行政公益诉讼(xiugai111.docx

摘 要
行政公益诉讼是指公民、法人或其他社会组织，针对国家行政机关或其他社会公共部门没有依法履行法律规定的职责而损害公共利益的行为提起的行政诉讼。行政公益诉讼是公益诉讼中的一种，同时也是行政诉讼中的一种诉讼类型。行政公益诉讼制度的建立有利于完善我国的法律监督机制与诉讼制度，有利于完善国家行政管理与保护公民合法权益。其次从可行性方面讲，我国公民的法治意识不断增强以及高素质的法官队伍和司法审判经验的累积，为我们建立完善行政公益诉讼制度提供了国内基础；外国成功的行政公益诉讼制度以及民事公益诉讼在我国的确立为我国行政公益诉讼提供了国外的借鉴。
在我国，行政诉讼方兴未艾。一方面是行政权力的强大，另一方面也是权利主体自身的局限。，行政公益诉讼制度还需进一步完善。因此，更有必要在现代社会建立完善行政公益诉讼制度，行政公益诉讼制度的建立有利于完善我国的法律监督机制与诉讼制度，有利于完善国家行政管理与保护公民合法权益。其次从可行性方面讲，我国公民的法治意识不断增强以及高素质的法官队伍和司法审判经验的累积，为我们建立完善行政公益诉讼制度提供了国内基础；外国成功的行政公益诉讼制度以及民事公益诉讼在我国的确立为我国行政公益诉讼提供了国外的借鉴。具体到我国实际，我国行政公益诉讼的构建应注意原告资格、受案范围、诉讼费用的承担以及举证责任的分配。尤其要注意行政公益诉讼的程序，保证程序公正， 依法办事。还要注意行政诉讼的标准，避免滥诉的情况发生。
本文试图通过对行政公益诉讼的阐述，以及国内具体情况，国外的发展，为我国行政公益诉讼提出一些建议、想法。希望有助于我国行政公益诉讼的建立与发展，从而为了保护社会公共资源，为约束行政权力提供更有效的保护。更有必要在现代社会建立完善行政公益诉讼制度。具体到我国实际，我国行政公益诉讼的构建应注意原告资格、受案范围、诉讼费用的承担以及举证责任的分配。尤其要注意行政公益诉讼的程序，保证程序公正， 依法办事。还要注意行政诉讼的标准，避免滥诉的情况发生。
政府依仗行政权力而存在、运行，人们在建立政府的初衷是为了更好的管理社会，规范社会秩序，从而为自己的生活而服务。但是现在社会，行政权力对于公共利益的侵害越来越多，因此行政公益诉讼越来越引起人们的重视。从行政诉讼红概念的界定、再结合我国行政诉讼的发展现状依据我国的现实社会情况，分析我国行政诉讼的必要性和可行性。在确定了这些现实条件之后，吸取国外行政诉讼的经验教训，从而为我国的行政诉讼提出合理化建议，促进我国行政诉讼的构建。

关键词：行政公益诉讼 公益诉讼 公共利益

ABSTRACT

With the continuous adjustment of economic and industrial development in China, the loss of state assets, environmental pollution, monopoly industries improper charges against the public interest of serious incidents occur frequently, people's production and life has brought great impact. New civil public interest litigation, not only in terms of great public interest litigation in progress, but also for the construction of administrative public interest litigation system provides a good premise. Administrative law scholars from very early discussions on the construction of administrative public interest litigation, the administrative public interest litigation is also a hot issue legal circles. Theory scholars in-depth study of the meaning of public administrative proceedings, as well as the characteristics of successful experience from abroad to On China's public administrative proceedings. Only focus public administrative proceedings before the controversial points of the system to build meaningful.
Key Words：Administrative Public Interest Litigation；Public Interest Litigation；Public Interest

目录

摘 要 1
ABSTRACT 12
文献综述 31
前 言 34
1.行政公益诉讼的概述 34
1.1行政公益诉讼的涵义 34
1.2行政公益诉讼的起源 35
1.3我国行政公益诉讼构建的法理基础 36
2.我国行政公益诉讼发展现状 37
3.行政公益诉讼在我国建立的必要性与可行性 312
3.1建立行政公益诉讼的必要性 312
3.2建立行政公益诉讼的可行性 314
4.国外行政公益诉讼的发展经验 316
4.1美国行政公益诉讼的发展经验 316
4.2英国行政公益诉讼的发展经验 317
4.3法国行政公益诉讼的发展经验 317
5.我国行政公益诉讼的构建应注意的方面 319
5. 1原告资格 319
5. 2受案范围 321
5. 3诉讼费用的承担 321
5. 4举证责任的分配 324
5. 5行政公益诉讼的程序 324
5. 6防止滥诉的产生 326
结 语 328
谢 辞 329
参考文献 330

文献综述

钟文沂在《论我国行政公益诉讼制度的构建》中从行政公益诉讼概念和特点出发，分析我国构建行政公益诉讼制度原因，如公共利益遭受严重损害；行政公权力监督机制不完善等，行政公益诉讼原告范围不明、受案范围不明、举证责任不明确等问题严重。钟文沂：“论我国行政公益诉讼制度的构建”，载《海南广播电视大学学报》2014年第4期。
刘亮在《行政公益诉讼受案范围的确定》中对行政机关本应代表人民维护公共利益，却常让位于部门利益这一问题进行系统的研究，为公共利益司法救济体系的完善提供参考。刘亮：“行政公益诉讼受案范围的确定”，载《成都行政学院学报》2014年第6期。
王国侠在《行政公益诉讼“入法”要适度》中赞同效仿民事诉讼，探索性地将行政公益诉讼“入法”。但对行政公益诉讼的功能要客观看待，其定位只应作为普通行政诉讼的补充，无论是在原告资格还是受案范围，亦或程序设置上，“入法”都要适度。王国侠：“行政公益诉讼“入法”要适度”，载《上海政法学院学报(法治论丛)》2014年第1期。
王秋红在《对我国行政公益诉讼现状的几点反思》中认为我国现行行政诉讼架构对于公共利益的保护存在严重缺陷。作为一项新事物我国仍处于起步阶段。我国目前尚未建立有效的行政公益诉讼，造成了行政法治在保护公共利益方面存在盲区，也即公共利益在受到行政主体的行政行为侵犯时得不到司法救济。王秋红：“对我国行政公益诉讼现状的几点反思”，载《内江师范学院学报》2014年第3期。
念富强在《论我国行政公益诉讼的外部因素、制度缺陷与路径选择》中对构建行政公益诉讼制度中的外部因素制度缺陷与路径选择进行理论梳理和思考。念富强：“论我国行政公益诉讼的外部因素、制度缺陷与路径选择”，载《西北民族大学学报（哲学社会科学版）》2014年第2期。
靳丹在《论我国建立行政公益诉讼制度的可行性》中从我国建构行政公益诉讼的难题出发，通过分析德国、日本、美国、三国的行政诉讼制度，归纳出不同法系国家的行政公益诉讼的共同点即：利害关系人范围扩大，利害关系的不特定性，可诉对象的双重性，受案标准的严格性。靳丹：“论我国建立行政公益诉讼制度的可行性”，载《知识经济》2014年第8期。
杨颖华在《论我国行政公益诉讼之原告资格》中从行政公益诉讼的内涵谈起，分析确定其原告资格的意义，并对三种主体作为原告的可行性进行分析，为今后关于行政公益诉讼制度的完善起到参考借鉴作用。杨颖华：“论我国行政公益诉讼之原告资格构建”，载《现代妇女(下旬)》2014年第3期。
田凯在《初论探索行政公益诉讼的制度供给路径》中指出公益诉讼分为民事和行政公益诉讼，行政公益诉讼在促进依法治国的进程中更具有现实性和根本性。检察机关探索行政公益诉讼，能够完善法制监督体系，促进法治政府建设；能够全面保护公共利益，能够体现检察机关法律监督性质。由于没有明确立法，当前检察机关探索公益诉讼，从制度供给路径上，近期宜采取人大常委会授权的形式，远期采取《行政诉讼法》修改的形式。内容上从受案范围、检察管辖、调查取证、前置程序、审查起诉、审判管辖、诉讼费用、出庭等角度进行设计。田凯：“初论探索行政公益诉讼的制度供给路径”，载《中国检察官》2015年第5期。
赵凯在《浅谈检察机关提起行政公益诉讼的制度设计》中从行政公益诉讼的概念及实施现状入手，着重探讨工作实务中检察机关提起行政公益诉讼的主体地位、受案范围、启动程序、人员配备、诉讼程序等具体实务问题。赵凯：“浅谈检察机关提起行政公益诉讼的制度设计”，载《法制与社会》2015年第9期。
史炜在《环境行政公益诉讼基本问题的探讨》中探讨了如何理解公共利益、公益诉讼，以及如何认定环境行政公益诉讼的原告主体资格和客体，指出辨明这些问题是构建环境行政公益诉讼制度的前提。史炜：“环境行政公益诉讼基本问题的探讨”，载《中国环保产业》2015年第3期。
张崇斌在《论行政公益诉讼的原告资格问题》中指出当前我国对公共利益的保护存在法律的缺位，建立行政公益诉讼制度，既可以监督行政机关行使行政权力又可以充分的保障公共利益。为了保证制度切实可行要为其设计一个合理的“门禁”。检察机关与社会团体成为行政公益诉讼制度的适格原告是具有必要性和现实可能性的。张崇斌：“论行政公益诉讼的原告资格问题“，载《法制与社会》2015年第11期。
高岩在《浅谈行政公益诉讼制度》中指出行政公益诉讼在我国尚未被法律所确认，通过对其他国家相关制度的比较研究和一些检察机关做出的探索性尝试，可以发现发展这种法律制度不仅有其法理和现实基础，而且对我国公共利益的保护有着重大的意义，在我国建立行政公益诉讼制度是可行也是十分必要的。高岩.：”浅谈行政公益诉讼制度”，载《农业科技与信息》2015年第5期。
王铭歌在《试论我国行政公益诉讼原告资格》中从行政公益诉讼的内涵谈起，分析确定其原告资格的意义，并对三种主体作为原告的可行性进行分析，为今后关于行政公益诉讼制度的完善起到参考借鉴作用。王铭歌：“试论我国行政公益诉讼原告资格”，载《法制博览》2015年第10期。

引 言
进入21世纪以来人们一心向往着经济的蓬勃发展从而对公共利益造成了损害，随着政府权力的增多必将出现一些行政行为对公共利益造成损害，此时公民的权利与政府的权力就会失衡，这是不可避免的。所以，在我国建立行政公益诉讼制度是势在必行。罗豪才曾经说过，现代行政法实质上是平衡法。罗豪才：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社，1998年版。
当社会的发展不平衡时我们就应当依靠完善行政法与行政诉讼法从而保持社会的平衡。尤其是在民事公益诉讼的制度确立以后，对行政公益诉讼的构建越来越得到重视。但是行政公益诉讼与传统的行政诉讼有着本质的区别，所以存在许多问题需要我们讨论和规范。传统的行政诉讼指的是被害者诉讼，只有自己的合法权益受到侵害时才具备适格的原告资格，才可以提起行政诉讼程序，是一种主观之诉，即以保护公民个人的权利和利益为目的的诉讼。秦天宝,段帷帷：“论我国环境行政公益诉讼制度的发展——以全国首例检察机关提起环境行政公益诉讼案为例”，载《环境保护》2015年第1期。
然而行政公益诉讼是指那些与损害结果并没有直接关系的当事人出于维护公共利益的考虑而提出的诉讼。因而是一种客观诉讼，即以维护客观的法律秩序和确保行政活动的适法性，而与原告个人的权利和利益无关的诉讼。

1.行政公益诉讼的概述
1.1行政公益诉讼的涵义
行政公益诉讼是指公民、法人或其他社会组织，针对国家行政机关或其他社会公共部门没有依法履行法律规定的职责而损害公共利益的行为提起的行政诉讼。行政公益诉讼是公益诉讼中的一种，同时也是行政诉讼中的一种诉讼类型。但是，当某一个争议侵犯同时包括公共利益和个人利益时，此时，就应该就该案件的具体性质进行判定。其中对公共利益含义的界定众说纷纭，各法学家各执所见，还没有一个统一的结论，这也是导致行政公益诉讼范围不确定的一个重要原因。所谓“利益”，其主体是谁，又包括哪些内容都有着不同的理解。“公共”的具体范围又是什么。许多因素的模糊造成了对公共利益的不同解说。虽然法学界还没有一个统一的，权威的解释，但我们在对公共利益这个概念理解时应注重把握其特征，这样有利于更好理解其内涵。公共利益的基本特征包括内容特征和形式特征，内容特征为，公共利益要具有公共性、利益的重要性、现实可能性，就是说公共利益必须是在广泛的地域范围内大多数人所共同认可的在有限的时间内可以通过努力而实现的利益。它的形式特征是指公共利益的保护与实现必须通过正当的法律程序。颜运秋，张金波，李明耀：“环境行政公益诉讼的逻辑和归位”，载《环境保护》2015年Z1期。

1.2行政公益诉讼的起源
行政公益诉讼与公益诉讼联系甚密，其起源于古罗马法，当时，古罗马的政权组织还不健全，只靠政府的力量无法维护公共利益，所以就将诉讼分为私益诉讼与公益诉讼。当个人的利益受到侵害时可以依靠私益诉讼予以保护。当公共利益遭受损害时，除法律另有规定，则每个市民都可提起公益诉讼。在经济发展的初期，人们商业活动的内容受交易范围的影响非常单一，若个人利益被侵害后，通过私益诉讼即可解决。当每个人的利益受到保护之后，整个社会的利益与经济也得到了保障。靳丹：“论我国建立行政公益诉讼制度的可行性”，载《知识经济》2014第8期。
为了充分利用司法资源，防止不必要的浪费，法律规定只有在法律上有直接利害关系的当事人才具备提起诉讼的资格。但随着经济的不断向前发展，社会结构日益复杂。所谓牵一发而动全身，人们的各种利益交织成一个整体，在诉讼中仅考虑双方当事人越来越不合适了。人们开始清醒地认识到虽然有些行为表面上未对自己的利益造成任何损害，但在公共利益受损的同时个人的利益也变得不完整了。于是公益诉讼被反复提起。受文化传统的影响，西方国家的公民从根本上就不信任政府与官员，这为行政公益诉讼制度的产生提供了契机。
1.3我国行政公益诉讼构建的法理基础
社会公共性权利也属于公民权利，社会公共性权利应和公民权利一样受到国家法律的保护。当公权力的行使给公共利益造成损害时，因为没有直接给某个公民造成危害，所以公民无权以个人名义提起诉讼。这样法律对公共性权利的保护就是真空的了，根本没对其发挥任何保护作用。法律通过确认和规范使公民获得各项权利，只有法律的制定和实施这个过程才使公民权利由应然变为了实然，才使公民真正从现实上享受到各项权利。所谓无救济便无权利，司法权若不对公共性权利救济，那权利就犹如无源之水。无论如何制度建设都是不可缺少的，社会公共性权利的实现必须要靠诉讼手段来保障。尽管我国宪法和法律对我们的公共性权利建立了实体性的权利体系。但由于公民个人往往缺乏原告的资格所以对于这些由多数人共同享有的权利得不到司法的有效保护。总之，社会的公共性权利属于公民权利，国家不能仅停留在实体性赋予此权利，还要使这些权利得到司法权的有效救济和保护，使其获得可诉性，这就是建立行政公益诉讼制度的法理基础。而且，人们之所以提起行政诉讼是为了对自己受损的权益进行救济，这仅体现了行政诉讼的救济功能，另一个不容忽视的功能就是维护公法秩序。因此不应该只将诉权赋予直接的相对人，而使受损的公共利益无法受到救济。
2.我国行政公益诉讼发展现状我国行政公益诉讼面临的问题
一、行政公益诉讼的历史沿革
行政公益诉讼起源于古罗马时期，在罗马法时期，相对于私益诉讼，就存在公益诉讼。一般说来，公益诉讼是指私人对危害社会公共利益的行为提起的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可以提起。作为维护公共利益的公益诉讼能够在罗马最先确立，其有着深刻的社会文化原因。首先，古希腊中的追求民主政治的理念对古罗马影响深远，古罗马社会继承了其民主政治理念，从保护公共利益层面来说，当然就是要给予市民充分的公益诉讼权利以保护公共利益；其次，当时的罗马并没有近现代如此完备健全的政权组织机构，当时仅仅依靠官吏的力量维护公共利益是不够发挥作用的，而公益诉讼有利于弥补国家管理上的不足与缺陷，故授予市民直接起诉的权利.
现在哪个国家哪一年正式确立行政公益诉讼制度
二、我国行政公益诉讼现状
行政公益诉讼的缺失，对我国法治社会的进程是一个无法逾越的障碍。行政诉讼原告主体不明、受案范围模糊、举证责任不明、责任方式没有硬性规定等等。无不说明我国的行政公益诉讼任重而道远。
目前我国行政公益诉讼构建的障碍主要表现在以下几个方面。
（一）2.1公共利益的模糊性
什么是公共利益呢？公共利益，由于词义的空泛性和外延的争议性，是行政法中最为重要但又无法准确定义的概念之一。例如在土地和财物的规划、征收、征用、强制拆迁等方而出现的大量违规操作和暴力行政行为，往往就是某些行政机关假借“公共利益”之名而行损害私人利益和真正的公共利益之实，其所造成的影响不仅是对普通百姓人身、财产的伤害，还有对社会秩序、公平正义的扭曲，社会伦理、价值观念的消解和政府权威、政府信用的侵蚀。
（二）民众思想上的障碍
在我国，行政诉讼被认为是典型的“民告官”诉讼，被告为行政机关和行政机关工作人员，处于权力优势地位，享有各种优势资源，原告从财力、举证能力、信息来源等各方而处于弱势地位。加上我国“官本位”传统思想和“民不与官斗”的厌讼传统，很多人把打官司当作应该尽量避免的不光彩之事，更不用说为了公共利益，即使涉及自己的私益，也是抱着“搭便车”的心态，轻易不愿做出头鸟。满先进：“论检察机关不宜作为行政公益诉讼的原告”，载《河北广播电视大学学报》2015年第1期。
以国有资产流失案件为例，国有资产属于全体公民，每个公民都对于管理和运营享有监督的权利。但而对国有资产的大量流失，公民却无权直接提起诉讼，而国有资产管理部门往往以不具有法人资格为理由拒绝提起诉讼。例如，在湖南省岳阳县的一个案件中，受害者县日用杂品公司和其主管机构县供销社明确表示不愿意提起诉讼，而岳阳县国资办表示不具备法人资格，有管理权而无诉权。石文峰：“行政公益诉讼中的公共利益分析”，载《沈阳法学》2005年第4期。

如果不消除民众思想上的障碍，更新诉讼观念，我国行政公益诉讼的发展不容乐观。
（三）公共利益保护的缺失
国有资产流失问题。在国有资产流失过程中，行政机关不仅存在疏于管理的不作为问题，甚至往往扮演直接组织、插手各种违法操作等角色。同时现行行政诉讼将原告资格仅限于私益直接受损之情形，使大部分国有资产被侵犯的行政案件无法进入司法保护程序，这是对公民行使管理国家权利和诉讼权的变相剥夺。
土地开发中的不合理利用问题。有些行政机关为追求一时轰动效应，大搞所谓政绩工程，往往未经具体细致的调查研究就决定进行土地开发，之后又可能基于一些非正常因素拖延对土地的开发甚至不开发，造成土地的闲置和资源的浪费，于我国土地管理法规和保护国土资源的国策不符。然而，我国土地所有权不属于个人，与公民无直接利害关系，因此行政私益之诉无法应对这一问题。
政策性价格垄断行为。我国电信、石油等垄断性行业虽几经改革，但并未真正做到政企分开，带有政策意义的行业价格垄断扼制了业内竞争机制的形成，没有竞争的市场又极大损害了广大消费者的利益。基于此，才会出现河北律师乔占祥只能先乘车，付出购票的代价，在获得私人的诉的利益之后才能提起诉讼的怪诞现象。记者 杨柳：“授权检察机关试点行政公益诉讼”，载《检察日报》2015年第3期。
在目前的诉讼体制下，他无权代表广大消费者就公众利益受损害而起诉，要求铁道部门停比不合理涨价行为，赔偿消费者遭受的损失。即便如此，他只也能要求铁道部门返还他本人因涨价而多花去的9元人民币并最终败诉，其行为仍属于私益诉讼范畴。方青：“行政公益诉讼制度探究”，载《天水行政学院学报》2015年第2期。

上而提到的只是我国公共利益保护现状的几个侧面，现实生活中行政机关行使职权的行政行为侵犯公共利益的情形可以说是屡见不鲜，如行政许可领域，滥发许可造成资源的破坏性开采、利用或毁坏风景名胜的案件;政府在公共工程的审批和招标中的违法行为以及农村中普遍的私人企业在当地政府的纵容下破坏农耕地来采砂牟取暴利的行为。但是由于制度的缺乏使得对公共利益的保护不能由无直接利害关系的公民、检察机关和社会团体提起诉讼，进入诉讼程序寻求法律的保护，不能不说是现代法治社会的一大遗憾。
（四）司法理念的缺失
我国是奉行成文法主义的国家，法官严格依照法律的规定裁判案件，无权在法律之外创造“新法”。实践中的许多案例都由于是对于超出现行法律规定保护框架之外利益的原因，法院以当事人没有适格的原告资格、原告与被诉行政行为无直接利害关系或者以原告诉请的事项不属于法院受理范围为由不予受理，或者以法无明文规定为由判决原告败诉。司法的机械和僵化之性不言自明。
而对不断涌现的新类型纠纷，法官在传统思维的支配下，只能作出不予受理或者在受理后作出驳回起诉的裁定。在消费者权益、环境污染、行政垄断和土地开发等诸多领域，司法权对侵犯公共利益的行政行为束手无策导致所谓的“好事者”被冷酷的司法机关阻挡于正义的殿堂之外而无法接近正义。
因此，我们必须对行政公益诉讼的理论基础，对它在我国存在和发展的必要性和可行性进行充分论述，来支持我国建立行政公益诉讼的构想。
（五）立法设计的缺陷
任何权利只有制度根据没有制度保障都是不够的，实体权利要以切实有效的程序保障为后盾。在我国，立法者往往会犯重权利铺设，轻权利保护的毛病，包括社会公共性权利在内公民基本权利，除由法律概括性的赋予外，还必须在获得可诉性的基础上方能成为实质性权利。但这类权利往往由大多数人共同享有，架空了权利主体，而无救济则无权利，由此，公民所享有的社会公共性权利成为停留在纸而上的空乏的东西，而非具体的存在。
（六）私权对公权监督的软弱
“监督权力的权利之发展大致可以分为:个体完全匍匐于国家权力之下，无所谓监督权力之权利的存在;受某种国家权力直接影响的个体有利用国家的另一种权力予以抗衡的权利，是一种特定个体可介入其所涉之公权力关系的权利;与公权力行使无涉的个体可以依法对公权力的行使过程或结果予以质疑，并有程序上之保障，这种质疑仍需借助另一种国家权力的力量，但与第二阶段不同的是个体的广泛性与不特定性。林莉红，龚雄燕：“一个神圣的字眼一监督权力的权利”，载《法学评论》2001年第3期。
从现行立法看，我国相关立法并没有在行政公益诉讼方而作出相应规定，甚至表现出排斥公民、检察机关和社会团体提起行政公益诉讼。我国《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。”第41条规定的起诉条件，第1项:“原告认为具体行政行为侵犯其合法权益。”因此，与案件没有直接利害关系的公民、检察机关和社会团体也就无权提起行政公益诉讼。意味着我国公民权利对国家权力的监督停留在第二阶段之上。穆亚菊，赵培培：“行政公益诉讼主体资格的思考”，载《职业时空》2014年第5期。

行政公益诉讼是民主宪政发展的产物。宪政最为基本的内涵是公共权力间相互分立制衡及个人权利和公共利益的保障。建立行政公益诉讼，使公民、检察机关和社会团体能够更为广泛和深入地通过司法权来监督行政权，参与公共事务，使得民主得以直接的体现，使司法权对行政权的监督制约更为深入和全面，有利于促进行政机关依法行政，有利于社会主义法治国家和社会主义和谐社会的建设。建立行政公益诉讼，必将对推动我国民主宪政的发展产生重大而深远的影响。

3.行政公益诉讼在我国建立的必要性与可行性
3.1建立行政公益诉讼的必要性
行政公益诉讼在我国的构建已是蓄势待发。世界民主与法治正在飞速发展，越来越多的公民参与到国家管理与建设中来，他们越来越重视对自身权益和公共权利的维护以及对国家机关的监督，法律意识不断加强。人们认识了公民权利与国家权力之间的关系，即公民权利是根本，国家权力是公民赋予的，来源于公民权利并服务于公民权利。戴超：“我国行政公益诉讼制度问题浅析”，载《法制博览》2015年第6期。
国家必须对公共利益予以保护，当公共利益遭受损害，特别是由于政府的作为和不作为使公共利益受损时，如果公民个人或其他社会组织不能提出诉讼，就使受损的公共利益陷入了无人救济的尴尬境地了，明显丧失了法律的公平与正义。为了维护法律的价值，建立行政公益诉讼制度是充分必要的。
首先，建立行政公益诉讼制度有利于完善我国的法律监督机制与诉讼制度。目前，我国的法律规定了检察机关对民事与行政案件的监督仅仅限于生效的民事与行政裁决，很显然这是不全面的。所以，在我国建立行政公益诉讼有利于加强检察权对行政权的监督，从而完善我国的法律监督机制。特别是因为我国公民的厌讼传统，对政府行使公权力的要求不高，使得一些有关公共利益的行政行为的侵权行为可不可诉成为了争议。所以赋予检察机关提起行政公益诉讼的权利不仅可以维护公共权利，同时也对行政行为进行了监督，确保公权力的有效行使。众所周知行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院作出裁判的一种活动。[18]也就是说行政诉讼的原告只能是相对人。由于受“直接利害关系”原则的制约，我国传统的诉讼制度只是停留在保护有直接利害关系的对当事人的私益诉讼，公益诉讼在立法层面上的确立是从民事诉讼开始的。但这些诉讼制度还不能完全解决某些法律纠纷，因为公权力的违法行为势必会对不特定的多数人的利益造成损害，受损害的当事人往往对行政机关心怀畏惧或者是缺乏原告资格而使一些违法的行政行为得不到纠正，受损的公共权利得不到补偿，这充分暴露了传统的诉讼制度的缺点，要弥补我国的诉讼制度的不足，使其得到完善，就应当建立行政公益诉讼制度，赋予那些没有直接利害关系的社会组织提起行政公益诉讼的权利，有利于对公共权利的有效保护。
其次，建立行政公益诉讼制度是由行政的公益性决定的。行政权，即国家权力的组成之一，组织管理公共事务和提供公共服务的权力。其特征包括法定性，公益性、专属性、强制性和不可处分性等。从其概念可以看出，公益性是行政权的本质特征，现代行政权的行使必须符合其公益性特征，一切行政行为必须为维护公共利益服务，并且伴随经济文化的发展，社会关系的复杂程度增强，因此行政机关管理的事务也越来越多，权力范围变大是一种必然，这就不可避免的发生侵害公益的现象，就需要建立行政公益诉讼制度来予以补救。
最后，建立行政公益诉讼制度是完善国家行政管理与保护公民合法权益的需要。随着社会复杂化的加深，越来越多的公共事务需要政府的管理，从而不可避免会产生政府管理的漏洞。为了行政管理目标的实现，公民的力量不可忽视，公民可以充当“私人检察官”，以此来监督行政权的行使，弥补其力量的不足。[19]由社会组织和公民分担政府维护公共利益的责任。行政公益诉讼的建立可以有效地实现权利对权力的制约，当政府的行政行为违法或者是不作为而对公共利益造成了侵害或者是还未造成实际损害之时，即使没有直接的利害关系的人也可以提起诉讼，进行司法审查，由此看来，行政机关就不得不增强依法行政的意识了。这样依法行政的水平也随之提高了。在我国，立法机关、行政机关、司法机关都是为了有效的维护公民利益而建立的。行政公益诉讼同样是以保护公民合法权益为总方向的。但是由于行政公益诉讼涉及的侵权对公民个人来说并不明显，有的人觉得由个人提起诉讼所取得的意义不大或是出于经济的原因而对受损害的公共利益置之不理。被人们忽视的是，公共利益与公民每个人的个人利益息息相关，在本质上是一致的。就像台湾学者陈新民认为的那样，就公益与私益的本质而言，公益的概念并非绝对排斥由基本权利所赋予人们的私益。与之相对应的法律的建立必须同时满足公益与私益的保护。若公共利益被人们抛弃了，个人私益就变得孤立无援。对公共利益的维护是个人利益的有效实现途径。
3.2建立行政公益诉讼的可行性
行政公益诉讼在理论研究方面正在蓬勃发展中，但是关于此诉讼的制度却没有质的突破。对于中国社会的发展，行政公益诉讼的建立是必要的，另一方面，从中国的现实条件来看，行政公益诉讼的建立也是可能的。
第一，我国公民的法治意识不断增强以及高素质的法官队伍和司法审判经验的累积。社会主义市场经济在我国的建立和发展，使得社会各界对权益的重视力度得到提高，公民的法律意识以及参政意识也随之增强，这为行政公益诉讼制度在我国的建立提供了良好的环境。空中楼阁再美，但是缺乏必要的基础也只能存在于幻想之中，具备了公民民主法治意识，行政公益诉讼制度也就不再是无源之水了。法官在审理行政公益诉讼案件时需要对利益价值进行衡量，利用自由裁量权对公共利益与行政行为进行权衡，这靠的是法官的理性与良知，高素质的法官更有利于行政公益诉讼制度的施行。高素质的法官意味着其拥有着较高的职业素养，也就使得诉讼过程会产生较多的经验法则，司法经验得到积累为行政公益诉讼在我国的建立提供了现实基础。
第二，外国成功的行政公益诉讼制度以及民事公益诉讼在我国的确立为我国行政公益诉讼提供了借鉴。至今，世界上许多国家都建立了完善的行政公益诉讼制度，无论是法律规定还是实践经验都经过了重重考验得到了较快的发展与完备，这些都可以为我国参考与借鉴。但由于法律体系和具体国情的不同，我国在参考外国成功的经验的同时，要做到取其精华去其糟粕，具体问题具体分析，最后总结出适合我国国情的有特色的行政公益诉讼制度。自从2012年的《民事诉讼法修正案》新增了公益诉讼，我国在公益诉讼方面得到了极大超越，同时也为行政公益诉讼制度的构建提供了良好的前提。它突破了“直接利害关系”原则，为其他利害关系人获得原告资格成为了可能。民事公益诉讼从确立到现在暴露的种种缺陷更益于完善行政公益诉讼制度。
第三，建立行政公益诉讼制度与我国的诉讼的目的相一致且公益诉讼并不为我国法律所排斥。我国的诉讼制度，无论是民事诉讼还是行政诉讼，其基本目的可以概括为，解决纠纷维护社会的正常秩序，保护国家，法人以及公民的合法权益，保障国家机关的正常工作。行政公益诉讼制度对国家行政机关违法的行政作为或不作为而侵犯公共利益进行诉讼，从而保障行政机关依法行政，保护公共利益，这符合我国行政诉讼的目的。所以在我国建立行政公益诉讼是切实可行的。我国现行法律虽未明确规定公益诉讼制度，但从具体的法律条文中可以看出对公益诉讼的拥护。例如《宪法》中规定了国家有义务保护自然资源、公共财产、社会经济秩序以及生态环境等公共利益，这就表示了国家对公益诉讼的鼓励，为行政公益诉讼的建立提供了法律上的可行性。刘武俊：“明确行政公益诉讼制度的法律地位”，载《深圳特区报》201年1月7日，第A02版。

4.国外行政公益诉讼的发展经验脚注

行政公益诉讼在西方大多数国家的发展已经相当成熟与完备了，只是各个国家对它的叫法不一致，例如美国的“私人检察长”，英国的“以公法名义保护私法之诉”，法国的“越权之诉”等。无论称呼是什么其基本内涵是一致的，都是为了保护公益而对公权提起的诉讼。通过考察行政公益诉讼在外国的发展过程以及在此阶段内出现的各种问题，再比较我国与外国的不同国情和具体的客观环境从而可以为我国建立行政公益诉讼制度提供经验，为我国的公益诉讼的进一步发展开辟道路。
4.1美国行政公益诉讼的发展经验
美国早在20世纪40年代就正式确立了行政公益诉讼制度，在此之前，美国也通过法律规定了只有当事人与行政行为存在利害关系才具备原告资格，即“直接利害关系原则”，随着一些案件的频繁发生，私人检察长制度应运而生，就使私人拥有了可以为了公共利益而提起诉讼的权利。其起诉条件由原来的权利损害变为了利益影响。行政公益诉讼在美国发展的很成熟，尤其是环境行政公益诉讼。虽然行政公益诉讼与其他行政诉讼相比有许多不同之处，但是在美国，在这个典型的普通法系国家，将与其他普通的诉讼相同的诉讼程序适用于行政公益诉讼，用相同的法律来调整。
美国还制定了相应的鼓励政策来呼吁公民提起行政公益诉讼从而弥补检察总长对民众利益的关注上的不足。一是确立风险报酬制度。在这种制度之下，公益诉讼胜诉的话，律师可以获得赔偿数额一定比例的报酬。这种机制的优点在于他可以帮助那些无能力承担诉讼费的当事人，但其缺陷在于，律师们往往处于报酬的考虑而不愿接受那些诉讼标的小的但意义重大的公益诉讼案件。二是奖励告发人诉讼。美国通过对告发人提供丰厚的奖励来呼吁民众参与行政公益诉讼，在此诉讼中，告发人的地位为“私人检察长”，其意义为让个人获得了打击腐败的权力。第一种规定可以为我国的公益诉讼案件的诉讼费用的承担分配提供成功的借鉴经验。我国也可以参照第二种规定来鼓励民众参与到行政公益诉讼中来。
4.2英国行政公益诉讼的发展经验
英国的行政公益诉讼又叫做“以公法名义保护私法之诉”，即检察总长可以依职权也可以依申请而为公共利益对行政行为进行司法审查。依英国法律，代表了国王的检察总长可以阻止一切违法行为，不限于侵害公共利益的行政行为。虽然法律规定很完整，但在实践中，检察总长往往只是依请求而动，请求人获得了起诉资格之后，检察总长就退出了诉讼，该案件就朝着其他普通诉讼案件的方向发展了，最开始受到损害的公共利益被人们忽视了。然而法律又禁止私人以个人的名义提起行政公益诉讼，一旦请求人的资格被检察总长否定后就无法使公共利益受到保护，这是英国的行政公益诉讼的一大缺陷。
4.3法国行政公益诉讼的发展经验
行政公益诉讼在法国表现为“越权之诉”，它的目的在于对违法的行政行为予以纠正，保护公共利益，建立良好的行政秩序，是一种客观诉讼，与那些单纯为了起诉人的权利的主观诉讼相对。法国通过建立一些鼓励措施从而激励民众提起越权之诉。
法国的越权之诉的特点也不容忽视。首先，越权之诉的提起是针对行政机关的行政行为，法院对该行政行为进行合法性审查。[23]其次，越权之诉中保护的公共利益是非常宽泛的，民众不需要律师的帮助可以自行提起此类诉讼。这就体现了法国民众对政府行为的严格要求。最后，无论起诉人出于什么原因而放弃了起诉都可以再次提起诉讼。上述三个特点体现了法国对越权之诉的保护，体现了司法权对行政权的制约。充分表现出国家对公共利益的保护与救济。在此之下，法国民众对政府的要求随之提高，越权之诉在法国已经是一种很普遍的诉讼了。虽然在中国这种全民诉讼的形式很难实现，但我们相信，通过诉讼制度的发展，无论是私益还是公益都会得到救济的，这是一个漫长的发展过程，需要社会各界的共同努力。

5.我国行政公益诉讼的构建应注意的方面
无论是法学研究者、检察机