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开发苏州工业园案例分析

分析思路：
本文以中新两方合作开发苏州工业园的事态发展为线索， 即从合作， 分歧和妥协 三个阶段来考察政策的制定， 实施和修改， 重点探讨在中新两国不同国情和各自 经济政治利益的大环境下， 围绕苏州工业园开发的政策制定者和执行者以及相关 者的参与行为和他们各自相关的利益， 并从苏州工业园最近的发展情况， 对整个 政策的制定和进展以及影响给予评价。

三阶段的政策变化： —①—制定政策，合作
—②—执行政策，分歧
—③—面对问题，对策
阶段一 制定政策，合作
一． who and what——谁制定了什么政策

1994 年 2 月中国副总理李岚清和新加坡首席总理李光耀代表两国政府签订了联 合协议。
关于开发苏州工业园的协议： 耗资二十个亿，占地七十平方公里的开发计划原 意要仿照新加坡的工业住宅混合社区模式。 计划分三个阶段共十五年完成， 将容 纳 60 万人口，提供三十万个职位。成立中新苏州工业园发展有限公司开发，公 司由新加坡财团占 65％的股份，中国财团占 35％的股份组成。

二． what cause it——政策制定的环境诱因

1．经济环境：互补的双赢利益趋向
新加坡经济发展迅速， 拥有比较前沿的管理经验， 但其六万平方公里的面积和三 百七十万人口的条件，限制了它国民经济的进一步发展，使得它必须向外拓展， 寻找它的人才和商业的“第二翼的发展”。
中国在进行改革开放， 地大物博， 人口众多， 拥有丰富的自然资源和市场。 但在

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改革进程中， 城市规划建设、 公共行政管理、 经济发展体制等问题上都面临着难 题， 原有的吸纳外资的方式已不能满足中国经济发展的要求， 从原有的直接资本 投入向技术经验等软件的引入。 希望学习成功的发展模式， 引进先进的外资和管 理的经验。

2．国际政治环境：融洽的双边关系
新中关系远在 1990 年正式建交之前就开始了。时任总理的李光耀资政在 1976 年就访问了中国。 邓小平先生也在 1978 年访问了新加坡。 十多年来两国领导人 的联系为双边关系的快速发展奠定了基础。 1990 年以后，新中关系更是大放异 彩。这不仅开启双方一些合作的构想，甚至能讨论敏感问题。

3． 文化环境：相近的文化背景
新中有着共同的文化遗产。 新加坡虽然是个多元社会， 但新加坡华人与中国人之 间也没有语言障碍。

4． 国内政治环境：领导人的大力支持
两国政府领导在国内政治中， 都具有相当大的影响力和权威性， 能够主导政府的 工作议程设置和工作进程。两国最高领导为追求国家经济发展和做出良好政绩而 大力支持两国合作，这是政策能够尽快形成的重要因素。

三． for what ——政策制定的目的

中方：
短期： 以苏州工业园为试点， 学习新加坡工业发展模式，吸引外资， 促进发展。 长期：希望将成功经验推广出去， 促进改革开放的进一步深化和国民经济的发展。

新方：
短期：以苏州工业园作为一个载体来移植新加坡的“软件”，进行人才和商业的 输出，积累在华工作的经验，更关注新加坡的制度能否成功移植。

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长期： 开辟新的经济发展模式， 而非单纯的海外投资， 进一步打开在中国的经济 活动空间，乃至在东亚范围内的推广。

四． how ——政策如何制定出台

1． 1979 年，邓小平访问新加坡，对其良好的社会秩序极其欣赏 。 1992 年邓小 平南巡，提出向新加坡学习的概念。各级政府遂派代表前往学习。

2． 1993 年 5 月，新加坡资政李光耀表示：在合作开发苏州工业园区的同时，新 加坡将把自己成功的经验无偿提供给苏州。

3． 1994 年 2 月 26 日，中国副总理李岚清和新加坡首席总理李光耀代表两国政 府正式签署合作开发建设苏州工业园区的协议；同年 5 月 12 日，园区建设正式 启动，成为经国务院批准的国家级开发区。

小结： 这是中新两国政府，在高层领导人的直接推动和主导下，制定的两国合 作协议，我们看到，在这个协议制定过程中，地区政府的参与程度很低。

五． who involved —— 谁受到这项政策的影响

中央政府： 工业园如果发展良好，可以像特区一样，将经验在其它地方推广。
新加坡： 开发工业园的进展如果顺利，意味着向华扩展计划的成功。
苏州地区政府： 工业园的选址所在地，属苏州地区政府管辖范围，苏州工业园 的发展，对于当地的经济和环境有重要影响。
苏州同类型的开发区：如 92 年建立的苏州新区，可能会受到一定程度的冲击。
来华投资商：优越投资环境的开发园区，能够增进在华投资商的利润和效益。

阶段二 执行政策，分歧

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政策实施过程所面临的难题和双方的分歧： 在两国政府签定协议后，中新苏州 工业园开发有限公司在苏州的具体管理操作过程中， 发现了很多困难， 并与苏州 地区政府产生严重分歧：

一．政策在执行中出现的分歧

1．以硬件为主 VS 以软件为主
在苏州工业园区的建设过程中， 究竟是以硬件建设为主还是以软件建设为主， 新 加坡和中国地方政府出现了分歧。 根据中央政府与新加坡政府达成的协议， 按照 李光耀的说法， 当初双方达成协议， 在苏州建设一个工业园区， 向中方教授如何 规划、如何管理，并同时吸引外资。中方对此十分感兴趣，希望能从中学到“软 件”，并到其他地方进行 “复制”。 中央政府希望能建设一个新的软件环境， 新加 坡政府也希望能延续本国自己的经营理念， 他们认为应该将力量重点投入到这方 面。

而苏州方面的官员感兴趣的却是硬件， 他们希望通过这个项目能带来投资， 在当 地建桥、 修路， 使苏州工业园区在以规模上取胜。 当然， 它的硬件建设也无可厚 非。例如， 苏州工业园区金鸡湖荣获了美国景观设计师协会 (ASLA) 优秀设计奖。 地方政府认为只有能吸引到外资就可以了。至于吸引到外资后如何管理并不是很 重要的事情。

2．苏州工业园区要达到的标准
对于苏州工业园区怎样才算成功， 新加坡副总理李显龙认为有3个标准： 一是园 区开发公司是否盈利并公开上市；二是投资商是否对园区有信心而不断在此投 资； 三是园区是否可以继续强化它与其他开发区不同的独特性， 成为中国城市规 划和工业开发的一个珍贵模式。
而地方政府更关心的是工业园能否吸引到外资， 为苏州的发展积累资金， 解决就 业、吸引高技术的人才等标准。

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3．资源的分配——工业园区 VS 苏州新区
新加坡希望中国政府能全力支持苏州工业园区， 然而从实际的情况来看， 苏州的 地方政府似乎更偏向于支持苏州新区。据新加坡方说， “但当时我们得到的承诺 是， 苏州将专注于与新加坡的合作， 建设苏州工业园。 但事实却是， 他们对一些 投资者说， ‘到我们的工业园来吧，不要去与新加坡合作的苏州工业园，我们的 新区开发区设施更便宜。’” “而我们的设施之所以相对较贵，是因为苏州方面 向我们收取道路使用费等费用。 ”
这工业园和新区，对苏州方面来说，是“养子”与“亲生子”的关系。工业园是 中新两国政府间的合作项目， 地方上管不了， 最多收点税； 而新区直接由地方管 理，自然能享受呵护。更重要的是，为官一任，政绩当前，谁顾得上长远呢？

二．政策在执行中出现分歧的原因

1．双方目的不同
公共政策以什么样的价值体系进行分配？从逻辑上说， 政府首先必须按照自身的 价值标准，才可能对社会价值进行分配。
新加坡是一个对外开放度相当高的城市国家， 对外贸易在其国民经济中有着举足 轻重的地位。 它产业结构单一， 经济的长盛不衰只有借助于海外资源； 另一方面， 新加坡本土企业经过经济高速发展后， 拥有过剩的充裕资本和生产能力。 这两方 面因素促使新加坡加快对外投资的步伐。新加坡政府提出了经济“地区化”，计 划将外汇储备的 30%作为区域化投资基金，涵盖的地区主要包括中国、印度及东 南亚地区。新加坡海外发展的目标是在 20 年内使其海外经济规模达到国内生产 总值的 25%~30%，从而建立一个强大的外层经济力量。新加坡对外投资的大幅 上扬部分归功于政府的海外战略措施。 所以， 新加坡对苏州工业园区的投资目的 并不仅仅是要取得在华投资的经验， 而是作为海外投资的一部分， 希望获得更多 的利益。 并将此作为中国进入 WTO 后新加坡与中国密切经济关系的基点。 而在此 基点上， 若能按照新加坡本国的模式管理， 不仅有利于效率的提高， 更有利于新 加坡灵活地调动在中国的投资。但如果苏州工业园区的软件环境不能如新加坡所 期望的那样， 在中国的政策下， 究竟新方可以实际地拿到多少利益， 是很难估计

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的。在中国经常变动的政策会否损及新加坡自身的利益，这也是很难保证的。 而中方的目的则并非如此。 中央政府希望中方能学到新方的软件， 但并不十分希 望苏州工业园区发展的主导权在新方手中， 只有中方拿到了主导权， 才能更有利 于对苏州工业园区的控制。而地方政府更是只有在与自身利益密切相关时才会更 重视。

2．政治治理观念和官员政绩评价标准不同
在中国，长久以来，人们的目光瞄准数字、规模化，重实物轻无形，重硬体轻软 体。中国政府官员的政绩评价标准是以看得见的硬件发展为主的， “数字出官”， 所以， 对于政策执行者， 苏州地区的行政官员来说， 他们更在乎硬件的发展， 因 为关系到他们的政绩表现。 重视数字、 专注于满足一已之私利而不作长远考虑以 至短视的行为， 在中国实在屡见不鲜。 另外还有某些政府官员在计划经济下形成
自以为是经济专家的思维方式， 盲目插手干预企业经营管理的行为。 让政府从管 理者身份转向服务者身份， 这一角色转换， 虽然困难却必须完成， 而且这种服务， 要提供的不仅仅是建桥铺路等硬件设施， 更是行政、 法律、 金融等全方位的软体 环境。
而新加坡发展经济经验的核心， 在于特别强调市场化、 规范化、 法制化。 用市场 配置资源， 政府自然就会精简高效； 事事讲规范， 腐败就消灭了一半； 强调法制， 不可预见的因素少， 投资者就容易建立信心。 这些都是中国与新加坡的分歧， 也 是地方政府与中央政府的分歧。

3 ．政治架构和运行的规则不同。
在中国的多层行政架构下， 地方和中央的管理权限不是很明晰。 政策的出台程序 也不规范。 中央具有绝对的权威， 但中央的统一文件规定， 往往忽视广阔地域的 不同条件， 地方特色被忽视。 地方有权制定自己地区事务的政策， 但不能和中央 所制定的相冲突。 中央政策在地方的执行上， 往往因为各种地区因素和利益的冲 突，而有所变形或者修正。
新加坡是一个阶层的公共行政结构， 它的公共行政过程的规范化和法制化， 使得 它无法理解中国这样复杂和微秒的多次行政体系。

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“在中层和地方层面上与中国官僚周旋时， 一个人不只需要有耐心， 而且还需要 有决心， 从而不会偏离双方在北京那个层次所同意的原定目标。”李光耀这样说。

4．政策制定者和执行者的背离
中央政府和新加坡政府制定的政策， 要在苏州地区内执行， 离不开苏州政府的有 效支持。 由于在政策制定过程中， 苏州地区政府未能有效参与， 因此它的地方利 益并未得到很好的体现， 所以作为这项政策的执行者， 它缺少主动性， 只是被动 服从中央的意图，在具体操作中多多少少对于这项政策打了折扣。
很明显， 在两个园区之争上， 涉及到了苏州政府的地区利益和单个工业园利益的 冲突问题。苏州政府从维护自己自身利益出发，对新区有所倾斜。

小结： 政策执行过程中， 分歧产生的原因， 最重要的就是中新两国政治文化环境 的差异， 以及由此产生的行政管理理念和行为的分歧。 新加坡在兴致勃勃的要将 自己的 “软体”转移到中国时， 不得不面临中国大环境下的潜规则。 没有整体治
理思路上的改进，想在局部内实行新的制度，注定是要面临各种困难和挑战的。 新加坡企业在跨国经营运作中对各国较复杂的商业环境缺乏足够的准备， 没有充 分考虑到当地的商业体制、 文化背景和市场情况， 完全照搬新加坡模式必定存在 误差
阶段三 面对问题，对策
新方：在新方的理念得不到有效实施的情况下， 新加坡方面十分不满中国的做法， 以至李光耀在 99\'上海“财富”论坛举行之际，向媒体抱怨，抨击中国官方未 能如约努力。
中央政府： 感受到了舆论压力，在国际以及外资商中的形象受损，大感窘迫。 领导人江泽民不得不就此表态，保证会遵守承诺。
苏州政府： 对于新方处理问题方式的不满， 认为自己忠于中央政府， 贯彻了中央 政府的意愿， 新加坡向传媒透露分歧， 实际上对于工业园的发展起了相反的效果。

行为背景：两国不同的媒体与政府的关系：
中国的政府， 对于传媒历来有报喜不报忧的传统， 为维护自己在人民中的权威形

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象， 他们绝对不会对传媒自曝其丑的， 甚至经常对传媒的揭丑行为进行干预， 传 媒是习惯为政府唱赞歌的。 这反应了中国政府对于民众的 “父母观”意识， 维护 权威，行政过程是政府的内部事务，无须民众参与， 。
而新方政府是民主体制， 对于他们来说， 传媒是对政府有效监督的工具， 政府为 公民服务， 理所当然要替它自己的行政行为做出解释。 所以当新方在中国投资的 工业园面临僵局的时候，政府需要向公众澄清原因，以获得公众支持。

行为的影响：
新方显然知道中国官方历来对于传媒的态度和忌讳， 李光耀的这一做法， 实际上 是借国际舆论环境， 来给中方施加压力， 尽管这进一步激化和加剧了矛盾， 但的 确促进了中央领导的表态， 给相应地区政府施加了不少压力。 当然， 这种外界强 压的做法， 对于本次合作产生了效果， 然而却扼杀了两国进一步进行类似合作的 可能。

后续影响，政策评估，以及教训
一．后续影响
先前的合作不得不宣告破裂，双方做出妥协和政策修正： 1999 年 6 月 28 日，新 中两国政府代表签订谅解备忘录， 宣布从明年 1 月 1 日起， 新加坡不再是苏州工 业园区开发公司的大股东， 园区的主要管理权将移交予中方。 这意味着新加坡决 定提前在 2001 年 1 月 1 日将园区管理权移交给中方，解开了几年来中新双方的 一个心结——两国因制度不同而导致新加坡软件转移给中方时的种种困难。
新加坡方的让步：在面临僵局的情况下，新方作出了让步。 2001 年 1 月 1 日， 园区的股比调整， 新方将郑重将园区开发的大股东责任移交中方。 苏州市在北京 举行中新合作苏州工业园区发展情况报告会， 宣布中新双方财团合资组建的苏州 工业园区开发有限公司 (CSSD) 股权比例调整工作结束， 中方财团的股权由 35％ 上调为 65％，新方财团的股权由 65％调整为 35％，新的董事会和管理班子顺利 重组。这标志着苏州工业园区步入了一个新的发展阶段。
中方的修正： 在取得了控股权之后， 中方在很多政策上， 依旧采取了新加坡方的

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政策， 园区形成了强烈的 “亲商”观念， 即政府各部门都要强化为客商盈利服务 的观念。 同时， 还学会了建立国际招商网络， 通过分析国际资本流向， 主动前往 具有明显投资意向的跨国公司， 敲门招商。 先规划后建设， 先地下后地上， 超前 规划，不能随意改动规划，避免了许多城市“建了拆，拆了建”的折腾，从新加 坡中央公积金制度变化而来的园区公积金制度，开辟了一条中国社会保障的新 路。 员工自己存钱保障自己， 而不是年轻人保障老年人， 极大调动了员工工作的 积极性。美国安德鲁公司总经理柏迈高说： “公积金使员工非常得益，他们工作 两、三年就能买到一套住宅，这比在美国还要好！”又如借鉴新加坡发展公共组 屋，实现了“居者有其屋”的经验，园区超前开发大众住房，让每套大众住房的 售价相当于员工家庭收入的400％左右，让员工分享园区发展的成果。此外， 中央政府给予更加比其他工业园区更加优惠的政策： 除了在规划、 管理等方面具 有自身建立起来的优势外， 中央政府也授予它一些特殊的权力， 这包括允许它从 上海机场的“空陆联程”、外贸经营审批权、试点提前实现中国加入世贸谈判中 关于放开经营权的承诺等。

二．当事人的对政策的评估

中方： 大部分目的已达到， 学习了中央制度和公务计划和社区中心等软体里看得 到的东西， 工业园的发展尽管未如事先所构想， 但状况也差强人意， 强调要将新 方经验依照中国情况而加以修订。 (参照的是园区引资现状和发展的软硬结合标 准)
新方： 政策未能有效实施， 感到惋惜和遗憾， 这是他们投资计划的失败 (参战的 是“软体转移”的达成效果标准)
媒体评价： 从另一个角度来看， 园区问题使新中两国获得了宝贵的合作经验， 这 对促进未来的新中合作具有积极意义。 苏州工业园区存在的问题最终得以友好解 决，并不至于影响到新中两国之间的邦交。

三．本次案例的教训

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不同政治体制和国家之间的政策制定和实施，不仅要着眼于两国合作的共同利 益， 还要重视不同的行政方式和价值理念等社会环境的差异， 充分考虑到当地的 商业体制、文化背景和市场情况，考虑到政策制定者和执行者的一致性。
政策过程中需要考虑的因素：
1、 双方不同的政治体制、行政思维模式。
2、 双方社会经济的发展程度所决定的不同的社会经济发展目标
3、 三边政府作为不同的政策制定者、政策执行者、政策受益者之间的关系 分析
4、 双方如何面对和利用媒体的作用
5、 双方对于环境的态度：主动或被动的调整政策、双方合作的诚意和沟通 的途径、方式、程度。
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