苏州工业园区欧典花园小区业主委员会与苏州工业园区管理委员会土地行政批准纠纷上诉案.docx

苏州工业园区欧典花园小区业主委员会与苏州工业园区管理 委员会土地行政批准纠纷上诉案

【案由】 行政 行政行为种类 行政批准
【审理法院】 江苏省高级人民法院
【审理法院】 江苏省高级人民法院
【审结日期】 2021.03.26
【案件字号】 (2019)苏行终 1407 号

【审理程序】 二审
【审理法官】 蔡霞张松波张静
【审理法官】 蔡霞张松波张静
【文书类型】 判决书
【当事人】 苏州工业园区欧典花园小区业主委员会;苏州工业园区管理委员会;苏州工业园区

建屋发展集团有限公司
【当事人】 苏州工业园区欧典花园小区业主委员会苏州工业园区管理委员会苏州工业园区建
屋发展集团有限公司
【当事人-公司】 苏州工业园区欧典花园小区业主委员会苏州工业园区管理委员会苏州工业园
区建屋发展集团有限公司
【代理律师/律所】 何斌、徐成杰江苏瀛元律师事务所;张翼北京观韬中茂(苏州)律师事务所;

杭雪芳、韦祎江苏新天伦律师事务所
【代理律师/律所】 何斌、徐成杰江苏瀛元律师事务所张翼北京观韬中茂(苏州)律师事务所杭

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雪芳、韦祎江苏新天伦律师事务所
【代理律师】 何斌、徐成杰张翼杭雪芳、韦祎
【代理律所】 江苏瀛元律师事务所北京观韬中茂(苏州)律师事务所江苏新天伦律师事务所

【法院级别】 高级人民法院
【字号名称】 行终字
【原告】 苏州工业园区欧典花园小区业主委员会;苏州工业园区建屋发展集团有限公司

【被告】 苏州工业园区管理委员会;苏州工业园区建屋发展集团有限公司

【本院观点】 本院认为，修订前的《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，建设单
位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批
准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管
部门同意，报原批准用地的人民政府批准。
【权责关键词】 合法违法第三人证据书面审理维持原判
【指导案例标记】 0
【指导案例排序】 0
【本院查明】 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。
【本院认为】 本院认为，修订前的《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，建设单
位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批
准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管
部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批
前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《城乡规划法》第四十三条规定，建设单位
应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出

申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府
城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。本案
中，被上诉人园区管委会系经国务院批准成立的国家级开发区，其作为苏州市人民政府的派

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出机构，代表苏州市人民政府对苏州工业园区的工作实行统一领导和管理，对苏州工业园区
的土地、规划、财政等事项具有经济管理权限和行政管理权限，对涉案建设用地容积率调整
及土地用途变更等事项具有批准的职权。 国发[2001]15 号《国务院关于加强国有土地

资产管理的通知》第二条第二款规定，对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定
补交不同用途和容积率的土地差价。苏府[2006]12 号《关于进一步加强国有存量土地资产管

理的意见》对苏州市范围内土地使用者因改变土地用途、容积率等土地使用条件，涉及土地
资产的补充处置程序作出了明确规定，即由国土、规划等部门进行会办，由规划部门对土地
使用者申报的规划方案进行审核，并报经政府批准，函告国土部门，国土部门根据规划部门
的函告，对土地容积率提高或土地用途调整需补缴地价的，核定补充土地处置意见，报经政
府批准，补缴土地出让金。本案中，原苏州工业园区经济贸易发展局于 2004 年 8 月 18 日作
出苏园经复字[2004]93 号《关于建设东湖大郡五期住宅(新二万人优价住房)项目的立项批

复》，同意第三人建屋公司建设东湖大郡五期住宅(新二万人优价住房)项目(即欧典花园项

目)，土地使用权面积 99991.03 平方米，土地用途为住宅用地，涉案地块综合容积率上限为

1.8，即允许建设的计容积率面积上限为 179983.85 平方米。原园区规划建设局于 2005 年 3
月 24 日向第三人建屋公司核发了规划批准书。此后，该局在 2005 年 11 月 24 日和 2006 年 5
月 10 日分两次又向第三人核发了两张规划批准书，调整了涉案建设项目的容积率。调整后，
幼儿园建筑面积从 3520.16 平方米增加到 5241 平方米，配电房建筑面积由 210 平方米调整为
1 某配电房建筑面积 209.56 平方米， 2 某配电房建筑面积 182.28 平方米。根据上述法律规
定，凡改变土地容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。经过苏州天元土地
房地产评估有限公司评估，该公司于 2017 年 2 月 14 日出具土地估价报告，确定建屋公司因
容积率调整，需要补交地价为 2434.8463 万元。在此情况下，被上诉人园区管委会于 2017 年
4 月 28 日向建屋公司作出苏园管复字[2017]44 号批复认定事实清楚，适用法律正确，行政程

序亦无明显不当之处。原审法院判决驳回上诉人欧典花园业委会的诉讼请求正确。 综
上，上诉人欧典花园业委会的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，审判

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程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如

下：

【裁判结果】 驳回上诉，维持原判。
区欧典花园小区业主委员会负担。

二审案件受理费人民币 50 元，由上诉人苏州工业园
本判决为终审判决。

【更新时间】 2022-06-24 01:15:08
【一审法院查明】 一审法院认定， 2004 年 8 月 18 日，原苏州工业园区经济贸易发展局作出
苏园经复字[2004]93 号《关于建设东湖大郡五期住宅(新二万人优价住房)项目的立项批

复》，同意原审第三人苏州工业园区建屋发展集团有限公司(以下简称建屋公司)建设东湖大

郡五期住宅(新二万人优价住房)项目(即欧典花园项目)，项目位于苏胜路北××××东，占

地面积约 9.9991 公顷，总建筑面积约 18 万平方米。上述项目所在宗地为苏州工业园区南施
街东 76011 号地块，土地使用权面积 99991.03 平方米，土地用途为住宅用地，登记的土地使
用权人为建屋公司。根据规划条件，涉案地块综合容积率上限为 1.8。 2005 年 3 月 24
日，原苏州工业园区规划建设局(以下简称原园区规划建设局)向原审第三人核发规划批准

书，核准原审第三人进行新二万人优价住房项目 (即欧典花园)建设，核准的建筑为 1 某住宅

至 16 某住宅、会所 1 座，该规划批准书所附的建筑面积明细表载明， 1 某至 16 某住宅的住
宅建筑面积总计 173357.58 平方米，商铺建筑面积总计 3886.07 平方米，会所建筑面积
1614.08 平方米，幼儿园建筑面积 3520.16 平方米，配电房建筑面积 210 平方米，计容建筑
面积总计 182588 平方米，总建筑面积 215542 平方米。 2005 年 11 月 24 日，原园区规划建设
局向建屋公司核发了第二份规划批准书，核准建筑为新二万人优价住房项目的配套幼儿园，
将幼儿园的建筑面积调整为 5241 平方米。 2006 年 5 月 10 日，原园区规划建设局向建屋公司
核发了第三份规划批准书，将新二万人优价住房项目中 1 某、 2 某配电房方案进行变更， 1 某
配电房建筑面积调整为 209.56 平方米， 2 某配电房建筑面积调整为 182.28 平方米。 上
述新二万人优价住房项目即欧典花园项目建设竣工后，建屋公司办理了竣工验收手续。 2007
年 7 月 18 日，原园区规划建设局出具规划验收意见书，建屋公司建设的新二万人优价住房项

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目经规划验收，总建筑面积 218811.97 平方米，其中计容积率面积 184425.85 平方米，测量
汇总表载明，该项目中商业建筑面积 3202.02 平方米，配套面积 2578.44 平方米，幼儿园面
积 5710.54 平方米，变电房 1 建筑面积 183.65 平方米，变电房 2 建筑面积 210.23 平方米。
2009 年 1 月 20 日，原园区规划建设局向原苏州工业园区国土房产局发出《关于东湖
大郡五期(新二万人组团-欧典花园)住宅小区超容积率的函(补)》，载明：“苏州工业园区东

湖大郡五期(新二万人组团-欧典花园)，宗地面积 99991.03 平方米。根据规划条件，地块综

合容积率上限 1.8。在规划竣工验收过程中，根据房产测量成果核算，该项目总计容积率面
积 184425.85 平方米，其中商业及配套总计容积率面积 5780.46 平方米(不含幼儿园)。与规

划条件相比，总计容面积(含幼儿园)超出 4442.00 平方米，超 2.47%；商业及配套计容积率

面积超出 3980.62 平方米，超 2. 13%(其中商业超出 3202.02 平方米)”，请该局按照相关规

定办理相关处理手续。 2016 年 12 月 8 日，建屋公司向原苏州工业园区国土环保局(以下

简称原园区国土环保局)提交申请一份，对于建屋公司开发建设的欧典花园项目需要补交超容

积率部分的土地款，请求原园区国土环保局按照 2009 年土地补偿价办理相关补交土地款的处
理手续。 2017 年，原园区国土环保局委托苏州天元土地房地产评估有限公司对苏州工业园区
南施街东 76011 号地块即欧典花园宗地增加建筑面积、提高容积率国有土地使用权调整价格
进行评估。苏州天元土地房地产评估有限公司于 2017 年 2 月 14 日出具土地估价报告，以
2009 年 1 月 20 日为估价时点，评估土地总补地价为 2434.8463 万元。 2017 年 3 月，原园区
国土环保局向园区管委会提交了“苏州工业园区国土环保局容积率调整补缴土地出让金报批
办文单”，对坐落于园区南施街东的 76011 号宗地增加计容积率面积 4442 平方米补缴土地出
让金的处置事宜进行请示， 76011 号宗地现计容积率建筑面积 184425.85 平方米，增加计容
积率建筑面积 4442 平方米，其中增加商服面积 3980.62 平方米，增加住宅面积 461.38 平方
米，商服用地楼面价 5873 元/平方米，住宅用地楼面价 2103 元/平方米，拟补缴土地出让金
2434.8463 万元，基础设施配套费 46.641 万元，墙改基金 4.442 万元，合计 2485.9293 万
元。园区管委会经审批，同意原园区国土环保局的拟处置意见。 2017 年 4 月 28 日，园区管

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委会向建屋公司作出了苏园管复字[2017]44 号《园区管委会关于同意苏州工业园区建屋发展

集团有限公司 76011 号宗地(部分)变更土地用途、提高容积率补收土地出让金的批复》 (以下

简称苏园管复字[2017]44 号批复)。一审庭审中，建屋公司陈述，其已补缴了土地出让金。

【一审法院认为】 一审法院认为，修订前的《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规
定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使
用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土

地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途
的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《中华人民共和国城乡规划法》
(以下简称《城乡规划法》 )第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变

更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规
划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变
更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。根据上述规定，对于建设用地的容积率调整
和土地用途变更的，须经城乡规划主管部门和土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民
政府批准。本案中，园区管委会作为苏州市人民政府的派出机构，代表苏州市人民政府对苏
州工业园区的工作实行统一领导和管理，对苏州工业园区的土地、规划、财政等事项具有经
济管理权限和行政管理权限，对涉案建设用地容积率调整及土地用途变更等事项具有批准的
职权，系本案的适格被告。 本案建屋公司开发建设的东湖大郡五期新二万人优价住房
项目 (即欧典花园项目)所在宗地为苏州工业园区南施街东 76011 号地块，土地使用权面积

99991.03 平方米，根据最初规划条件，该地块综合容积率上限为 1.8，即允许建设的计容积
率面积上限为 179983.85 平方米。 2005 年，苏州工业园区从完善园区房地产开发建设及提高
居民生活质量等因素考虑，鼓励在合理范围内适当增加住宅小区内公益和商业配套设施的面
积比例。因此，原园区规划建设局在 2005 年至 2006 年批准建屋公司提交的欧典花园项目规
划方案时，考虑到上述因素，最终批准该公司建设的计容积率面积为 184490.68 平方米，比
最初规划条件的 1.8 容积率有所调整。欧典花园项目竣工后，原园区规划建设局于 2007 年 7

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月 18 日出具规划验收意见书，经规划验收，欧典花园项目总建筑面积 218811.97 平方米，计
容积率面积 184425.85 平方米，其中商业面积 3202.02 平方米，配套面积 2578.44 平方米，
该项目的实际建设情况与规划批准基本一致。 国发[2001]15 号《国务院关于加强国有土地

资产管理的通知》第二条第二款规定，对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定
补交不同用途和容积率的土地差价。苏府[2006]12 号《关于进一步加强国有存量土地资产管

理的意见》对苏州市范围内土地使用者因改变土地用途、容积率等土地使用条件，涉及土地
资产的补充处置程序作出了明确规定，即由国土、规划等部门进行会办，由规划部门对土地
使用者申报的规划方案进行审核，并报经政府批准，函告国土部门，国土部门根据规划部门
的函告，对土地容积率提高或土地用途调整需补缴地价的，核定补充土地处置意见，报经政
府批准，补缴土地出让金。本案中，针对欧典花园项目超过容积率建设的情况，原园区规划
建设局在对该项目进行审核验收后，于 2009 年 1 月 20 日向国土部门发函，函告国土部门欧
典花园项目与规划条件相比，总计容积率面积超出 4442.00 平方米，其中商业及配套计容积
率面积超出 3980.62 平方米，请国土部门办理补充土地处置手续。根据规划部门的审核意
见， 2017 年原园区国土环保局委托评估机构对欧典花园所在的 76011 号宗地补缴土地出让金
事宜进行评估，经评估，该宗地增加的 4442 平方米计容积率面积中， 3980.62 平方米商业及
配套部分面积按照商服用地评估土地差价，其余 461.38 平方米按照住宅用地评估土地差价，
该宗地应补缴土地出让金总计 2434.8463 万元。根据评估机构的土地估价报告，原园区国土
环保局向园区管委会提交办文单，就 76011 号宗地容积率调整、补缴土地出让金等处置事宜
报请被告批准。对原园区国土环保局就 76011 号宗地提出的处置意见，园区管委会经审核，
作出苏园管复字[2017]44 号批复，同意将该宗地增加的 3980.62 平方米建筑应分摊的土地使

用权用途变更为商服用地，同时对该宗地共计增加的 4442 平方米计容面积补缴土地出让金
2434.8463 万元。园区管委会作出的上述处置决定符合《中华人民共和国土地管理法》、
《城乡规划法》及国发[2001]15 号《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、苏府

[2006]12 号《关于进一步加强国有存量土地资产管理的意见》的规定，程序亦无不妥。欧典

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花园业委会认为，园区管委会擅自增加欧典花园小区的容积率、改变土地性质，导致小区绿
化和公共设施减少，侵害全体业主利益，所作批复违法。本案中建屋公司不存在违反规划许
可擅自增加建筑面积的情况，原园区规划建设局在 2005 年批准原审第三人欧典花园项目建设
规划方案时，已同意其调整容积率，该项目增加的计容积率面积 4442 平方米，包括其中增加
的 3980.62 平方米商业及配套面积均经过规划部门审核同意并且通过了规划验收，园区管委
会所作批复是对 2005 年欧典花园调整容积率后的补充处置决定，未侵害小区业主的利益。根
据土地利用现状分类，居住小区中的商业性用房，对应土地用途为商服用地，居住小区中的
配套等服务设施用地，亦可以按照商服用地登记土地用途。园区管委会在批准建屋公司补缴
土地出让金时，对于按照商服用地补缴土地出让金的 3980.62 平方米商业及配套部分建筑分
摊的土地面积，将其土地使用权用途调整为商服用地，符合国家关于土地利用现状分类的有
关规定，并无不当。欧典花园业委会上述观点缺乏依据，不予采纳。园区管委会作出的苏园
管复字[2017]44 号批复并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，

判决驳回欧典花园业委会的诉讼请求。
【二审上诉人诉称】 上诉人欧典花园业委会上诉称： 1、涉案住宅已交付全体业主自主管理业
主也已经入住多年，被上诉人园区管委会在未组织任何机关或部门对规划修改的必要性进行
论证，也未征求规划地段内利害关系人的情况下，作出苏园管复字[2017]44 号批复违反《城

乡规划法》第四十八条的规定;2、规划部门未经同意变更土地使用性质违反了《中华人民共

和国土地管理法》的相关规定;3、本案批复将原属于住宅区的配套服务设施强行变更为商业
服务建筑错误的理解了商业配套和商业建筑之间的区别;4、案涉住宅区已建成 10 多年，事实

上该小区自交付至今未有任何建造及改造行为，故涉案住宅区不可能从住宅项目变更为商住
项目； 5、根据被上诉人园区管委会提交的证据，本次行政批复是在第三人建屋公司缴纳土地

出让款之后发生的。这不仅违反了法定程序，更是助长了开发商对住宅区的强取豪夺;6、批

复违反了物权法的规定，业主对建筑物内的住宅经营性用房等专有部分享有所有权，对专有
部分以外的共有部分享有公共和共同管理的权利，被上诉人园区管委会将住宅区的土地部分

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改为商服用地，严重侵害了全体业主的共有权利;7、本案中被上诉人园区管委会提供的规划
验收意见书、超容积率的函以及第三人建屋公司的土地证均为复印件，上述证据不符合相关
法律规定;8、被上诉人园区管委会没有职权将土地用途进行变更。请求本院撤销一审判决，
撤销苏园管复字[2017]44 号批复。 综上，上诉人欧典花园业委会的上诉理由和请求依

法不能成立。一审判决认定事实清楚，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：

苏州工业园区欧典花园小区业主委员会与苏州工业园区管理委员会土地行政批准纠纷上
诉案
江苏省高级人民法院
行政判决书
(2019)苏行终 1407 号

当事人 上诉人(原审原告)苏州工业园区欧典花园小区业主委员会，住所地苏州工

业园区南施街。
负责人薛花，该业主委员会主任。
委托代理人何斌、徐成杰，江苏瀛元律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)苏州工业园区管理委员会，住所地苏州

工业园区现代大道 999 号现代大厦。
法定代表人丁立新，该委员会主任。
委托代理人沈永谨，苏州工业园区规划建设委员会工作人员。
委托代理人张翼，北京观韬中茂(苏州)律师事务所律师。

原审第三人苏州工业园区建屋发展集团有限公司，住所地苏州工业园区旺墩路
188 号。

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法定代表人凌学风，该公司执行董事。
委托代理人杭雪芳、韦祎，江苏新天伦律师事务所律师。
审理经过 上诉人苏州工业园区欧典花园小区业主委员会(以下简称欧典花园业委

会)诉苏州工业园区管理委员会(以下简称园区管委会)批复一案，不服江苏省苏州市中级

人民法院(2018)苏 05 行初 80 号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成

合议庭，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了书面
审理。本案现已审理终结。
一审法院查明 一审法院认定， 2004 年 8 月 18 日，原苏州工业园区经济贸易发展
局作出苏园经复字[2004]93 号《关于建设东湖大郡五期住宅(新二万人优价住房)项目的

立项批复》，同意原审第三人苏州工业园区建屋发展集团有限公司 (以下简称建屋公司)

建设东湖大郡五期住宅(新二万人优价住房)项目(即欧典花园项目)，项目位于苏胜路北

××××东，占地面积约 9.9991 公顷，总建筑面积约 18 万平方米。上述项目所在宗地
为苏州工业园区南施街东 76011 号地块，土地使用权面积 99991.03 平方米，土地用途为
住宅用地，登记的土地使用权人为建屋公司。根据规划条件，涉案地块综合容积率上限
为 1.8。
2005 年 3 月 24 日，原苏州工业园区规划建设局(以下简称原园区规划建设局)向

原审第三人核发规划批准书，核准原审第三人进行新二万人优价住房项目 (即欧典花园)

建设，核准的建筑为 1 某住宅至 16 某住宅、会所 1 座，该规划批准书所附的建筑面积明
细表载明， 1 某至 16 某住宅的住宅建筑面积总计 173357.58 平方米，商铺建筑面积总计
3886.07 平方米，会所建筑面积 1614.08 平方米，幼儿园建筑面积 3520.16 平方米，配电
房建筑面积 210 平方米，计容建筑面积总计 182588 平方米，总建筑面积 215542 平方
米。 2005 年 11 月 24 日，原园区规划建设局向建屋公司核发了第二份规划批准书，核准
建筑为新二万人优价住房项目的配套幼儿园，将幼儿园的建筑面积调整为 5241 平方米。

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2006 年 5 月 10 日，原园区规划建设局向建屋公司核发了第三份规划批准书，将新二万人
优价住房项目中 1 某、 2 某配电房方案进行变更， 1 某配电房建筑面积调整为 209.56 平
方米， 2 某配电房建筑面积调整为 182.28 平方米。
上述新二万人优价住房项目即欧典花园项目建设竣工后，建屋公司办理了竣工验
收手续。 2007 年 7 月 18 日，原园区规划建设局出具规划验收意见书，建屋公司建设的新
二万人优价住房项目经规划验收，总建筑面积 218811.97 平方米，其中计容积率面积
184425.85 平方米，测量汇总表载明，该项目中商业建筑面积 3202.02 平方米，配套面积
2578.44 平方米，幼儿园面积 5710.54 平方米，变电房 1 建筑面积 183.65 平方米，变电
房 2 建筑面积 210.23 平方米。
2009 年 1 月 20 日，原园区规划建设局向原苏州工业园区国土房产局发出《关于
东湖大郡五期(新二万人组团-欧典花园)住宅小区超容积率的函(补)》，载明：“苏州工

业园区东湖大郡五期(新二万人组团-欧典花园)，宗地面积 99991.03 平方米。根据规划

条件，地块综合容积率上限 1.8。在规划竣工验收过程中，根据房产测量成果核算，该项
目总计容积率面积 184425.85 平方米，其中商业及配套总计容积率面积 5780.46 平方米
(不含幼儿园)。与规划条件相比，总计容面积(含幼儿园)超出 4442.00 平方米，超

2.47%；商业及配套计容积率面积超出 3980.62 平方米，超 2. 13%(其中商业超出 3202.02

平方米)”，请该局按照相关规定办理相关处理手续。

2016 年 12 月 8 日，建屋公司向原苏州工业园区国土环保局(以下简称原园区国土

环保局)提交申请一份，对于建屋公司开发建设的欧典花园项目需要补交超容积率部分的

土地款，请求原园区国土环保局按照 2009 年土地补偿价办理相关补交土地款的处理手
续。 2017 年，原园区国土环保局委托苏州天元土地房地产评估有限公司对苏州工业园区
南施街东 76011 号地块即欧典花园宗地增加建筑面积、提高容积率国有土地使用权调整
价格进行评估。苏州天元土地房地产评估有限公司于 2017 年 2 月 14 日出具土地估价报

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告，以 2009 年 1 月 20 日为估价时点，评估土地总补地价为 2434.8463 万元。 2017 年 3
月，原园区国土环保局向园区管委会提交了“苏州工业园区国土环保局容积率调整补缴
土地出让金报批办文单”，对坐落于园区南施街东的 76011 号宗地增加计容积率面积
4442 平方米补缴土地出让金的处置事宜进行请示， 76011 号宗地现计容积率建筑面积
184425.85 平方米，增加计容积率建筑面积 4442 平方米，其中增加商服面积 3980.62 平
方米，增加住宅面积 461.38 平方米，商服用地楼面价 5873 元/平方米，住宅用地楼面价

2103 元/平方米，拟补缴土地出让金 2434.8463 万元，基础设施配套费 46.641 万元，墙

改基金 4.442 万元，合计 2485.9293 万元。园区管委会经审批，同意原园区国土环保局
的拟处置意见。 2017 年 4 月 28 日，园区管委会向建屋公司作出了苏园管复字[2017]44

号《园区管委会关于同意苏州工业园区建屋发展集团有限公司 76011 号宗地(部分)变更

土地用途、提高容积率补收土地出让金的批复》 (以下简称苏园管复字[2017]44 号批

复)。一审庭审中，建屋公司陈述，其已补缴了土地出让金。

一审法院认为 一审法院认为，修订前的《中华人民共和国土地管理法》第五十六
条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或
者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有

关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划
区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《中华人
民共和国城乡规划法》 (以下简称《城乡规划法》 )第四十三条规定，建设单位应当按照

规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申

请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政
府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。
根据上述规定，对于建设用地的容积率调整和土地用途变更的，须经城乡规划主管部门
和土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。本案中，园区管委会作为苏

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州市人民政府的派出机构，代表苏州市人民政府对苏州工业园区的工作实行统一领导和
管理，对苏州工业园区的土地、规划、财政等事项具有经济管理权限和行政管理权限，
对涉案建设用地容积率调整及土地用途变更等事项具有批准的职权，系本案的适格被
告。
本案建屋公司开发建设的东湖大郡五期新二万人优价住房项目 (即欧典花园项目)

所在宗地为苏州工业园区南施街东 76011 号地块，土地使用权面积 99991.03 平方米，根
据最初规划条件，该地块综合容积率上限为 1.8，即允许建设的计容积率面积上限为
179983.85 平方米。 2005 年，苏州工业园区从完善园区房地产开发建设及提高居民生活
质量等因素考虑，鼓励在合理范围内适当增加住宅小区内公益和商业配套设施的面积比
例。因此，原园区规划建设局在 2005 年至 2006 年批准建屋公司提交的欧典花园项目规
划方案时，考虑到上述因素，最终批准该公司建设的计容积率面积为 184490.68 平方
米，比最初规划条件的 1.8 容积率有所调整。欧典花园项目竣工后，原园区规划建设局
于 2007 年 7 月 18 日出具规划验收意见书，经规划验收，欧典花园项目总建筑面积
218811.97 平方米，计容积率面积 184425.85 平方米，其中商业面积 3202.02 平方米，配
套面积 2578.44 平方米，该项目的实际建设情况与规划批准基本一致。
国发[2001]15 号《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条第二款规

定，对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地
差价。苏府[2006]12 号《关于进一步加强国有存量土地资产管理的意见》对苏州市范围

内土地使用者因改变土地用途、容积率等土地使用条件，涉及土地资产的补充处置程序
作出了明确规定，即由国土、规划等部门进行会办，由规划部门对土地使用者申报的规
划方案进行审核，并报经政府批准，函告国土部门，国土部门根据规划部门的函告，对
土地容积率提高或土地用途调整需补缴地价的，核定补充土地处置意见，报经政府批
准，补缴土地出让金。本案中，针对欧典花园项目超过容积率建设的情况，原园区规划

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建设局在对该项目进行审核验收后，于 2009 年 1 月 20 日向国土部门发函，函告国土部
门欧典花园项目与规划条件相比，总计容积率面积超出 4442.00 平方米，其中商业及配
套计容积率面积超出 3980.62 平方米，请国土部门办理补充土地处置手续。根据规划部
门的审核意见， 2017 年原园区国土环保局委托评估机构对欧典花园所在的 76011 号宗地
补缴土地出让金事宜进行评估，经评估，该宗地增加的 4442 平方米计容积率面积中，
3980.62 平方米商业及配套部分面积按照商服用地评估土地差价，其余 461.38 平方米按
照住宅用地评估土地差价，该宗地应补缴土地出让金总计 2434.8463 万元。根据评估机
构的土地估价报告，原园区国土环保局向园区管委会提交办文单，就 76011 号宗地容积
率调整、补缴土地出让金等处置事宜报请被告批准。对原园区国土环保局就 76011 号宗
地提出的处置意见，园区管委会经审核，作出苏园管复字[2017]44 号批复，同意将该宗

地增加的 3980.62 平方米建筑应分摊的土地使用权用途变更为商服用地，同时对该宗地
共计增加的 4442 平方米计容面积补缴土地出让金 2434.8463 万元。园区管委会作出的上
述处置决定符合《中华人民共和国土地管理法》、《城乡规划法》及国发[2001]15 号

《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、苏府[2006]12 号《关于进一步加强国有

存量土地资产管理的意见》的规定，程序亦无不妥。欧典花园业委会认为，园区管委会
擅自增加欧典花园小区的容积率、改变土地性质，导致小区绿化和公共设施减少，侵害
全体业主利益，所作批复违法。本案中建屋公司不存在违反规划许可擅自增加建筑面积
的情况，原园区规划建设局在 2005 年批准原审第三人欧典花园项目建设规划方案时，已
同意其调整容积率，该项目增加的计容积率面积 4442 平方米，包括其中增加的 3980.62
平方米商业及配套面积均经过规划部门审核同意并且通过了规划验收，园区管委会所作
批复是对 2005 年欧典花园调整容积率后的补充处置决定，未侵害小区业主的利益。根据
土地利用现状分类，居住小区中的商业性用房，对应土地用途为商服用地，居住小区中
的配套等服务设施用地，亦可以按照商服用地登记土地用途。园区管委会在批准建屋公

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司补缴土地出让金时，对于按照商服用地补缴土地出让金的 3980.62 平方米商业及配套
部分建筑分摊的土地面积，将其土地使用权用途调整为商服用地，符合国家关于土地利
用现状分类的有关规定，并无不当。欧典花园业委会上述观点缺乏依据，不予采纳。园
区管委会作出的苏园管复字[2017]44 号批复并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼

法》第六十九条之规定，判决驳回欧典花园业委会的诉讼请求。
二审上诉人诉称 上诉人欧典花园业委会上诉称： 1、涉案住宅已交付全体业主自
主管理,业主也已经入住多年，被上诉人园区管委会在未组织任何机关或部门对规划修改
的必要性进行论证，也未征求规划地段内利害关系人的情况下，作出苏园管复字
[2017]44 号批复违反《城乡规划法》第四十八条的规定;2、规划部门未经同意变更土地

使用性质违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定;3、本案批复将原属于住宅

区的配套服务设施强行变更为商业服务建筑,错误的理解了商业配套和商业建筑之间的区
别;4、案涉住宅区已建成 10 多年，事实上该小区自交付至今未有任何建造及改造行为，

故涉案住宅区不可能从住宅项目变更为商住项目； 5、根据被上诉人园区管委会提交的证

据，本次行政批复是在第三人建屋公司缴纳土地出让款之后发生的。这不仅违反了法定
程序，更是助长了开发商对住宅区的强取豪夺;6、批复违反了物权法的规定，业主对建

筑物内的住宅经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有公共
和共同管理的权利，被上诉人园区管委会将住宅区的土地部分改