中国农村信用社改革的全景式回顾.docx

中国农村信用社改革的全景式回顾、评价与思考
蓝虹 穆争社
· 2013-07-22 14:46:00　　　来源：《上海金融》2012年11期第17～29页

【作者简介】蓝虹，经济学博士，博士后，中国人民大学副教授，北京 100872；穆争社，经济学博士，博士后，中国人民银行总行研究员，北京 100800。
　　本文对近十年来中国农村信用社改革进行了全景式回顾与理性思考，深入分析了改革取得的成效、存在的问题及成因，并提出了进一步深化改革的政策建议。
　　一、农村信用社改革的背景及主要内容
　　(一)改革背景
　　我国农村信用社自20世纪50年代初期建立以来，一直是农村金融服务的主力军，据统计，改革初期的2002年年末，农村信用社发放的农业贷款占同期全国金融机构农业贷款的比例高达81％，绝大多数农村信用社在县域和农村金融市场的份额位列第一。但同时，农村信用社发展仍面临诸多问题，严重制约着农村信用社的可持续发展，甚至危及农村信用社的生存，影响农村信用社农村金融服务功能的有效持续发挥。
　　1、资产质量差，历史包袱沉重。
　　长期以来，农村信用社人员素质低下、内部管理制度不健全，经营管理粗放，贷款风险管控水平较低。另外，农村信用社承担着大量支持县域和农村经济发展的政策性金融业务，但是由此造成的政策性亏损国家并未给予充分帮助化解。上述因素的共同作用，导致农村信用社的资产质量差、历史包袱沉重、经营困难，潜在风险很大，严重危及农村信用社的生存。据统计，2002年年末，按照贷款四级分类口径，全国农村信用社的不良贷款比例高达37％、资本充足率为－9％，资不抵债额高达3400多亿元，绝大多数农村信用社已处于破产的边沿，基本生存都难以维持，更无法良好开展农村金融服务。
　　2、产权关系不明晰，法人治理结构不完善。
　　改革前，农村信用社是合作制金融机构，股金全部是资格股，可以随时入股和退股，股东(农民)可以凭借随时退股权，规避农村信用社的经营风险，因而股金不是真正意义上的股金，农民也不是真正的股东，农村信用社的产权关系不清晰，“为谁所有”并不明确。同时，农民的经济实力弱、入股金额小，导致农村信用社股权高度分散，一个县(市)农村信用社的股东人数多达十几万之众，加之农民股东的文化程度低、经营管理知识匮乏，导致广大农民股东既缺乏参与农村信用社经营管理的积极性，也缺乏参与农村信用社经营管理的能力，“由谁管理”的问题难以有效解决。当时，农村信用社的经营管理权实质上更多掌握在作为农村信用社主要高级管理人员的内部职工股东手中，股东代表大会、理事会、监事会(以下简称“三会”)徒有形式，内部人控制问题十分严重，农村信用社成为内部人实现其利益目标的工具，从而偏离“为农服务”的发展目标。
　　3、三种职能集于同一主体，导致履职目标与职能的冲突，履职效率低下。
　　自1996年农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系以来，中国人民银行受中央政府委托，同时履行对农村信用社的依法管理职能、金融监管职能、行业管理职能。2003年，银监会成立后，相关职能转交银监会负责。一般而言，依法管理职能的任务是，由于农村信用社是企业法人，政府有关部门应按照政企分开原则，通过建立合理高效的机制，实施宏观、间接的管理，为其健康可持续发展创造良好环境；金融监管职能的作用表现为，由于农村信用社是存款类金融机构，政府有关部门应通过加强对其经营活动的合规性监管，促进稳健经营，以有效维护金融稳定；行业管理职能的目标是，有关部门应通过指导农村信用社建章立制，加强网络建设，满足公共服务需求，促进自律合规经营，推动农村信用社良好发展。
　　由于上述三种职能的履职目标、手段、方式、要求存在差异，由同一履职主体同时履行上述三种职能，必然导致履职目标与职能冲突，履职效率低下。例如，金融监管职能强调农村信用社经营活动的合规性，而行业管理职能着重于促进农村信用社经营业务的发展，由于合规性要求和业务发展目标在一定程度上存在冲突，往往导致同时履行这两种职能的主体难以及时采取行动，错失良机造成金融风险。同时履职主体自我相互监督、制衡机制，容易导致履职低效。
　　(二)改革的主要内容
　　1、以深化产权制度改革为突破口，将农村信用社改革为现代金融企业。
　　(1)在清产核资、明晰现有产权关系的基础上，妥善处理农村信用社的历史包袱。一是对于资能抵债的农村信用社，首先将其历年积累按照规定提足股金分红、应付未付利息和各类保险基金；其次按照资产风险程度提足风险准备金；再次将剩余部分用于对原有股金予以增值。二是对于资不抵债但难以撤销的农村信用社，首先用其历年积累冲抵历年亏损挂账，其余不足部分要落实经营责任，通过加强管理、政策扶持等多种措施逐步予以化解。三是对于资不抵债严重且支农服务需求较少的城区或城郊地区农村信用社，可按照《金融机构撤销条例》予以撤销，相关债权债务按照企业破产政策予以处理。
　　(2)增资扩股和规范老股金，构建新型产权关系，自主选择产权制度和组织形式。农村信用社可结合当地经济发展状况和自身管理水平，自主选择以资格股和投资股方式进行增资扩股、规范老股金，以明晰产权关系、增强资本实力，构建新型产权关系。增资扩股要真实合规，不得以贷款资金、财政性资金入股，不得吸收存款化股金，不得以实物、有价证券折价入股，必须以货币资金入股。以投资股方式吸收的股金，不得退股只可转让；以资格股方式吸收的股金，可以有条件退股。扩大入股范围，广泛吸收辖内农民、农村个体工商户和其他各类经济组织入股，适当提高入股额度，优化股权结构。农村信用社可自主选择股份制、股份合作制、合作制等多元化的产权制度，也可自主选择农村商业银行、农村合作银行、县(市)统一法人农村信用社和县、乡两级法人体制农村信用社等多样化的组织形式。选择实行股份制产权制度的农村信用社要改制为农村商业银行；选择实行股份合作制产权制度的农村信用社，可以根据其资产规模、不良贷款比例、资本充足率等关键性经营管理指标的水平，改制为农村合作银行、县(市)统一法人农村信用社；选择实行合作制产权制度的农村信用社可以继续保持县、乡两级法人体制农村信用社。
　　(3)完善法人治理结构，建立商业化可持续发展机制。农村信用社要按照现代企业制度的要求，完善股东代表大会、理(董)事会、监事会、高级管理层(以下简称“三会一层”)的组织架构，明确其各自运行规则和职责，建立决策、执行、监督相制衡，激励和约束相结合的经营机制，真正改革成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。切实加强内部管理，进一步完善贷款审批、财务收支、风险控制等内控制度，提高经营管理水平，努力降低不良贷款、有效控制成本费用支出，切实增强经营风险防控能力。
　　2、将农村信用社的管理交由省级政府负责，建立新型农村信用社监督管理体制。
　　按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，农村信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，分别确定有关方面的监督管理责任。
　　(1)省级政府全面履行对农村信用社的依法管理责任，承担其金融风险处置责任。一是省级政府督促农村信用社认真贯彻执行国家的金融方针政策，引导农村信用社改进农村金融服务方式、完善服务功能、提高服务水平。二是省级政府组织辖内有关部门防范和处置农村信用社金融风险，全面承担农村信用社金融风险处置责任，维护当地金融稳定。在省级政府承诺由中央财政从对其的转移支付中扣划的前提下，中央银行可以对处置农村信用社金融风险资金提供临时支持。三是省级政府可结合辖内实际情况，成立省级联社或其他形式的省级管理机构，具体承担对辖内农村信用社的行业管理、指导、协调和服务职能，为农村信用社改革发展创造良好环境。四是省级政府对农村信用社实施依法管理，不得干预农村信用社的具体经营活动，不得将农村信用社管理权下放地(市)、县(市)、乡(镇)政府。五是省级政府帮助农村信用社清收旧贷、打击逃废债，查处各类案件，建立良好的金融生态信用环境。
　　(2)国家有关部门加强对农村信用社的监管。一是中国银监会承担对农村信用社的金融监管职能，负责农村信用社的市场准入、日常监管、市场退出等监管工作，提供金融监管信息，提出金融风险预警，并协助省级政府处置农村信用社金融风险。二是中国人民银行承担对农村信用社金融市场活动行为的监督管理，跟踪农村信用社金融风险变化情况，及时了解金融风险处置措施的落实情况，并在必要时向省级政府提供处置农村信用社金融风险的临时资金支持。
　　3、促进改善农村信用社农村金融服务功能，提升农村金融服务主力军地位。
　　农村信用社改革的最终目标是，增强农村金融服务功能。农村信用社要立足社区，面向“三农”，不断改进农村金融服务方式，完善服务功能。创新金融产品，拓宽服务领域，增强服务手段，充分发挥地缘、人缘、血缘和网点优势，切实提高农村金融服务水平，提升农村金融服务主力军地位。
　　4、国家出台多项扶持政策，调动农村信用社深化改革积极性。
　　为推动农村信用社改革顺利开展，国家出台财政、税收、金融等一系列政策，支持农村信用社化解历史包袱，调动农村信用社深化改革的积极性。一是中央财政对亏损法人农村信用社1994—1997年开办保值储蓄多支付的保值贴补息给予补贴。经核实确认，补贴额度共计为89亿元。二是改革试点期间，对农村信用社的营业税减按3％征收，免征西部地区农村信用社的企业所得税，对其他地区农村信用社的企业所得税按其纳税额减半征收。三是对改革试点农村信用社实施金融支持政策，主要是采取专项中央银行票据(以下简称专项票据)和专项借款方式，建立资金支持与农村信用社改革成效挂钩的正向激励机制，帮助农村信用社化解历史包袱，促进建立商业化可持续发展机制，增强农村金融服务功能。经核实确认，安排的资金支持额度共计为1718亿元。
　　二、农村信用社改革取得重要的阶段性成果
　　(一)产权关系有所明晰，产权制度和组织形式呈现多元化
　　1、清产核资，厘清原有产权关系。改革初期，通过清产核资，农村信用社对原有产权关系进行了清理整顿，明晰了原有产权关系。具体表现为：厘清了农村信用社和原有股东间的关系，明确了股东的出资额；对农村信用社的历年积累进行了处置，就资能抵债农村信用社而言，在用历年积累充实各项拨备的基础上，对原有股金进行了增值；就资不抵债农村信用社而言，利用历年积累冲抵历年亏损挂账，其余部分留待后续进一步化解。在对原有股金进行规范整顿的基础上，充分尊重老股东意愿，在征询原有股东同意的前提下，按照有关规定将规范的股金等额转为新股金，否则予以清退。
　　2、增资扩股，构建民营性质的产权关系。开展了广泛的增资扩股，严格增资扩股行为，并借助专项票据的发行兑付考核，有效提高了增资扩股的真实合规，确保了增资扩股后的股金主要来源于农民、农村工商户和各类经济组织，杜绝了财政性资金入股、存款化股金、贷款化股金，保证了入股资金全部为货币资金，全部股金为民有性质的资金，产权关系有所明晰，构建了农村信用社是民有性质的地方金融机构的产权基础。对此，有人质疑，为支持农村信用社深化改革，中央政府和地方政府(包括省级政府及其以下各级政府)对农村信用社进行了巨额资金支持，农村信用社的资本构成中中央政府和地方政府应拥有一定比例，不能认为农村信用社是纯粹的民有性质的金融机构，应为混合所有制性质的金融机构。笔者认为，这种认识存在误区：一是中央政府给予农村信用社的资金支持，是对农村信用社长期经营政策性业务造成的政策性亏损的补偿，是中央政府对农村信用社的债务清偿，正因为如此，中央政府将以专项票据方式对农村信用社的资金支持用于冲抵农村信用社的历年亏损挂账和置换不良贷款，并未作为中央政府入股农村信用社的资金。二是省级政府及其以下各级政府给予农村信用社的资金支持，在实践中更多地表现为将优质资产捐赠农村信用社，并置换其不良贷款和历年亏损挂账，或用于设立农村信用社改革发展基金，帮助经营财务状况较差的农村信用社加大深化改革力度(穆争社 2012)。
　　3、产权制度和组织形式实现多样化。从改革实践看，截至2012年6月月末，组建农村商业银行的有247个县(市)、组建农村合作银行的有173个县(市)、组建县(市)统一法人农村信用社的有1858个，这些多样化的产权组织形式对应着多元化的产权制度；从地区分布看，东部经济发达地区的农村信用社大多数选择的是股份制的农村商业银行和股份合作制的农村合作银行，中西部经济欠发达地区的农村信用社大多数选择的是股份合作制的县(市)统一法人和农村合作银行，经济特别不发达的少数地区农村信用社选择的是合作制的县乡两级法人体制农村信用社。
　　(二)“三会一层”的法人治理组织架构基本建立，并初步运行
　　目前，在专项票据发行兑付考核的推动下，绝大多数农村信用社按照有关要求已基本建立了“三会一层”的法人治理组织架构并初步运行，制定了“三会一层”的运行程序、规则和激励约束制度，健全了信息披露制度和对主要高级管理人员的专项审计和离任审计制度。部分农村信用社在完善法人治理方面进行了有益探索，取得了初步成效。股东投票权的确定最为典型，表现为实行股份合作制的农村信用社，要求股东在持有资格股的基础上，可以持有投资股；无论股东持有多大数量的资格股，均按照一人一票的原则，确定股东的投票权，但对于股东持有的投资股，按照一定数量标准折算为一个投票权的方法，确定股东因为持有投资股而获得的投票权，将两者加总，即为股东所获得的总投票权。建立健全并实施了不良贷款责任追究、成本费用控制、有利于可持续发展的利润分配、能上能下的劳动用工等制度，内控管理制度不断完善，激励约束机制得到增强。
　　(三)新型农村信用社监督管理体制初步建立，省级联社开始履行行业管理职能
　　目前，农村信用社改革已经在全国范围全面开展，表明全国所有省级政府已经全面承担了对辖内农村信用社的管理职责和金融风险处置责任。省级政府组建了履行管理职责的具体机构，主要有三种形式：北京、上海、天津、重庆四个直辖市组建了以直辖市为法人单位的农村商业银行；宁夏、海南将省会城市农村信用社和省级联社合并改制为农村商业银行；其他省份组建了省级联社。在省级政府领导下，省级联社开始发挥作用，取得了积极成效，可概括为“三个一”：一方利益代表，代表农村信用社的利益，并通过加强与各有关部门、银行同业的沟通协调，促进改善农村信用社的外部经营环境；一个平台，主要是技术平台和网络平台，通过集中全省力量开发综合业务、信息与结算系统等，解决了单个农村信用社技术开发力量和资金实力不足，也不符合规模经济的问题；一级组织，作为省级政府的派出机构，省级联社通过建章立制、业务指导、人员培训、清收不良贷款，对促进农村信用社健全内控机制、防范业务风险发挥了重要作用。
　　(四)农村信用社商业化可持续发展能力有所增强，农村金融服务主力军地位有效提升
　　1、历史包袱得到有效化解、商业化可持续发展能力有所提高。截至2011年年末，中央政府采取财政、税收、专项票据和专项借款等扶持政策，共计对农村信用社安排化解历史包袱的资金支持额度约为2660亿元，所占全国农村信用社2002年年末实际资不抵债数额的比例超过80％。随着各项扶持政策落实到位，农村信用社历史包袱得到有效化解、资产质量明显改善，商业化可持续发展能力有所增强。按照贷款五级分类口径统计，2011年年末，全国农村信用社资本充足率为10.7％，与2007年年末相比，提高10.8个百分点；不良贷款余额和比例分别为3649亿元、5.5％，与2007年末相比，分别下降2946亿元、15.5个百分点。全国农村信用社自2004年实现首次轧差盈利后，截至2011年年末累计实现盈利5136亿元。累计消化历年亏损挂账970亿元，与2002年年末相比，降幅达到74％，共有2031个县(市)已全额消化了历年亏损挂账。当年亏损的农村信用社县(市)个数由2002年年末的1088个下降到2011年年末的18个。
　　2、涉农金融服务有效改善，农村金融服务主力军地位显著提升。2011年年末，全国农村信用社各项存贷款余额分别为10.2万亿元、6.7万亿元。贷款市场份额为12.2％，与2002年年末相比，提高1.6个百分点。涉农贷款余额4.6万亿元，占其同期各项贷款的69％，与2007年年末相比，分别提高2.5万亿元、2.4个百分点。涉农贷款占同期各项贷款比例高于70％的农村信用社县(市)个数占比为91.9％。农户贷款余额2.3万亿元，与2002年年末相比，增长4.6倍(张晓慧 2012)。
　　三、农村信用社改革面临的问题
　　(一)股东主体是农民，法人治理仍呈现严重的内部人控制特征
　　1、股东主体是农民，股金的真实性差。按照有关规定，农村信用社是社区性地方金融机构，因而改革初期的政策设计，要求增资扩股只能在其所开展经营活动的行政区域内进行，由于农村信用社服务对象和范围的限制，导致其增资扩股的地域范围更多地局限于县域和农村地区。当前，我国农村经济组织形式的主体是家庭联产承包责任制，农民是县域和农村地区的主要生产者和经营者，必然是增资扩股的主体。以家庭为单位的生产组织经营规模小、资金实力弱，决定了单个农民的入股金额小，为了完成增资扩股任务，往往以存款化股金、贷款化股金方式吸收股金，导致股金的真实合规性差，农村信用社“为谁所有”的问题并未得到较好解决。
　　2、法人治理有形无神，内部人控制仍然十分严重。农村信用社股东主体是农民，股权高度分散的现状，一方面造成作为股东的农民缺乏行使股东权力的积极性，另一方面因为作为股东的农民文化程度低、参与农村信用社经营管理的能力弱，广大农民股东也缺乏行使股东权力的能力。另外，股金的真实合规性差，部分股东并非真正意义上的股东，又导致股东参与农村信用社经营管理的积极性进一步弱化。因此，虽然农村信用社基本建立了“三会一层”的法人治理组织架构，并明确了各自运行规则和激励约束机制，但因为作为股东主体的农民缺乏行使股东权力的积极性和能力，导致“三会一层”的法人治理组织架构的运行徒有形式。法人治理结构呈现严重的内部人控制特征，与改革前相比，程度并未有所减弱(张荔 2011)。
　　3、产权制度和组织形式改革呈现“一刀切”倾向。虽然改革前期，通过赋予农村信用社产权制度和组织形式的自主选择权，在一定程度上实现了产权制度的多元化和组织形式的多样化，但目前，银监会提出，要加快农村信用社的股份制改造，明确在3－5年内逐步将资格股转为投资股，与之相适应提出组织形式的改革方向是组建农村商业银行。上述政策指导在实践中更多表现为行政推动，制定明确的改制时间表和机构数量规划，而且层层加码，愈演愈烈，严重违背了农村信用社改革要坚持因地制宜、分类指导的原则，没有充分考虑我国地区经济社会发展的不平衡和农村信用社经营管理水平的差异，在一定程度上脱离了农村信用社改革发展的自身规律。
　　(二)省级联社履职行政化色彩浓厚，农村信用社基本成为其分支机构
　　1、省级联社对农村信用社实行行政管理。一是行政任命农村信用社的高级管理人员。在实践中表现为，省级联社按照处级、科级干部的选拔标准和组织程序，对拟任农村信用社主要高级管理人员进行考核合格后，推荐给农村信用社的“三会”，由其以等额投票选举的方式，选举产生农村信用社的主要高级管理人员。这说明农村信用社“三会”的选举选聘仅仅成为主要高级管理人员产生的法律工具，主要高级管理人员实质上由省级联社行政任命产生。二是行政干预农村信用社的日常经营活动。省级联社名义上对农村信用社的贷款业务、费用支出等经营活动进行咨询指导，实质上借着咨询指导干预农村信用社的具体经营活动，对省级联社的咨询建议不予通过，省级联社会勒令停止办理相关经营业务。
　　省级联社对农村信用社的行政管理源于以下几方面的原因：一是省级政府谋求借助农村信用社拥有的金融资源促进地方经济发展。由于与依法管理相比，行政管理调动农村信用社金融资源的作用更显著，导致作为省级政府管理农村信用社平台的省级联社为实现省级政府的经济目标，更易于对农村信用社实施行政管理，从而背离了有关政策所规定的省级政府对农村信用社实施依法管理的方向。二是省级联社延续了省级政府对其采取的管理方法。按照有关规定，省级联社是辖内农村信用社自愿入股组建的合作制地方法人金融机构，主要职能是向辖内农村信用社提供公共服务，省级联社的主要高级管理人员理应由辖内农村信用社选举产生。但是其选举仅仅成为法律程序，因为省级政府按照厅级干部的选拔标准和组织程序确定省级联社主要高级管理人员后，推荐给农村信用社以等额投票方式选举选聘，因而实质上省级政府对省级联社实施的是行政管理。省级政府在缺乏产权基础条件下对省级联社行政管理的方式，必然延续到省级联社对辖内农村信用社的管理。因为省级联社与农村信用社之间也缺乏产权联结纽带，省级联社并不是辖内农村信用社的股东。相反，农村信用社是省级联社的股东，省级联社对农村信用社的管理形成了“仆人”选聘“主人”的逆向法人治理。三是农村信用社的经营管理水平较低，自我管理能力较弱。依法管理是引导式管理，要求管理对象具有较高的自我管理水平，具有较强的自律能力，因而是建立在农村信用社具有较高管理水平基础上的。行政管理是强制式管理，通过外在干预促使管理对象逐步改善经营管理，因而适用于管理水平较低的农村信用社。改革初期，绝大多数农村信用社经营粗放、管理薄弱，省级联社实施对其行政管理，符合当时农村信用社经营管理水平状况，有利于推动农村信用社改革发展。但需要注意的是，经过近10年的改革发展，农村信用社的自我管理能力普遍有了较大幅度的提高，省级联社就应该适应形势的变化，逐渐淡出行政管理，进一步强化服务职能。
　　2、省级联社对农村信用社实施隐性金融监管并由此强化了行政管理。从前文所述的改革主要内容分析，省级政府要全面承担农村信用社金融风险处置责任，就应拥有金融监管职能，以动态掌握农村信用社金融风险变化情况，便于及时处置金融风险，降低处置成本。但按照政策规定，中央政府授权中国银监会履行对农村信用社的金融监管职能。这样的职能配置造成省级政府有责无权，难以及时、动态、真实、准确地获得农村信用社金融风险信息。具体原因：一是中国银监会履行对农村信用社金融监管职能时，存在有权无责的问题，导致履职动力不足，金融监管效率不高，难以准确掌握农村信用社金融风险信息。二是金融风险信息传递渠道不畅。实践中，具体负责实施金融监管的是中国银监会省级局，与其沟通农村信用社金融风险信息的是省级联社，省级联社是地方法人金融机构，也是中国银监会省级局的金融监管对象，与中国银监会省级局的地位不平等，直接影响省级联社及时准确获得中国银监会省级局通过金融监管所掌握的金融风险信息。省级联社是省级政府管理农村信用社的平台，协助省级政府处置农村信用社的金融风险。为了降低农村信用社金融风险处置责任和成本，省级政府通过考核督促省级联社发挥好管理平台作用。正是基于上述因素的共同作用，省级联社也对农村信用社实施全面的金融监管，相对于中国银监会省级局正规合法的金融监管而言，省级联社的金融监管是隐性金融监管。省级联社的金融监管不仅保证及时准确地获得了农村信用社的金融风险信息，而且还掌握了农村信用社具体的经营活动，发现了经营中存在的问题，为进一步行政干预农村信用社提供了依据和理由，从而强化了省级联社行政管理农村信用社的能力。同时，也应看到，由于省级联社的隐性金融监管与中国银监会省级局的金融监管存在着诸多雷同，不仅导致金融监管资源浪费，而且造成重复监管，增加农村信用社接受金融监管的成本，增大其经营成本。
　　3、三种职能集中于省级联社，导致管理体制向改革前复归。按照前文分析，新型农村信用社监督管理体制的框架是，省级政府履行依法管理职能，承担金融风险处置责任，并委托省级联社履行行业管理职能，同时中国银监会履行金融监管职能。但从实际运行效果看，省级联社对农村信用社实施行政管理和隐性金融监管，同时履行行业管理职能，因而，实际上形成了在省级政府统一领导下，由省级联社全面履行对农村信用社的行政管理职能、金融监管职能、行业管理职能的监督管理格局，省级联社成为了农村信用社实际的管理主体。改革前，对农村信用社的依法管理职能、金融监管职能和行业管理职能由中央政府全面统一履行，中央政府是农村信用社的管理主体。上述分析说明，改革前后的差异仅在于管理主体不同，改革前是中央政府，改革后是省级政府，事实上是省级联社，相同的是上述三种职能均由同一主体履行。鉴于三种职能的履职目标、履职方式、手段存在差异，由同一主体履行上述职能，将会造成履职目标、方式、手段的冲突和矛盾，导致履职主体的顾此失彼，难以有效实现履职目标，而且也缺乏履职主体间的制衡机制，造成履职主体履职行为的不规范，最终导致履职效率低下，不利于实现农村信用社改革目标，从这一角度分析，可以说改革后的农村信用社监督管理体制已向改革前复归，管理体制改革并未取得实质性进展，省级政府对农村信用社的管理呈现典型的政企不分特征(曾华，2011)。
　　4、省级联社成为独立的利益主体，提高农村信用社法人层级的动机强烈。目前，由于省级联社对辖内农村信用社的行政管理缺乏产权基础，也背离了将农村信用社改革成为真正市场主体的方向，备受社会各界质疑，部分观点认为省级联社是农村信用社改革中的过渡性机构，导致省级联社的去留与否存有相当大悬念，直接威胁到省级联社工作人员的工作稳定性，特别是主要高级管理的职级、职位；部分观点认为应剥离省级联社承担的隐性金融监管职能、行政管理职能，由省级联社专职履行行业管理职能，将会直接削弱省级联社的权力，也必然会影响省级联社的利益。面对上述问题，省级联社维护自身利益的有效方式，就是做实做大做强，最好的措施就是建立以省(区、市)为单位的统一法人，使自己成为辖内基层农村信用社的总行，从而直接解决对基层农村信用社实施行政管理缺乏产权基础的问题，或者将省级联社改制为农村商业银行，并由其控股辖内基层农村信用社，通过发挥控股股东作用，以间接方式构建实施行政管理的产权基础。上述方式实质上是将农村信用社以县(市)为法人提升为以省(区、市)为法人，在有效维护省级联社利益的同时，增强了农村信用社抗击金融风险的能力，也减轻了省级政府承担的金融风险处置责任。基于上述原因，由于部分省级联社的游说，上述改革思路也得到了部分省级政府的认可，形成了自下而上要求改革省级联社的强大压力。
　　笔者认为，上述改革思路背离了农村信用社的改革目标——增强农村金融服务功能。当前，我国农村金融需求呈现小而分散的特征，需要小型金融机构为其服务。以县(市)为法人单位的农村信用社规模比较小、决策链条短，能够发挥其人缘、地缘、血缘优势，利用其网店遍布农村，贴近农民开展金融服务，有利于改善农村金融服务。若按照上述思路改革省级联社，将会延长农村信用社开展农村金融服务的决策链条，经营决策重心上移，由于作为省级联社的总行与广大农民的距离较远，难以充分了解农村金融需求的新变化，而且增强了开展大额非农贷款的能力，导致农村资金外流，最终将弱化农村金融服务。正是基于上述原因，省级联社改革的上述思路受到了较大阻碍，但随之又出现了一种新的现象，部分省份开始组建以地(市)为单位的农村商业银行。笔者认为，这种改革思路与省级联社改革思路在本质上都是提高农村信用社法人层级，最终结果也会弱化农村金融服务，需要高度关注。
　　(三)金融风险处置责任虚置，金融管理的权责不对称
　　按照新型农村信用社管理体制的要求，省级政府应全面承担农村信用社的金融风险处置责任，因而省级政府应建立金融风险处置基金，形成稳定的资金来源，以便能够及时有效处置金融风险，降低处置成本，减轻处置责任。但从目前的实践看，省级政府基本未建立农村信用社金融风险处置基金，将易于形成依赖于中央银行临时资金支持处置金融风险的格局，导致金融风险处置责任的虚置(蓝虹等 2012)。金融风险具有传染速度快、危害性大的特点，一旦金融风险爆发，需要在短期内筹措大量资金。在省级政府未建立金融风险处置基金的情况下，按照现行政策规定，获得大量处置金融风险资金最为有效的途径就是取得中央银行的资金支持，而中央银行迫于金融风险的危害性也倾向于对省级政府给予资金支持，这样就易于使中央银行对省级政府处置金融风险的临时资金支持演变为省级政府常规、稳定的资金来源。其后果：一是省级政府承担的金融风险处置责任虚置。由于可以从中央银行获得处置金融风险的资金支持，导致省级政府缺乏建立金融风险处置基金的积极性，而且省级政府借助金融风险的传染性胁迫中央银行给予资金支持后，又以各种理由予以拖延甚至请求中央政府减免，从而将农村信用社金融风险处置责任转嫁给中央政府(中央银行)，造成省级政府承担的农村信用社金融风险处置责任虚置。许多实践案例已经证明了省级政府将处置金融风险责任转嫁中央政府是客观事实，特别是经济欠发达的省份，以财政支出多为工资性的刚性支出难以压缩为由，胁迫中央政府减免借款资金。二是省级政府承担的农村信用社管理职权缺乏责任约束，造成权责不对称。有关文件规定，省级政府全面承担农村信用社的管理和金融风险处置责任，其中的管理职权与金融风险处置责任是对称的，通过金融风险处置责任对行使管理职权形成约束，体现了权责对称原则。但按照前文分析，目前省级政府承担的农村信用社金融风险责任是虚置的，从而使省级政府在拥有对农村信用社金融管理职权的同时，缺乏承担金融风险处置责任的约束，造成了权责不对称，其危害是巨大的。具体表现为，在目前“弱财政、强金融”的格局下，省级政府因为缺乏金融风险处置责任约束，就会易于借助对农村信用社的管理职权干预农村信用社的经营管理活动，强制农村信用社运用所拥有的金融资源在促进地方经济发展的同时，较少关注其中隐含的金融风险，从而易于造成金融风险高发，严重影响金融稳定。因为，由于省级政府能够将金融风险处置责任转嫁中央政府，省级政府并不过于关注农村信用社的金融风险，更多关注于如何利用农村信用社的金融资源推动地方经济发展。
　　(四)金融创新动力不足，贷款难、贷款贵问题仍较为突出
　　近年来，农村信用社的金融创新力度加大，金融产品种类明显增多，金融服务有所改善，但主要仍是采取抵押、担保方式发放贷款，说明农村信用社金融创新的动力不足，没有充分运用其地缘、血缘、人缘的独特优势，加大对农户的信用甄别，筛选出信用等级较高的农户发放信用贷款，导致农民贷款难问题依然严重，因为农民贷款的抵押品缺乏，不符合抵押贷款条件，造成对信用贷款的大量需求无法有效满足。同时，农村信用社的贷款利率较高，绝大部分贷款的利率是在贷款基准利率基础上上浮60％－80％，甚至部分贷款的利率上浮到顶，贷款利率水平远高于其他农村金融机构。笔者认为，造成上述问题的主要原因是，农村信用社的市场份额高，垄断色彩浓厚，导致其在贷款定价中处于优势地位，依靠强势地位拉高了贷款利率水平(颜廷峰，2010)。
　　四、农村信用社改革的成功经验
　　(一)赋予省级政府和农村信用社改革的自主权
　　我国地区间经济社会发展水平差异大，赋予农村信用社和省级政府改革的自主权，有助于作为改革主体的农村信用社和省级政府选择符合当地经济社会发展实际的改革方式，因地制宜地参与和深化改革，提升改革的积极性和主动性，促进改革目标的全面真正实现。
　　1、省级政府参与农村信用社改革的自主权。有关政策规定，省级政府可结合辖内农村信用社实际，自主选择是否参与农村信用社改革试点，以及人民银行对农村信用社的资金支持方式。由于省级政府贴近于农村信用社，对农村信用社的经营财务状况和管理水平比较了解，在中央政府出台的财政、税收、金融等政策已经明确的前提下，省级政府能够比较准确地评估参与农村信用社改革试点取得的收益和付出的成本，当参与改革的收益大于成本时，省级政府才会决定参与改革。这就保证了省级政府一旦参与改革，将会积极主动地推进改革，从而避免了“一刀切”方式下，强制所有省级政府参与改革，导致个别省级政府参与改革的成本大于改革收益而产生的消极应对甚至抵制行为，最终影响改革目标的全面实现。
　　2、农村信用社参与改革的自主权。有关政策规定，农村信用社可结合自身实际，自主选择产权制度、组织形式以及资金支持方式。可供选择的产权制度包括股份制、股份合作制和合作制；组织形式包括农村商业银行、农村合作银行、县(市)统一法人农村信用社、县、乡两级法人体制农村信用社；资金支持方式包括专项票据和专项借款。达到上述每种产权制度、组织形式和资金支持方式组合的考核标准的收益和成本是有差异的，选择组建股份制的农村商业银行和专项票据方式所获得的收益最高，但承担的成本也最高，净收益也最大；而选择合作制的县、乡两级法人体制农村信用社和专项借款方式所获得的收益、付出的成本以及净收益则最小。农村信用社的经营财务状况、管理水平存在较大的地区差异，设置多样化的产权制度、组织形式和资金支持方式，并赋予农村信用社自主权，有助于各类经营财务状况和管理水平的农村信用社按照成本收益原则，选择对自己净收益最大的产权制度、组织形式和资金支持方式，保证了农村信用社能够全面参与并深化改革。
　　(二)促进建立农村信用社商业化可持续发展机制
　　1、按照现代企业制度要求，推动农村信用社建立商业化可持续发展机制。有关文件明确提出，要按照现代金融企业制度的要求，将农村信用社改革成为真正的市场主体。为了实现上述目标，强调通过清产核资规范老股金、增资扩股扩大资本规模，明晰产权关系，构建新型产权关系，营造真正意义的股东，解决了农村信用社“为谁所有”问题。在此基础上，按照现代金融企业制度的要求，建立“三会一层”的法人治理组织架构，并有效运行，构建决策、执行、监督相制衡，激励与约束相结合的经营机制，解决了农村信用社“由谁管理”的问题。同时，由于农村信用社的股东主体是农民、农村工商户和各类经济组织，在法人治理结构运行中发挥着重要作用，解决了农村信用社“对谁负责”的问题。而且由于股东能够参与农村信用社的经营管理决策，有利于将农村信用社的经营目标市场定位于改善农村金融服务，解决了农村信用社“为谁服务”的问题。但需要强调的是，上述问题的有效解决是遵循现代金融企业制度的要求而实施的，是在将农村信用社改革成为真正的市场主体过程中实现的，体现了农村信用社的商业化可持续发展与改善农村金融服务的有机统一，并通过两者的互动良性循环，促进农村信用社增强农村金融服务功能和商业化可持续的共赢发展，从而使农村金融服务能够持续得到改善和深化，而如果过于强调农村信用社开展涉农金融服务，可能会危及其可持续发展导致难以生存，由此造成农村金融服务主体缺失，农村金融服务难以为继。
　　2、内部人控制强化了农村信用社的商业化可持续发展目标。前文分析表明，在实践中，农民作为股东主体的缺陷导致了农村信用社法人治理呈现严重的内部人控制特征。作为内部人的农村信用社主要高级管理人员既是农村信用社的股东又是职工，决定了其利益目标与农村信用社的商业化可持续发展程度、与利润最大化的实现程度紧密相关，而不是追求改善农村金融服务，因此，在内部人主导农村信用社法人治理运行的情况下，农村信用社的经营目标必然定位于利润最大化，追求商业化可持续发展。
　　即使在经济发达地区，农民股东的文化素质较高、参与经营管理的能力较强，在法人治理中发挥较大作用而在一定程度上能够有效遏制内部人控制的情况下，由于“三会”成员中资格股股东和投资股股东的利益冲突(资格股股东倾向于将农村信用社经营目标定位于改善农村金融服务，投资股股东追求股金的价值实现更大增值)，以及投资股股东的强势地位(因为与资格股股东相比，投资股股东经营能力较强、更容易进入“三会”，因而在“三会”中的比例更高)，投资股股东会对资格股股东的投票行为进行引导，加之，内部人与投资股股东的利益目标更为趋近，也会强化对资格股股东投票行为的影响，最终将农村信用社的经营目标定位于利润最大化。
　　笔者认为，目前实践中所存在的“农民贷款难、贷款贵”问题，实际上反映的是这部分农民的贷款不具备有效需求贷款的条件，甚至部分是政策性金融应予支持的范围，而不应认为是农村信用社经营目标定位于商业化可持续发展所致。例如农民对信用贷款的需求，在目前农村信用社具有较强垄断色彩和较低风险防控水平的背景下，其中绝大部分就难以达到有效需求贷款