兵团特殊行政管理体制研究.docx

一、兵团特殊管理体制的由来及发展
（一）兵团特殊管理体制的由来及必要性
1.新疆的基本情况
（1）中央对新疆的管理。新疆，古代大多时候称之为西域，中央王朝最早在公元前138年就开始了与这一地区的沟通和联系。到公元前60年，西汉王朝设立西域都护府，开始了对新疆地区的经营和管辖，西域由此纳入到中央王朝版图内。此后无论内地中央王朝的不断更迭和政权的动荡，西域地区始终与内地紧密联系在一起。18世纪满清政府统一新疆后，设立伊犁将军府，在新疆实行以伊犁将军为首的军事统治，于中法战争后考虑到边疆稳定在新疆建立行省。
辛亥革命后，以袁大化为首的新疆地方官员承认中华民国，形式上统一于民国政府。到1949年和平解放前以前，主政新疆的杨增新等人实行独裁的军阀统治，使新疆处于与内地相隔绝的状态。1949年新疆和平解放后，中央人民政府接管新疆，并于1954年建立生产建设兵团、1955年建立新疆维吾尔自治区，加强了对新疆的管理，从此开始了新疆全面融入中国社会的步伐。
（2）新疆稳定问题的根源。首先是思想文化的根源。这个根源主要是从20世纪初开始传入新疆的泛伊斯兰主义和泛突厥主义。部分民族分裂势力在这两个思潮的影响发起了臭名昭著的“东突厥斯坦独立运动”，而且建立了一套思想体系和政治纲领并广为传播。1933年，内地正处于日本侵略、国共内战期间，分裂势力乘机在成立了“东突厥斯坦伊斯兰共和国”。虽然很快就被覆灭，但却为“东突厥斯坦独立运动”起了开端，第一次公开打出了分裂的旗号。抗日战争时期，东突独立运动几个主要发起参与者从各国潜回国内，通过出版各类书刊宣扬泛突厥主义和泛伊斯兰主义。后来国民政府还错误的把他们安排在新疆省联合政府中任职。尤其是《东突厥斯坦史》一书，主要思想是宣扬新疆独立，在此期间有较大的影响力，成为三股势力的精神来源。
上世纪末期是新疆“东突独”分裂势力迅速发展、活动猖獗的时期。1992年，境外分裂势力在反华势力的支持下在土耳其召开了所谓“东突厥斯坦民族代表大会”，将各分裂组织进行了统一，增强了分裂活动的实力。1993年，分裂势力又举行了“东突厥斯坦”国际会议，宣布建立流亡政府，发表了独立宣言。同时境外“东突独”势力不断派遣骨干入境，宣传分裂思想，联络和发展分裂分子，加强境内“东突独”势力的扶持和领导。并在西方国家的支持下召开各类国际研讨会、参加各种国际会议、发表公开信；以探亲旅游为名到新疆煽动群众，蛊惑人心，宣传分裂思想；用金钱收买少数民族中的知识分子、干部和宗教人士，借此扩大发展分裂势力。到目前，维吾尔族群体中分裂思想已全面渗透，在社会上广为流传。[3]
其次是经济社会根源。由于历史、自然、区位和社会等各方面的原因，新疆维吾尔族群体聚居的喀什、和田等地区经济发展水平总体还较低，自我发展能力还比较弱，工业化发展十分滞后，经济基础薄弱、结构不合理、缺乏支柱性产业等，提供的就业机会较少，农村人均纯收入仅仅有五六千元。伊斯兰教义鼓励生育特殊计划生育政策，同时在南疆维吾尔族群体聚居的地方县乡人民政府干部素质低、对村民自治组织管理的弱化导致计划生育政策贯彻落实不力，造成了南疆区域维吾尔族群体的人口爆炸，尤其是三十五岁以下青年数量巨大。南疆农村人口所占比重很高，农村富余劳动力规模较较大，由于文化素质整体不高，就业技能低下、市场意识淡薄、语言能力限制，在劳务市场的激烈竞争中没有优势，向二三产业转移的规模没有带动当地的发展。[4]维吾尔族群体在校大学生人数在不断增加，而就业率逐渐走低，大批大学毕业生在家待业。同时也存在维吾尔族与汉族在经济发展和经济收入等方面的差距，事实存在的民族歧视，加剧了一些人的挫折感，使得他们看不到前途。所以这些年新疆人口快速增长，大大超过了新疆经济的发展，国家对新疆发展所做出的努力被人口过快发展抵销，失业率高涨和生活水平与内地差距拉大，造成整个群体尤其是年轻群体对国家和社会产生不满和怨恨。
另外南疆地区基层党组的涣散，县、乡、村治理能力低下，社会管控力度不够，宗教无序发展，南疆维吾尔族群体居住区相对封闭等问题，也是造成新疆稳定问题的重要原因。
（3）新疆稳定发展面临的形势。总体上看，国际形势在相当长的时间里能够维持缓和与稳定态势，大国关系继续以合作为主调并保持相对稳定。当前世界反恐形势日益紧张，世界经济走势不明朗，大国利益关系日趋复杂化、激烈化。国际格局的发展，仍然是美、欧、中、俄之间的竞争与妥协，尤其是中美之间的竞争和较量。而这种较量的实质，是维护本国持续不断的经济发展，增加本国国民福祉，确保社会的和谐稳定和国家安全；其外在表现即争取世界的主导权和话语权，能源和市场的争夺；主要手段不再是战争，而是货币、金融、文化渗透、武力威慑等方式。
基于这种竞争，我国提出了建设“丝绸之路经济带”的设想，立足于政治沟通、道路联通、贸易联通、货币流通、民心相通建设全球性贸易体系。这一计划的实施，将深刻影响欧亚大陆乃至世界地缘格局，具有划时代的意义，同时也对新疆的稳定与发展提出了挑战。首先，新疆作为丝绸之路经济带的必经之路，分北、中、南三道和中亚、西亚、南亚以及欧洲连接起来，是重要的枢纽，也是我国对西开放的大通道。同时新疆远离祖国内地，地理上与相邻的中亚相近，与中亚、西亚广大伊斯兰国家民族相亲、文化相通、宗教相同、语言相近，地理上与之共同形成伊斯兰世界。丝绸之路经济带的建设，客观上加强了上述地区经济、文化的联系，有利于各国民众的交流。这对新疆的稳定和社会的管控提出了新的要求。其次，对美国而言欧亚大陆是最重要的地缘政治目标。这就注定了针对我国的丝绸之路经济带构想，美国势必增加在中亚的存在和加强战略经营。众所周知，美国惯用文化渗透、培植亲美势力等方式搅乱政局从中获取主导地位等战略利益的做法。这对中亚未来的局势存在不利影响，直接间接的影响着新疆的稳定和安全。
2.兵团的建立和历史发展
（1）兵团的建立及布局。新疆和平解放后，着眼于各级党组织和人民政府的建立、社会秩序的安定等战略目标，将解放军第一兵团下属第二军、第六军两军，以及原国民党新疆驻军起义部队逐步部署在了塔克拉玛干沙漠周缘和准格尔戈壁周缘。这些部队除担任边防警卫和城市卫戍等职责外，还展开了轰轰烈烈的大生产运动。到1954年，中央决定正式成立新疆军区生产建设兵团。将第二、第六军主力分布在南疆塔克拉玛干大沙漠四周的绿洲地带，和北疆准格尔戈壁周边地区的各个重要交通枢纽和战略要地。一师大部驻阿克苏；二师主力一部驻巴州的焉耆县，掌控了天山南北道路的重要节点，同时占据了南疆交通线的关键位置；四师主力驻伊犁，把控向西方向的重要通道；五师大部驻新疆东大门哈密，确保新疆与内地联系的畅通；六师驻五家渠，负责保卫一些重要的党政机关；七师、八师沿天山北坡一带驻扎，确保乌鲁木齐到最西边伊犁的交通顺畅。通过占据重要节点和沿线，把整个新疆条块化的分割开来，让敌对势力无论从哪个方向都会遇到一道道阻击。
19世纪60年底伊犁发生伊塔事件后，兵团根据需要又在长两千多千米、纵深十至三十千米的边境线上建设了58个边境团场，从根本上改善了当时与前苏联接壤部分国土边防力量薄弱的局势，捍卫了我国的领土安全。
　 （2）兵团的历史发展。从1954年开始组建到1966年文革前，在职职工总数超过80万人，全部人口近150万，建立起具有一定规模的农牧团场158个，各类工矿企业到112个，耕地面积达80多万公顷，工农业总产值占自治区的三分之一。1966年到1976年，兵团的各项事业由于文化大革命运动而受到了严重影响，最终到了无法维持下去的局面，被改组为自治区农垦总局。
随后在1981年12月，经认真考虑、反复酝酿，中央又重新给予了兵团新的生命，并冠名“新疆生产建设兵团”，作为一个特殊组织划归农业部领导，而不是像之前属于军区单位。
1990年，国务院正式决定兵团的国民经济和社会发展计划按行业纳入国务院有关部门计划，实行单列。1997年再次重申兵团是中央直属单位。1998年全国人大常委会通过了《关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》，健全了兵团的司法机构。到了2014年兵团走过了一甲子的时候，国务院新闻办发布《新疆生产建设兵团的历史与发展》，详细介绍了兵团的基本情况，充分肯定了兵团的历史功绩和职责作用。
（3）现实情况及取得的成绩。解放初期的新疆，经济发展十分落后，粮食短缺严重，没有任何工业。兵团建立后即新修水利设施、开垦荒地、修路建桥，建设了一大批现代化的农场，当年即基本解决了新疆粮食短缺的问题。在王震的号召下，广大军垦战士们节衣缩食，用不到三年时间就建设了一批工业项目，例如钢铁厂、汽车厂、发电厂、棉纺厂等，为新疆建立了现代工业的基础。建成后，又无私的把规模较大的一部分企业无偿移交给地方，为新疆日后的经济社会发展夯实了基础。
兵团各师、团场的农业技术人员常年为周边县乡的农民进行种植、养殖、农机操作等技术指导，向他们介绍和教授各种现代技术。拿出巨额专项资金帮助周围县市进行农田规划建设、兴办农田水利设施。近年来还帮助地方建设“双语”幼儿园和“双语”学校，培训基层少数民族干部2000多名。
1981年兵团恢复后，随着不断的发展，已经成为新疆经济的重要组成部分，维护社会局势稳定的突出力量。近百万民兵力量分布于天山南北各个团场城镇、交通沿线和战略咽喉。在应对突发恐怖事件中，兵团民兵与军队、警察、群众共同打击暴恐犯罪，担负起执勤巡逻任务，发挥了举足轻重的突出作用。
3.新形势下兵团存在发展的必要性
（1）经济建设方面。目前兵团已形成了装备机械化、生产标准化、经营规模化、技术先进的现代化农业体系；形成了以食品、钢铁、建材、化工、电解铝、轻工、纺织、制革煤炭、电力、机械制造等门类的工业体系。截止到2015年底，兵团的生产总值占全疆的20.6%，播种面积占全疆23%，建筑业以及粮食、棉花等主要农产品，布、成品糖、水泥等工业产品、进出口总额等均占全疆生产总产量的三成以上（数据来源：新疆2015年国民经济和社会发展统计公报、兵团2015年国民经济和社会发展统计公报）。2013年、2014年两年，兵团生产总值分别增长18%、16%，全疆增长11%、10%，兵团的增长速度远高于全疆。因此随着兵团的快速发展，兵团经济总量在新疆所占比重还将稳步提升，成为新疆经济发展不可或缺的重要组成部分和主要增长点，在新疆的经济社会发展中起到举足轻重的作用。
（2）国防和维稳建设方面。目前，兵团常年参加军事训练的民兵规模巨大，有一只装备精良的武警部队，分布于全疆各地和边境线的176个团场。这些都是不可或缺的维护社会稳定、固守边疆的力量。是能够全力贯彻执行中央决策，又能确保对“三股势力”和各种敌对势力的震慑的庞大组织，是任何势力都逾越不了的重要战略屏障。兵团58个边境团场固守1000多公里边境线,实行团场负责一个地区、连队负责一片、单个民兵负责一个基本点的戍边制度，实行值班连与临近人民解放军、武警边防部队和公安民警联防系统，共同捍卫边境的安宁。
（3）人口方面。据统计，到2014年底全疆人口2298万人，兵团273万人，兵团占全疆人口总数的11.88%。但是全疆汉族人口847.29万，其中兵团234.76万人，占全疆27.7%。尤其在南疆阿克苏、喀什、和田地区，兵团的人口优势更为明显。根据2010年第六次人口普查数据计算，三地区（总人口836.47万）汉族人口（93.33万），仅占11.16%。而兵团三个师则是（总人口52.89万，汉族人口37.13万）70%。从总体上，兵团的汉族人口占这三个地区汉族人口的三分之一左右。以“壮大职工队伍、提高职工素质、改善人口结构、更好履行屯垦戍边使命”为目的，2013年开始实施了“双五千”计划。截至2015年底，仅依靠“双五千”计划，约有3万多名内地高校毕业生和转业军人来到新疆兵团工作。在南疆和边境师安排于60%以上。从长远看，这将是增加南疆汉族人口、改善南疆人口结构的有力措施。　

（二）兵团的功能和职责作用
1. 党中央、国务院的安排设计
（1）历代中央集体的定位。以毛泽东为核心的第一代中央领导集体是“四个队”，以邓小平同志为核心的第二代领导集体定义“兵团是新疆经济建设的重要力量、民族团结的重要力量、安定团结的重要力量和巩固边防的重要力量”；胡锦涛同志提出兵团要发挥“三大作用”。
（2）新时期党中央对兵团的定位。习近平总书记兵团提出的新的目标要求是发挥稳定器、大熔炉、示范区三大作用。兵团的历史使命是屯垦戍边。屯垦，就是以现代化的大农业生产作为依托，大力发展工业和服务业，以先进文化和先进生产力引领带动各族群众共同发展。同时加强对新疆生态环境的保护和改善，促进边疆地区的经济社会全面发展。戍边，就是驻守在我国的西部边境上确保国土不流失，防范分裂分子的非法越境和破坏活动，在边境线上筑起一道不可逾越的铜墙铁壁，维护边疆地区的社会稳定。今后兵团戍边的重点任务是防范和打击“三股势力”的分裂活动和恐怖活动。
2. 兵团在维护新疆稳定中发挥的基础性作用
（1）改变人口比例。第五次与第六次两次人口普查对比显示，十年的时间里无论是绝对数量上还是增长比例上，汉族作为主体民族都远低于维吾尔族、哈萨克族等其他少数民族人口。随着时间的推移，在没有新的人口政策出台前，新疆汉族人口的比列将继续下降。尤其在南疆阿克苏、喀什、克州、和田四地州，汉族人口仅占总人口的10.82%。人是社会的主体和载体，人口的数量、分布等因素直接决定着经济社会文化发展水平和方向。不改变南疆这种人口的民族结构状况，那么其他政策措施的效果必将大打折扣，起不到应有的效果。因此，采取各种措施增加新疆尤其是南疆四地州汉族人口的数量，提高汉族人口的占比，是找出解决新疆各种问题的必由之路和基础工作。兵团在这个领域可以在特殊管理体制下，采取定向移民、建立教育基地、鼓励通婚等措施改变人口结构。
（2）打破宗教束缚。经过改革开放三十多年来的发展，内地其他省市在市场经济的推动下，逐渐由原来的半传统农业社会步入到快速发展的工业社会，人的思想也跟随着社会的改变而不断发生改变，从而适应新的社会新的问题。新疆尤其是南疆地区相对封闭，人员流动小、外部发生的变化传导慢、社会新的变化影响微乎其微。这种种原因，导致了南疆少数民族群众在思想领域更深的走向宗教。另外还有三十多年来对宗教人士作用的夸大和倚靠，导致伊玛目、阿訇阶层的兴起和对群众的掌控，加之不加任何限制的清真寺建设，都导致了宗教对群众生活的更深更大的影响。从近年来维吾尔族群众服饰放弃民族传统转向宗教限制而趋于保守的变化就可以看出这种明显的轨迹。这就给了境外敌对势力和极端宗教势力、原教旨主义的蔓延可乘之机，同时也弱化了党和政府在思想领域的管控力。因此在一定程度上打破宗教束缚，让群众接受现代文明，才能让他们远离极端宗教，构筑起明辨是非的防御线，才是解决滋生新疆问题土壤的根本方法。兵团可以发挥自身优势，宣扬现代文化、提高群众受教育程度等。
（3）加强民族间交流。由于语言、习俗、生活习惯、宗教、文化、地域等诸多方面的差异，汉族和维吾尔族群有着天然的鸿沟。加之7.5事件后的几年里，暴力恐怖事件不断，更增加了两个民族之间的距离。这种情况下，往往个人之间的恩怨和摩擦，上升为对整改族群的仇恨。维吾尔人与某个汉人的矛盾，极易产生对整个汉族的不满情绪，继而对汉族为主体的国家也产生不认同感。少数暴徒制造的恐怖事件，汉族人群也很容易对整个维吾尔族群进行抨击。由于地处偏远、南疆地区汉族人群数量少且主要集中在城市，许多维吾尔族人极少接触汉族人群，即便接触也是在集市当中文化素质不高的小商贩。因此两个民族间产生的或人为捏造夸大的负面消息极易影响这部分维吾尔族群对汉族和整个中国社会的看法。两个族群之间没有充分的交流沟通，互相之间都心存芥蒂，这是滋生极端宗教和恐怖主义的又一土壤，是党和国家惠民政策实施效果打折扣的又一重要因素，对新疆尤其是南疆地区自我封闭产生了重要影响。所以解决新疆问题，加强民族之间的交流也是根本途径之一。只有两个族群之间能够真诚交流、深入交往、频繁接触，才能使维吾尔族群逐渐融入到中国社会、中华民族大家庭，不给极端宗教和恐怖主义滋生的环境。具体措施，如内地家庭与维吾尔族家庭结对子、援疆省份和南疆地区民间双向交流互动、兵地联谊文化活动等等。
（三）兵团与中央、自治区的关系
1.与党中央、国务院及各部委的关系
新时期，兵团的地位和性质主要由1990年国务院《关于调整新疆生产建设兵团计划管理体制和有关问题的通知》，以及1997年中共中央、国务院下发的《关于进一步加强新疆生产建设兵团工作的通知》两份文件规定。从实践情况来看，兵团作为中央直属单位，参照深圳、青岛等计划单列市进行行政管理，作为一级预算单位财政管理直接对口国务院相关部门。农业开发、水利建设、住房建设、道路建设等国民经济和社会发展计划在中央相应部门的计划中与省、市、自治区同等地位。兵团可向国务院部门直接请示、报告工作，联系业务。兵团党委书记、政委由党中央任免，司令员及副司令、副政委由国务院任免。兵团党政机构设置和人员编制统一由中央编委管理。兵团内的武警部队由武警总部进行军事、政治、后勤工作全面领导。同时以中国新建集团公司名义开展对外业务，享有国家给予的大型企业集团各项优惠。总体上看，在中央和自治区双重领导体制下，兵团党委更多的是在党中央的直接安排部署下开展屯垦戍边各项工作。而兵团也可以视为一个省、直辖市、自治区级别的单列中央直属单位，各部门直接对口国务院各部门，国家在项目、资金、援疆等安排上也都与自治区平行。
2.与自治区的关系
兵团党委、兵团在自治区党委和人民政府的统一领导下完成各项任务，自治区党委书记同时是兵团党委第一书记、第一政委。实践上，兵团党委除执行党中央的方针政策外，从整体上自觉接受自治区党委经济社会发展的决策部署，在自治区党委的统一部署下积极发挥屯垦戍边维护社会稳定作用。
兵团在国家层面实行计划单列，自行管理内部的行政、司法事务。实践上，1998年全国人大常务委员会正式确定了兵团法院和检察院的法律地位。兵团设置了三级人民法院和人民检察院。2005年最高人民法院正式确定了兵团分院作为高级法院的审级地位，基层人民法院和中级人民法院分别行使地方基层人民法院和中级人民法院的案件管辖权。2001年最高检察院《关于新疆生产建设兵团各级人民检察院案件管辖权的规定》中明确，兵团各级行政机关的工作人员利用职务实施违法犯罪活动的案件，由兵团的各级检察院立案侦查。发生在兵团范围的犯罪行为，由各师、垦区检察院依照刑事诉讼法的有关规定进行管辖。2006年国务院常务会议通过的《公安机关组织管理条例》附则明确兵团的公安机关适用该条例。以法律形式明确兵团公安机关的法律地位。兵团公安机关实行兵（兵团公安局）、师（师公安局）、垦区（垦区公安局）三级建制，负责兵团辖区公安工作的领导、指挥、管理。因此兵团司法机关在机构设置和法律地位上，从总体上落实了中央自行管理内部司法事务的安排部署，与自治区司法机关基本上属平行关系。
行政管理方面，由于兵团不是一级政府，因此各职能部门必须由国家或自治区各行政部门授权后才能开展业务。由于涉及多个部门多个行业，在行政主体资格、执法权限等方面存在多种局面。例如：兵团国土资源局组织就可以编制和实施兵团范围内国土规划、土地利用总体规划、土地利用年度计划等，并核发全国统一的《国有土地使用权证》，而房屋登记就没有获得授权，只能给团场的房屋核发自行印制的《兵团房屋所有权证》，造成房、地两种法律属性的证件。再如：在兵团辖区内，环保有执法权，而城建却没有。新建城市都属于自治区直辖市，直接由自治区人民政府管理，后文详细论述。总体上看，自治区各行政机关部分管理了兵团内部的行政事务，如企业资质等行政许可、资格认定、工商税务等，兵团自行管理内部行政事务的部署没有完全落实到位。
3.各师与地方地市州县的关系
兵团下辖14个师、176个团场，分布在自治区16个地、州、市的84个县（市）境内，各师本部及直属单位所在城镇的房屋、土地集中连片，形成了各自相对独立的区域，各师所辖团场和工矿单位形成各自独立的垦区。截止到目前来看，第一、二、六、八、十师等九个师有自己的城市，师部及市辖团场为本师自治区直辖县级市管辖。第三、四、九、十二、十四师部驻地方城市，全面受该地人民政府管辖。第五师师部在博乐城区有相对独立、未经授权却自行管理的区域，第七、十三师师部有与地方共建区域（天北新区、大营房区），成立管委会行使行政管辖权（由七、十三师主导）。没有建市和虽建市但没有划入管辖范围的团场，则原则上受地方人民政府管辖。实践上，这些团场的建设、规划、房产、交通、国土、民政、医药卫生、教育、户籍、基础设施建设等社会管理均由团场自行管理、自行建设。地方县市人民政府往往只对工商和税务进行延伸管理。师、团场的社会经济发展规划、城镇体系规划没有纳入到当地地、市、州、县的规划，全部纳入兵团的统一规划。大部分师、团主要领导在地方党委担任常委，地方党委书记兼任各师第一政委、第一书记，有些县委书记担任团场的第一政委、第一书记。

二、兵团行政管理体制基本情况及特点
（一）兵团行政管理组织结构及特点
1.兵团、师基本组织结构
兵团的基本组织结构在形式上具有鲜明的部队建制色彩，从上至下分四个层级，即司令部、师、团场、连队（个别大场还有营级分场），自上而下地实行统一领导和垂直管理。各级的党政主要领导都冠以部队的领导职务名称，即政委、司令、师长、团长、连长等。各层级都建有党组织，党委书记由政委担任，发挥着对兵团各层级各项事业的领导作用。目前已经有9个市建立了县级市人民政府、若干个镇人民政府，实现“师市合一”和“团（场）镇合一”的管理体制，由兵团机关统一分级管理。
横向上看，司令部一级设有政法机关、行政机关、军事机关和武装机构。政法机关的设置和地方政法机关的设置没有太大的不同，而且也获得了相应的法律地位。唯一不同的是兵团有独立的监狱管理局，担负着内地转移罪犯的看押任务。行政机关的设置与地方行政机构的设置也没有明显不同。中央编办批复设置党政机构33个，部门管理机构5个，相当于一个小省的机构设置。与地方行政机构不同的是兵团有一些部门与其它部门合署办公、一个机构两块牌子，例如发改委和粮食局、建设局和环保局、体育局和教育局、农业局和畜牧局等。另外兵团没有税务、工商部门，以及国家垂直管理的保险监督局等。兵团机关行政编制人员1120名。军事机关相当于设立于政府内部的省级军区，主要负责兵团民兵的动员训练、武器装备等。现有一只具有一定规模的武警部队，未来还将配属人民解放军序列的战斗部队，归属兵团指挥。
师一级基本复制了兵团机关的设置，只是机构更加精简。政法机关与兵团机关相同，不同的是有一些师没有监狱管理局。师机关党政机构一般控制在22个左右，一套人马挂多个部门牌子。设置有武装部、民兵组织。团场组织机构后文论述。
2.兵团、师行政管理体制特点
（1）机构设置的混合性。兵团行政机构的管理范围，涵盖了兵团内部的一切事务。包括政治、经济、军事、文化和社会事务，人民政府有的职能兵团几乎都有，再加上军事职能、企业要素等，构成了兵团机构设置的混合性。
（2）职能的不完整性。目前兵团已有九个师成立了市政府。单位兵团一级却不是政府，没有相应的行政职权，以及政协、人大等机构。团场虽然也是“党政军企合一”但是企业职能大国行政职能，盈利是很重要的目标。因此常常出现几套系统一套人马几块牌子的现象，既作为行政机关，又作为司法机关、军事机关而存在，难以形成相对完整的行政机关运作体系。
（3）对上级负责而不对同级人大负责。兵团不是由人大产生，直接由中央政府组建并授予特殊地位和权限，因此只对上级机关负责而不是像政府对同级人大负责。
（4）准军事化的组织形式。为了保持战斗力和组织纪律性，因此兵团各级机关的编制番号和领导名称的军事化形式一直沿用，在日常的管理中还带有部队作风。
（二）“师市合一”体制基本情况
“师市合一”指兵团下辖的师在规模较大、有一定发展潜力、符合兵团屯垦戍边战略规划的垦区，挂牌成立自治区直辖县级市后，师和市实行“一套人马，两块牌子”合署办公的一种特殊管理体制。截止到目前，兵团共有9个师挂牌成立了市，同时还在若干个团建立了镇。从较早挂牌成立的阿拉尔、图木舒克、五家渠、石河子四个师市来考察，可以分为三种情况。
第一种是所谓“石河子模式”，包括六师五家渠市和八师石河子市，即师部设在城市，师党委同时是市党委，政委兼任师市党委书记，师长兼任市长。师党政机关部门同时是市党政机关部门。此外还有超出师组织机构的市人大、市政协系统。师和市的管理范围没有完全重叠，纳入到市行政区划的只有城市周边少数几个团场，五家渠市有三个，石河子仅有2个，建立的市级政权并没有全部覆盖本师的全部团场。其他团场仍然在地方县市行政管辖范围内。
第二种是三师图木舒克市，师部与城市相分离，师域大于市域的状况。实践上看，师与市仍然是一个党委以及部门，但市政府却相对独立，市长由师党委常委担任，对图木舒克市进行专职管理。市政府复制地方县级市人民政府，健全各职能部门，在辖区范围内行使职权。市机关各部门受师机关各部门领导，由师机关部门领导授权一个副职领导全面主持市机关部门工作。实践上看，市机关主要负责城区范围内的各项工作，城区外的各团场仍然由师机关领导。例如，三师建设局局长同时在名义上担任图木舒克市建设局的领导。师机关主要的工作在团场，从整体上对图木舒克市进行指导。
第三种是一师阿拉尔市，和石河子模式相同，但师域与市域全部重合的情况。阿拉尔市挂牌成立时，行政区划就包括了一师大部分团场，近年又建立了金银川、沙河等四个阿拉尔市飞地镇，将师的全部团场都纳入到了市的行政管辖范围内，形成了真正意义上的师市合一，县级市的政权行使范围覆盖了全部一师。
实践看看，在师市合一体制下，不论哪种情况，师市对团场的领导，仍然延续兵团的特殊管理体制，没有复制市对乡、镇、街道的管理体制。这一体制即有利于完善兵团的行政职能，解决法律地位问题，促进兵团的发展壮大，同时又保持兵团特殊管理体制，为发挥特殊功能和作用奠定基础。
（三）团场行政管理体制基本情况
团场只有一套领导班子，团党委既是一级党委，同时也是兵团的一级行政管理组织，对本团的教科文卫体等社会公共事务进行全方位的管理。团党委成员各自按照分工履行政工、经济社会管理职责。团场的党委书记一般都担任政委，主持党委的全面工作，领导团场政治工作；团（场）长是团场作为企业时的法人，一般都兼任党委副书记，在党委的领导下负责团场行政工作。团场工作机构设置参照地方人民政府职能，把相近职能纳入到一个部门，或一个部门挂几个牌子，比如党委办公室，挂团场办公室、机要科、信访办公室牌子，工交建商科承担着工业、建设、环保、商业、规划等众多职能。团场设有人民武装部，由团场和师武装部双重领导，是兵团最基础的军事部门。
团场作为企业，主要经营农业生产。职工承包团场的土地，化肥、种子等生产资料由团场统一采购（相当一段时间是团场垫资，目前由职工自理），以连队为单位统一进行田间管理，产品由团场全部收购。团场的经营收入主要是土地承包费和产品的价差。团场的公共支出由兵团进行综合财力补助，不足部分由团场自筹。在目前的团场改革中，正在推进“一总两分”的财务管理制度，即将团场的公共预算收支和团场企业预算分账核算和管理。
团场主要由连队构成，类似于工厂和车间的关系。作为一级管理组织，主要任务是组织和协调职工的土地承包和日常生产生活，引导职工按照市场需求发展庭院经济、自主创业。连队管理机构主要有连长、指导员、会计和若干技术员组成，管理经费实行报账制，由团场按预算拨付。
团场是兵团党政军企特殊管理体制最集中的体现，同时团场又是兵团发挥特殊作用的载体，也是兵团组成的主体部分、是兵团发展壮大的主要动力源。因此正确认识团场的地位、性质和作用，理顺团场的管理体制，不断提升团场的力量，是兵团发挥作用的基础性工作。

三、兵团行政管理体制存在的问题
（一）行政考核体系与兵团职责功能定位不一致的问题
1、兵团对各师、团场的行政考核体系
为了充分调动师团科学跨越、后发赶超的积极性和创造性，加快转变兵团经济发展方式，大力推进城镇化、新型工业化和农业现代化建设，履行好党中央交给的屯垦戍边历史使命，2012年兵团制定了《师（市）和团场经济社会发展争先进位活动办法》，确定了师、团各项工作的发展方向。
（1）各师的考核内容。综合指标13项，分别是生产总值、生产总值增长率、人均生产总值、利润总额、国有及国有控股企业资本保值增值率、全社会固定资产投资总额、全社会固定资产投资增长率、人均住房面积、高中阶段教育毛入学率、民生支出占预算支出比重、居民健康管理率、养老和基本医疗保险覆盖率、单位生产总值能耗降低率。城镇化指标7项，分别是城镇化率、非农产业就业人员比重、城镇居民人均可支配收入、保障性住房建设任务完成率、自来水普及率、集中供热普及率、污水及生活垃圾集中处理率。新型工业化指标8项，分别是工业增加值增长率、工业增加值占生产总值比重、工业劳动生产率、规模以上工业经济效益综合指数、工业投资增长率、工业投资占全社会固定资产投资比重、单位工业增加值用水量降低率、单位工业增加值综合能耗降低率。农业现代化指标7项，分别是农业劳动生产率、农业用地产出率、农产品加工产值占农业总产值比重、高新节水灌溉面积占耕地面积比重、农业综合机械化率、农业科技进步贡献率、团场农牧工家庭人均纯收入。
（2）团场考核内容。经济发展指标5项，分别是生产总值、生产总值增长率、人均生产总值、二三产业增加值占生产总值比重、全社会固定资产投资总额。经济效益3项，分别是利润总额、资产负债率、农业用地产出率。社会民生指标9项，分别是城镇化率、人口出生政策符合率、非种植业就业人员比重、学前两年毛入园率、居民健康管理率、养老和基本医疗保险覆盖率、保障性住房建设任务完成率、民生支出占预算支出比重、团场农牧工家庭人均纯收入。
2、现有考核体系未能体现兵团的职责和功能
兵团对各师、团场的考核内容，主要是经济社会发展、人民生活、资源环境和可持续发展等内容，与地方县市的考核内容相似。这样的一个考核体系，虽然有利于发展壮大兵团实力，改善职工生产生活条件，但是工作的重心过于集中在了自身经济发展上，对于发挥兵团的三大作用而言，仅仅片面体现在了生产队或者是建设大军、先进生产力示范区方面。对于战斗队和稳定器、工作队和大熔炉两个方面，却没有任何体现。现实情况看，兵团各层级对文化建设和输出没有在根本上予以重视，没有积极的有效措施，也没有深入到少数民族群众中去，离发挥大熔炉作用的要求还有巨大差距。在维护稳定方面，也仅仅是保留了过去民兵的组织、训练机制，着重于本辖区内的社会稳定，被动的执行地方维稳任务，且可动员力量还远远不够，离发挥稳定器作用的要求还有巨大差距。这种现实状况，受目前新疆的维稳模式、兵地关系、兵团自身实力等客观因素影响巨大，但是最为关键的，还是兵团自身的认识和实践。历届领导班子确定的发展目标中都把经济发展作为重中之重，把实现小康社会作为兵团现阶段发展的终极目标。没有从思想意识和文化的传播、维稳力量的强大作为切入点全盘考虑兵团的发展方向和工作重心。在这一指导思想下，各师、团场也把经济发展作为中心工作，民兵建设作为一项例行工作，文化传播工作则无所作为，严重制约了发挥三大作用的基础工作，没有夯实发挥三大作用的基石。
（二）兵团行政管理法律地位和实际履职不匹配的问题
1.行政授权情况
（1）国家授权情况。中共中央、国务院《关于进一步加强新疆生产建设兵团工作的通知》指出“兵团是党政军企合一的特殊组织，自行管理内部的行政、司法事务。”国务院关于听取新疆生产建设兵团工作汇报的会议纪要（国阅[1994]109号）指出：“…关于兵团的行政授权问题。需要与新疆维吾尔自治区人民政府和国务院有关部门充分协商。….涉及自治区的，兵团要先征求自治区人民政府的意见。…兵团的土地应按国务院有关规定明确权属，没有划定界限的，要予以划定，必要时可以设置界桩，以减少纠纷…”
（2）自治区授权情况。《自治区党委常委会关于新疆生产建设兵团有关问题的会议纪要》（新党发[1997]7号）指出：“鉴于兵团是一个很大的整体，地方政府部门应充分考虑其整体性，对兵团各部门的工作进行指导，但不要管得太细，要‘多批发，少零售’，也就是很多事情地方部门要授权或委托兵团的部门去办理。自治区对兵团是一个领导与被领导的关系，但不能象对地市县那样，自治区把各师局、团场、企业的问题都直接管理起来。兵团的师局、团场主要受兵团领导，以兵团系统领导为主，又必须服从所在地党委的统一领导，服从地方党委、政府的统一规划、统一协调，但兵团大量的具体工作地方上不必插手。”自治区人大常委会法制委员会《对自治区八届人大三次会议第174号、第354号代表建议的答复函》（新人法函[1995]02号）答复：“新疆生产建设兵团作为新疆维吾尔自治区的重要组成部分，通过立法明确其法律地位、组织机构、职责权限及其他权利义务。…同时，在地方立法工作中，继续坚持涉及兵团范围的工作授权兵团管理的作法，以通过每一项法规的具体授权，及时明确兵团在各项管理工作的法律地位、职责权限等问题…”
2.行政授权不规范
按照党中央国务院有关文件精神，兵团自行管理内部行政和司法事务。但是经过这几十年的实践，自行管理内部行政事务仍然没有得到全面的具体落实，仅仅在个别系统里得到国家或自治区的授权，例如公安、国土资源系统。大部分行政职权没有得到授权，也没有明确的行政机关法律地位，停留在了文件当中。但是涉及到社会稳定、关系到职工群众切身利益的行政管理事务，地方人民政府各职能部门却没有将服务延伸到兵团大部分团场。因此，兵团只能在没有法律授权、法律地位不明确的情况下担负起部分行政管理职能，例如房屋所有权证的发放、产品质量监督等等。即便是授权，也存在整体授权兵团，没有明确师、团场的法律地位和权限的问题；授权不符合法律规定的问题；授权后不予以落实或随意废止的问题；授权的主体、范围和权限不明确的问题等等。
3.“师市合一”体制下兵团、师、团之间行政管理职能不对称
到目前为止兵团已有9个师成立了县级市政府。根据国家和自治区、兵团的规划，未来几年内除十一师外的其他五个师也将挂牌成立市政府。在这种状况下，则产生以下两个问题。
（1）兵团对师市的行政管理问题。各师挂牌成立的市，是自治区直辖县级市，这些市的上级行政机关理应是自治区人民政府，而师的上级机关又是兵团。在兵团机关的行政地位没有确立的情况下，兵团对市的行政管理就没有法律依据，尤其是没有人大和政协机构，无法对应市人大、政协机构。因此兵团只能通过原有兵团、师的体制，对各师市进行管理。党委部门还可复制地方上下级党委部门的对应关系，而行政职能部门则产生了不适应性。首先兵团机关很多部门没有得到授权，没有相应的法律主体地位和权限，自然失去了上下级部门之间的监督指导意义，如物价部门。所以市的相关部门只能接受自治区职能部门的业务领导，同时作为师的部门还得面对兵团机关部门为完成兵团组织目标而提出的意见。其次有些部门得到部分授权和全部授权，那么作为自治区直辖县级市的部门，如国土资源系统和产品质量监督系统，也面临两难境地。
随着时间的推移，当各师都建立市、且大部分团场划入市辖区，即兵团大部分单位、职工群众纳入到了自治区直辖县级市政府的行政管辖下。兵团一级在特殊管理体制下产生的特殊行政管理就丧失了行政对象。兵团机关各部门今后的工作重点和方向就应该有所转变，应把重心放在本系统在完成兵团屯垦戍边、维护稳定组织目标中应发挥的作用上，而不是和地方人民政府一样的单纯行政管理。
（2）师市与市辖区团场和设镇团场的行政管理问题。师挂牌成立市政府后，部分团场纳入到市行政辖区范围内，一部分团场设立建制镇，还有一部分团场仍然属于地方人民政府管辖范围。市辖团场（包括一般团场和团镇合一团场），公共管理和公共服务全部由市政府承担，团场作为一级组织，仍然接受师的领导，完成师下达的目标任务，相对简单且体现了师市合一特殊体制的先进性，对兵团履行好特殊使命有积极作用。仍属于地方人民政府管辖团场，继续延续