三联书店，1997，11页]
三、分权与制衡（checks&balances）
分权与制衡是宪政的经典原理，它的含义有狭义和广义之分，前者是指立法、行政和司法分立与制衡，后者包括中央与地方、国家与社会的分权与制衡。
分权与制衡原理是孟德斯鸠在《论法的精神》中系统阐述的宪政原理：
当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。
如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。
如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。
同一个机关，即是法律执行者，又享有立法者的全部权力。它可以用它的"一般的意志"去蹂躏全国；因为它还有司法权，它又可以用它的"个别的意志"去毁灭每一个公民。
[参见孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆，1993，156页]
在这个基础上，孟德斯鸠提出了自由和"以权制权"的经典定理：
在一个国家里，也就是说，在一个有法律的社会里，自由仅仅是：一个人能够做他应该做的事情，而不被强迫去做他不应该做的事情。……自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他的人也同样会有这个权利。
一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。
从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。我们可以有一种政制，不强迫任何人去作法律所不强制他做的事，也不禁止任何人去作法律所许可的事。
[参见孟德斯鸠：《论法的精神》，154页]
四、宪政时代（constitutionalismtimes）
一个国家根据以保障基本人权和确立分权与制衡的宪法而治理的时代。欧美诸国，从17世纪晚期到19世纪晚期，陆续进入宪政时代，日本和中国等东方国家从19世纪末期开始宪政实践。
有关国家进入宪政时代的标志性事件：
n 英国：1689年，光荣革命与《权利法案》的颁布，确立了君主立宪制，开启了以人权保障和限制王权为重点的现代宪政历程。
n 美国：1787年，《联邦宪法》（1789年生效）；1791年《权利法案》。
n 法国：1789年，《人权宣言》；1791年，法国宪法。
n 德国：1781年德意志帝国的统一，开始步入宪政时代，其中，1918年的《魏玛宪法》开启了20世纪西方宪法的新传统。
n 日本：从维新变法开始到1889年颁布《大日本帝国宪法》，标志着西方宪法的东方化。
n 中国：宪政运动的开端为1898年的戊戌变法，但直到今天中国仍只有宪法，没有宪政。
五、立宪运动（constitutionalismmovements）
一个国家制定宪法，推进宪政化进程中，具有重大和深远影响的行动。
从世界范围看，立宪运动经历了五个阶段：
n 1689年，英国光荣革命与《权利法案》，开启了现代西方宪政的进程。
n 1789年，法国《人权宣言》的颁布，推动了整个欧洲大陆和北美国家的宪政化进程。
n 1889年，《大日本帝国宪法》的颁布，推动了西方宪法的东方化进程。
n 1917年，苏联的成立和1918《苏俄宪法》、1924与1936年《苏联宪法》的颁布，标志着一种与西方宪法与宪政不同的宪法传统的形成。
n 1989年，东欧和苏联社会主义制度的瓦解和西方市场经济与民主制度的引入，标志着社会主义宪法在上述国家的终结和西方宪法和宪政的回归，由1993年12月12日，俄罗斯联邦全民公决，通过了西方式的《俄罗斯联邦宪法》。
六、法治（ruleoflaw）
法治是与人治相对的概念，区别两者的标志是：当一个国家或政府的决策面临分歧的时候，是由某个人说了算还是依法定程序解决。前者是人治，后者是法治。法治的标志是存在一个法律之下的政府。
亚里士多德在《政治学》中的经典定义：
法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。
[亚里士多德：《政治学》，商务印书馆，1965，199页]
亚里士多德进一步指出了法治区别于人治的意义：
若要求由法律来统治，即是说要求由神祗和理智来统治；若要求由一个个人来统治，便无异于引狼入室。因为人类的情欲如同野兽，虽至圣大贤也会让强烈的情感引入歧途。惟法律拥有理智而免除情欲。
[Aristotle, The Politics, Book III, Ch, 16. 夏勇译，参见《法治是什么？》，《公法》第2卷2000]
戴西（A.V. Dicey）在《宪法研究导论》里，对法治作出了三项界定：
构成宪法基本原则的所谓"法治"有三层涵义，或者说可以从三个不同的角度来看。
首先，法治意味着，与专横权力的影响相对，正规的法律至高无上或居于主导，并且排除政府方面的专擅、特权乃至宽泛的自由裁量权的存在。
其次，法治意味着法律面前的平等，或者，意味着所有的阶层平等地服从由普通的法院执掌的国土上的普通的法律；此一意义上的"法治"排除这样的观念，即官员或另类人可以不承担服从管治着其他公民的法律的义务，或者说可以不受普通审判机构的管辖。……作为其他一些国家所谓"行政法"之底蕴的观念是，涉及政府或其雇员的事务或讼争是超越民事法院的管辖范围的，并且必须由特殊的和或多或少官方的机构来处理。这样的观念的确与我们的传统和习惯根本相忤。
最后，法治可以用作一种表述事实的语式，这种事实是，作为在外国自然地构成一部宪法典的规则，我们已有的宪法性法律不是个人权利的来源，而是其结果，并且是由法院来界定和实施的；要言之，通过法院和议会的行动，我们已有的私法原则得以延伸从而决定王室及其官吏的地位；因此，宪法乃国内普通法律之结果。
[Albert. V. dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution (1885), 1960, pp. 202203. 夏勇译，参见《法治是什么？》，《公法》第2卷2000]
七、民主（Democracy）
民主是与专制相对的概念，它的核心意义是指公民在自治权的基础上根据多数决策规则，决定公共事务和个人事务。
① 民主与法治的关系：民主=个人自治+法治
先定约束与民主的悖论
②民主的决策规则：
n 一致同意（最高形式为全民公决）
n 绝对多数规则
n 过半数规则
n 相对多数规则
③ 有限多数规则：民主与对少数人的保护
阿克顿指出："我们判断某个国家是否真是个自由国家，最可靠的办法就是检验一下少数派享有安全的程度。"
[The History of Freedom in Antiquity，1877年]
费雷罗也指出："在民主制度中，反对派像政府一样，是对人民主权生死攸关的机制。压制反对派就是压制人民主权。"
[G.Ferrero, The Principles of Power , 1942年]
萨托利进一步指出："每个人的自由也是全体人的自由，当我们属于少数时，这一点得到了最真实最具体的体现。抱歉得很，民主就是多数统治这一口号是不正确的，只有尊重和保护少数的权利，才能维护民主的力量和机制。总之，少数的权利是民主过程本身的必要条件。如果我们信奉这一过程，我们也必须信奉受少数的权利限制的多数统治。使民主作为一个不断发展的过程存在下去，要求我们保证全体公民（多数加上少数）拥有权利，这是民主运行方式所必需的。"
[乔·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社，1998，37页]
④ 民主与行政法的关系： 现代行政法是民主的产物，行政法必须体现民主。行政法以保障人权为目标，要充分体现公民参与和政府的公开、公平、公正。现代行政程序法，如美国1946年《联邦行政程序法》，是行政法体现民主的集中反映。
八、公共行政（publicadministration）
① 分权理论与公共行政在宪法上的界定。
② 行政法上公共行政的范畴：形式意义的公共行政和实质意义的公共行政。
A、国家行政机关的行政。
B、准政府组织的行政。
a. 政党（如中国共产党）和其他政治性社团（如工会、青年团、妇联）。
b. 被授权的组织，尤其是事业性单位（如公立大学中的北京大学）。
c. 各种自治组织和行业协会，如村民委员会、居民委员会、律师协会、注册会计会协会、进出口商会、足球协会等。
d. 被授权的国营企业，尤其是民航、电讯、石化等垄断性国营企业，如中国电信、中国石化集团。
C、私人组织行使行政权，如美国在放松管制和新公共管理运动中兴起的私人监狱。
九、行政法（administrativelaw）
关于公共行政的法律规范和基本原则的总称，它的核心是调整行政机关在行使权力的过程中与其它国家机关和公民的权力（利）义务关系。
① 行政法的渊源（一）：成文法渊源
A、国际公约、条约、协定
B、宪法
C、法律（全国人大及其常务委员会）
D、行政法规（国务院）
E、地方性法规（省、自治区、直辖市的人大及其常务委员会，省府市所在地的人大及其常务委员会，较大市的人大及其常务委员会，经济特区的人大及其常务委员会）
F、自治条例和单行条例（自治区、自治州和自治县的人大及其常务委员会）
G、部门规章（国务院的部委、行、署、直属机构）
H、地方政府规章（省、自治区、直辖市的政府，省府市所在地的政府，较大市的政府，经济特区的政府）
② 行政法的渊源（二）： 不成文法渊源
I、习惯法
J、判例法
K、行政法的一般原则（如自然公正原则、正当程序原则、比例原则、公平负担原则）
③ 中国行政法中的潜规则
L、行政法与政策
M、行政法与意识形态
N、行政法与乡土社会的伦理规则
O、行政法与"批示"的法律意义
P、宗族主义、单位制与内部规则
④ 行政法的三种理论传统，或关于法律与行政的三种理论传统
功能主义传统（管理论） 规范主义传统（控权论） 法社会学传统（平衡论）
十、法治政府（governmentofthelaw）
法治政府：是指一个具有合法性基础，建立在良法的基础上，遵守正当程序，合理行使自由裁量权，并对它的行为承担公平法律责任的政府。
法治政府的制度基础是：
n 行政权具有合法性基础
n 依法行政与"良法之治"
n 程序正义，诚实信用原则和对信赖利益的保护
n 自由裁量权的合理行使
n 基本人权保障与责任政府
n 存在独立和公正的司法审查制度
第二讲 百年回顾：晚清以来的立宪运动与行政法
[教学目标]
展示戊戌变法以来中国重大的立宪运动及其推动下的行政法变革，理解中国法治的历程与经验，分析中国法律与行政的关系的特殊性与复杂性。确立本课程的国情分析与历史分析的方法论基础。
[基础概念]
n 晚清
n 戊戌变法
n 中国立宪运动
n 中国宪法典（草案）
n 中国行政法
n 法律工具主义
n 法治主义
[教学安排]
本讲设计了一个百年宪法典（草案）发展的表格，以此为基础，展示宪法与行政法发展的历程与经验。本讲为"法律与行政"入门讲授（注重历史分析），安排1次课共3个课时。
一、戊戌变法与晚清的立宪运动
（一）戊戌变法（1898.6.11——1898.9.21）
戊戌变法是中国自鸦片战争以来关于"变器##-变事--变政--变法"这一递进改革逻辑的最后阶段，其目标是在中国立宪法，开国会，仿效三权分立，实行君主立宪制。
康有为在光绪24年（1898）戊戌五六月陆续进呈的《日本变制考》中，说明了他的变法主张：
购船置械，可谓之变器，不可谓之变事。设邮局，开矿务，可谓之变事，未可谓之变政。改官制，废选举（科举制度），可谓之变政，未可谓之变法。日本改定国宪，变法之全体也。
康有为在"请定立宪法开国会折"中指出：
东西各国之强，皆以立宪法、开国会之故。国会者，君与国民共议一国之政法也。盖自三权鼎立之说出，以国会立法，以法官司法，以政府行政，而人主总之，立定宪法，同受治焉。人主尊为神圣，不受责任，而政府代之。东西各国皆行此政体，故人君与千百万之国民，合为 一体，国安得不强？
（二）晚清新政与预备立宪
n 1901年，慈禧下诏变法："世有万古不易之常经，无一成罔变之治法。大抵法积则弊，法弊则更"，"法令不更，锢习不破，欲求振作须议更张。"并表示"取外国之长，乃可补中国之短，惩前事之失，乃可作后事之师。"
n 1905.11——1906.7五大臣（载泽、戴鸿慈、端方、李盛铎、尚其亨）出洋考察15国宪政，五大臣向清廷提出的《奏请以五年为期改行立宪政体折》中总结了五项结论："天下大计"，"全出宪法一途"；"救危亡之方只在立宪"；"立宪政体，利于君，利于民，而独不便于庶官者也"；"立宪当远法德国，近采日本"；兼取列强。
n 1906年9月，清廷发表"上谕"，宣布预备立宪："我朝自开国以来，列圣相承，谟烈昭垂，无不因时损益，著为宪典。……而各国所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经画政务，无不公之于黎庶。……但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪之基础。"
n 1906.11，颁布《预备立宪先行厘定官制谕》，提出改定全国官制，为立宪之预备。
n 1907.9，设资政院，10月各省设咨议局，为中国议会之前身。
n 1908年仿《大日本帝国宪法》（1889）颁布《钦定宪法大纲》，此为中国第一个宪法性文件（未生效）。
n 1911.7-9月，起草《大清宪法典》（草案）。
n 1911年11月3日，清政府颁布立即生效的《宪法重大信条十九条》。
（三）晚清行政法的完善与改革
n 敕修五朝会典，承《康熙会典》、《雍正会典》、《乾隆会典》和《嘉庆会典》，1904年，颁布《光绪会典》一百卷。该会典是当时世界上最完备的行政法典。
n 修订六部则例，如《钦定工部则例》（1884）、《钦定吏部处分则例》（1886）；加强民族立法，如《钦定理藩院则例》（1847）和《回疆则例》（1842）。
n 颁布新官制法与经济、文化等行政管理章程。尤其是1906年9月颁布《预备立宪先行厘定官制谕》和1906年11月颁布《厘定中央官制谕》后，制定了大量有关行政编制、组织和官员权利义务的法律和章程，及有关的行政管理法规，如《学部官制》、《警务局章程》、《商标注册试办章程》。
n 根据《钦定宪法大纲》，草拟《行政纲目》。
n 修订监察法规，如修订《钦定台规》和《都察院则例》。
晚清行政法改革，虽顺应立宪的时势，但并非以现代宪政为蓝本发展现代行政法（如确立对行政行为的司法审查制度和行政赔偿制度等），而主要是完善传统的行政法体制。
二、民国时期的立宪运动与行政法（1911-1949）
（一）从君主立宪到民主立宪: 南京临时政府时期的立宪
从君主立宪到民主立宪：南京临时政府时期的立宪（1912.1——1912.3）
1.《中华民国临时政府组织大纲》（1911.12.3）：借鉴美国宪法的三权分立和总统制。
2.《中华民国临时约法》（1912.3.11）提出"中华民国之主权，属于国民全体"，实行三权分立原则，政体倾向于责任内阁制，但总统也行使相当的权力，兼有美国和英国宪政的特点。根据"自由、平等、博爱"以及"天赋人权"的原则，比较具体地规定了人民的权利和自由。总统发布《开放蛋户惰民等许其一体享有公权私权文》：
天赋人权，胥属平等。……凡以上所述各种人民（专制主义的底层贱民），对于国家社会之一切权利，公权若选举、参政等，私权若居住、言论、出版、集会、信教之自由等，均许一体享有，毋稍有歧异，以重人权而彰公理。
3.《临时约法》是特定时期的产物，除国体外，未反映孙中山的立宪思想。孙中山说过，"临时约法"中"只有中华民国主权属于国民全体一条是兄弟所主张的，其余都不是兄弟的意思，兄弟不负这个责任。"（《孙中山全集》第五卷，第497页）孙中山批评，《临时约法》未规定选举、罢免、创制、复决四项直接民权，未规定立法、行政、司法、考试、监察分立与制衡的"五权宪法"体制。
4.行政法的发展：
n 初步确立了中国行政法的现代宪政基础;
n 注重颁布政府组织法(如<中华民国临时政府中央行政各部及其权限>和《各部官制通则》)，确立政府合法性；
n 颁布一系列保障人权的法令，在国家公共领域广泛推行自由、平等、博爱观念。
n 颁布了一系列新式的行政管理法规和社会改革法规；
n 拟设立平政院（行政法院），发展民告官的制度。
（二）从袁世凯到曹锟等军阀: 北洋政府的立宪运动
从袁世凯到曹锟等军阀：北洋政府的立宪运动（1912.3——1928.6）
1.《天坛宪法草案》（1913.10）：宪法起草委员会试图确立责任内阁制来控制袁世凯的权力，是《临时约法》的进一步发展成果，是尔后十年制宪的主要依据。
2.《中华民国约法》（1914.5）：取消内阁制，改行总统制。确立儒教为立国之本。
3.1915年12月12日，袁世凯称帝，改元"洪宪"，迈向君主立宪制。
4."十年制宪"与《中华民国宪法》（1923.10.10，曹锟颁布）：继承"天坛宪草"的精神，实行议会制与责任内阁制；采取中央与地方的分权制（借鉴美国联邦与州的分权制衡）。但此部"贿选宪法"在1924年曹锟被迫退位后即被废弃。
5.北洋政府时期的宪政思潮
n 省宪运动,尤其以湖南省为代表,%%1922年1月1日公布经"全省投票"(1800余万票通过)表决的《湖南省宪法》，是中国第一部由省制定的联邦制宪法。
n "好政府主义"：1922年5月胡适、蔡元培、王宠惠等16人联会发表《我们的政治主张》，阐明"好政府主义"宪政主张。
我们所谓的"好政府"，在消极的方面是要有正当的机关可以监督防止一切营私舞弊的不法官吏，在积极方面是两点：
(1)充分运用政治的机关为社会全体谋充分的福利。
(2)充分容纳个人的自由，爱护个性的发展。
6.北洋政府时期的行政法承袭了晚清和民国初年的改革成果，是中国移植西法的重要时期。
（三）孙中山的宪政思想与南京国民政府的宪政运动
1．孙中山的宪政思想
n 三民主义
n 权能分治理论与"五权宪法"
n 自由、平等、博爱思想
n 革命程序论：军政－训政－宪政
n 训政时期实行"保姆式"的党治论
n 宪政思想的两个阶段：1895##1921，倾向英美式自由宪政；1922年后明确仿效苏俄式宪政。
1922年，孙中山指出："近来俄国新发明了一种政体，这种政体，不是代议政体，是'人民独裁'政体，……当然比代议政体改良得多。"因此，"法美共和国皆旧式的，今日唯俄为新式的；吾人今日当造成一最新式的共和国。"（《孙中山选集》，人民出版社，1956，722页）孙中山认为，代议制不是真正的民权，直接民权才是真正的民权，主张人民具 有"选举、创制、复决、罢免"四项直接民权。
n 上述思想中,关于训政时期实行党治论和五权宪法主张对南京国民政府的立宪运动起到了决定性的指导作用。
2．二十年立宪运动与行政法
南京国民政府先后颁布了《训政纲领》（1928），《训政时期约法》（1931），《中华民国宪法草案》（《五·五宪草》，1936.5.5），《中华民国宪法》（1947）等四部宪法性大典，并完成了民法典、商法典、刑法典、诉讼法典和行政法基本部门法等"六法全书"的建设，形式上一跃成为现代法治国。但这二十年，只有"法统"，没有法治；只有宪法，没有宪政；只有行政法，没有行政法治。根本原因，在于训政和党治理论。
①《训政纲领》（1928）：训政时期由国民党全国代表大会（及中央执行委员会）领导国民行使政权，训练国民逐渐行使选举、罢免、创制，复决四项政权，以立宪政之基础。
②《训政时期约法》(1931)：确认了《训政纲领》的党治体制，限制人民的公权。罗隆基在《对训政时期约法的批评》一文中指出："这次约法，只有主权在民的虚文，没有人民行使主权的实质。""是母亲骗孩子的把戏"。
③《五·五宪草》（1936.5.5）：总统制（权力大于美国宪法的总统制），对人民权利采用吴经熊主张的"法律限制主义"而非"宪法保障主义"。
④《中华民国宪法》（1947.1.1颁布，1947.12.25实施），尔后颁布《动员勘乱时期临时条款》（1948.5.10）-"战时宪法"（直到1991年5月才在台湾被废止）。1947宪法以三民主义为基础，体现"五权宪法"精神，实行责任内阁制和人权的宪法保障主义模式。但在中国大陆，本宪法未曾有效实施过。
⑤二十年行
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