自然保护区内矿业权退出的类型化分析与规范路径.pdf

引用格式:李艳芳张舒.自然保护区内矿业权退出的类型化分析与规范路径.南京工业大学学报(社会科学版)():.自然保护区内矿业权退出的类型化分析与规范路径李艳芳张舒(中国人民大学 法学院北京)摘 要自然保护区内矿业权退出是生态文明建设中的重要政策导向但“矿业权退出”并非法律术语需要在法律规范的框架内得到阐释和落实 行为人对自然保护区内的探采矿活动享有不同的权利或资质“退出”意味着这种权利或资质的丧失构成行为人因公共利益而承受的特别负担 在“矿业权退出”过程中实际上存在不同性质的行政行为分别是对自然保护区内合法有效矿业权的收回、对自然保护区内已到期矿业权的不予延续以及对自然保护区内违法设立的采矿许可的撤销 根据其中权益限制的不同“矿业权退出”应当进一步得到类型化并与立法中规定的不同权益保障路径进行妥善衔接 对于合法有效矿业权的收回应当依据财产权征收的规定给予公平合理的补偿对于已到期矿业权的不予延续应当参照行政许可撤回的规定给予相应补偿对于违法采矿许可的撤销则应当根据行政许可撤销的规定予以赔偿关键词 自然保护区国家公园矿业权权利限制矿业行政许可中图分类号.文献标识码 文章编号()引 言我国自然保护区与矿区范围重叠的现象广泛存在 据不完全统计全国重点成矿区(带)与国家级自然保护区重叠面积约 万平方公里占重点成矿区(带)面积的 为加强自然保护区建设原环境保护部、国家发改委等 部委于 年联合下发关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知(以下简称通知)提出“对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权要限期退出”年中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见(以下简称指导意见)再次提出在自然保护地内“依法清理整治探矿采矿、水电开发、工业建设等项目通过分类处置方式有序退出”自 年通知出台之后我国多省市陆续发布了“自然保护区内矿业权退出办法”等地方性规范性文件对自然保护区内矿业权退出工作的展开作出了进一步明确自然保护区内矿业权退出政策的颁布和施行反映出区域内环境公共利益与个人权益之间的 收稿日期 基金项目北京市规划和自然资源委员会项目“北京市全民所有自然资源资产损害责任追究机制研究”()作者简介李艳芳()女陕西榆林人中国人民大学法学院教授博士生导师研究方向:环境与资源保护法学冲突与协调 自然保护区内矿业权的退出旨在消除矿产资源国家所有权之上的法律负担使所有权恢复至圆满状态从而为保障矿产资源合理利用、保护区域内生态环境扫清法律上的障碍 在这一过程中探采矿活动遭到禁止探采矿行为人的权益受到限制属于因公共利益而承受的特别负担 以通知为代表的中央政策表达出自然保护区范围内环境公共利益优先于个人权益的价值判断同时也表明个人权益需要得到一定程度的保障即一方面要求自然保护区内的探采矿活动应当全面退出另一方面要求对探采矿行为人提供差别化的补偿方案 地方政策中进一步细化规定了矿业权退出的实施程序和补偿标准 随着自然保护区内矿业权退出工作的展开当事人因不满于其权益减损而提起的行政诉讼数量骤增 司法实践中也未能形成统一的裁判规则在对当事人的补偿依据和标准方面存在分歧 对此许多学者提出自然保护区内矿业权退出工作的展开存在缺乏具有可操作性的法规支撑等现实问题强调矿业权退出与补偿依法有序实施的重要性 然而无论是政策文件、司法裁判还是理论研究都尚未能够对自然保护区内矿业权退出工作与现行立法的具体衔接路径作出系统阐释和明确回答在生态文明建设进程中面对环境公共利益与私人利益之间的冲突环境政策可能会为私主体带来更多权益限制自然保护区内矿业权退出政策便是其中一例 在环境政策施行过程中依照现行立法之规定对受其影响的私人权益提供适当且充分的尊重与保障是环境法治的应有之义也是确保政策得到顺利落实的基础 具体到自然保护区内矿业权退出的问题上“矿业权退出”是形象而笼统的政策表达并非明确的法律术语无法径直找到与之相对应的法律路径 为确保这一政策在法律规范的框架内得到推进需要首先明确“矿业权退出”的规范含义识别其中涉及的当事人权益和行政行为性质作出类型化分析并在此基础上探讨不同情形下“矿业权退出”的规范路径从而实现环境政策与法律体系的贯通一、自然保护区内矿业权退出的含义“矿业权退出”作为形象的政策表达难以准确体现事实背后的法律关系其规范含义需要得到具体阐释 从事实状态来看“矿业权退出”旨在实现自然保护区内探采矿活动的终止以及探采矿项目的关闭“退出”的原因在于区域内生态环境保护的公益需要而并非基于矿产资源储量不足等其他因素 从法律效果来看“矿业权退出”意味着行为人丧失了在自然保护区内从事探采矿活动的权利或资质 矿业立法与实践纷繁复杂行为人针对自然保护区内探采矿活动享有的权利或资质并不相同其中既包括合法取得且尚在有效期内的矿业权也包括已到期或即将到期的矿业权还包括违法发放的矿业行政许可 针对上述不同情形禁止探采矿活动的行政行为具有不同性质其中发生的权益限制也存在差异 因此“矿业权退出”的含义不能够一概而论而是需要进行分类探讨 对此首先需要明确矿业权的法律性质和设立条件并在此基础上识别出不同行李艳芳等 自然保护区内矿业权退出的类型化分析与规范路径通知中提出:“对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权要限期退出对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权要分类提出差别化的补偿和退出方案在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下依法退出自然保护区核心区和缓冲区”在北大法宝网站上以“自然保护区”和“矿业权”为关键词而搜索可以发现涉及自然保护区内矿业权退出的行政赔偿或补偿案件自 年开始出现在 年间平均每年有 余起为人对自然保护区内的探采矿活动享有何种权益其次根据行为人在“退出”过程中所遭受的权益限制类型而分析“矿业权退出”在不同情形下的具体含义.矿业权的法律属性与设立条件矿业权是探矿权和采矿权的统称指的是对矿产资源进行开发利用的权利其中探矿权是指在一定的勘探范围和期限内勘探矿产资源的权利采矿权是指在一定的开采范围和期限内开采矿产资源和获得所开采之矿产品的权利 理论界对于探矿权和采矿权能否统称为矿业权一直存在争议 就本文讨论的目的而言探矿权和采矿权在权利保障路径上可以一并讨论因为二者在权利性质上具有相似性而在权利保障内容或补偿范围上需要得到区分因为二者在权利内容上存在差异我国矿业立法遵循着行政许可与矿业权绑定的“权证合一”模式 中华人民共和国矿产资源法(以下简称矿产资源法)第三条第三款规定:“勘查、开采矿产资源必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权并办理登记”勘探许可证或采矿许可证的颁布、延续或废止同时意味着探矿权或采矿权的设立、续期或消灭 尽管矿业权在权利变动程序上与矿业行政许可紧密相连但对二者并不能一视同仁 在矿业权变动过程中矿业行政许可主要发挥着资源配置工具的作用 为保障矿产资源的合理利用立法通过“申请审核”的许可机制对资源开发利用进行控制 矿业行政许可是判断矿产资源利用的法定条件是否成就的法律手段而矿业权是经由矿业行政许可而设立的独立的财产权 首先矿业行政许可的特性决定了矿业权的权利属性 矿业行政许可属于中华人民共和国行政许可法(以下简称行政许可法)第十二条第二项中规定的行政许可在学理上被称为行政特许其区别于普通许可的重要特征就在于行政许可构成一种赋权行为 普通许可的相对人经由行政许可而获得了一定的独占利益行政特许的相对人则是因特许而获得了“特定权利”其次民事立法已经对矿业权的物权属性作出确认 年出台的中华人民共和国民法通则(以下简称民法通则)第八十一条第二款规定的采矿权位于第五章“民事权利”第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”之下实际上明确了“采矿权”是一种民事财产权 年颁布的中华人民共和国物权法将探矿权、采矿权确定为用益物权年颁布的中华人民共和国民法典(以下简称民法典)沿袭了这一规定从形式上明确了矿业权的民事物权属性 在自然资源资产产权改革进程中为发挥产权制度在生态文明建设中的激励约束作用强调矿业权的财产权属性、完善矿业权的保障制度是未来的发展方向 因此矿业权虽然在权利变动程序上依附于行政许可但在实质上应当被视为独立的财产权对矿业权的限制和保障应当以其财产权属性的明确为前提作为立法形成的财产权矿业权的设立需要符合法定条件与本文讨论目的最为相关的是在自然保护区内设立矿业权的条件对此作出规范的主要是矿产资源法和中华人民共和国自然南京工业大学学报(社会科学版)行政许可法第十二条第二项规定的可以设定行政许可的事项为有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项 年民法通则第八十一条第二款规定:“国家所有的矿藏可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采也可以依法由公民采挖 国家保护合法的采矿权”民法典第三百二十九条规定:“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”保护区条例(以下简称自然保护区条例)根据矿产资源法第二十条的规定非经国务院授权的有关主管部门同意不得在国家划定的自然保护区内开采矿产资源 自然保护区条例第二十六条进一步规定:“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动但是法律、行政法规另有规定的除外”上述规定涉及的是开采矿产资源即针对的是采矿权而非探矿权 矿产资源法并未绝对禁止在国家划定的自然保护区内设立采矿权而是提出了“经国务院授权的有关主管部门同意”这一严格的限定条件 在实践中“经国务院授权的有关主管部门”通常指自然保护区的主管部门 自然保护区条例将地方划定的自然保护区也纳入禁止开矿的区域同时规定了一项但书条款 矿产资源法的规定体现出法律在生态环境保护和矿产资源利用的公共利益之间作出权衡即在国家划定的自然保护区内原则上前者更为优先自然保护区条例的规定体现出国务院在上述公共利益之间作出了又一次权衡赋予环境公共利益更为重要的地位 自 年矿产资源法和 年自然保护区条例作出上述规定之后立法在原则上禁止在自然保护区内设立采矿权但并未禁止在自然保护区内设立探矿权矿产资源法中规定的“经国务院授权的有关主管部门同意”而在国家级自然保护区内设立采矿权成为这一要求的例外根据“举重以明轻”的当然解释经国务院授权的有关主管部门同意后在地方级自然保护区内设立采矿权也符合法律要求.自然保护区内矿业权退出的类型化矿业权的法律属性和自然保护区内禁止采矿的法律规定共同构成自然保护区内矿业权退出政策颁布和施行的背景 一方面矿业权在“退出”过程中需要被作为财产权对待而不能仅被视为普通的许可利益 对于自然保护区内合法有效的矿业权“退出”不仅意味着矿业行政许可的失效更意味着矿业权效力的消灭这在一些情况下产生了财产权征收的法律效果 另一方面仅从财产权保障的角度构建矿业权退出路径是不充分的因为自然保护区内矿业权的退出并不总是构成对合法有效的矿业权的限制首先自然保护区内不仅存在合法取得的矿业权也存在违法设立的“矿业权”尽管矿产资源法和自然保护区条例早已对自然保护区内的采矿活动作出严格规范但上述规定未能得到普遍遵守未经特殊审批程序而在自然保护区新建采矿项目的情形十分常见其中最为典型的事例就是 年两办通报的甘肃祁连山国家级自然保护区内的违法采矿问题 祁连山国家级自然保护区内有 宗探矿权、采矿权是在 年 月国务院明确保护区划界后违法违规审批延续的长期以来大规模的探采矿活动造成保护区局部植被破坏、水土流失、地表塌陷 对于自然保护区内的违法采矿行为不应当成立受法律保护的采矿权行为人实际上只是基于违法采矿许可而获得了一定的许可利益 对于违法设立的采矿许可“退出”意味着对违法采矿许可的撤销行为人丧失了许可资质在一定条件下有权获得撤销违法许可的行政赔偿其次对于自然保护区内合法取得的矿业权“退出”意味着矿业权的消灭但其中发生的权益限制不尽相同 作为一项自然资源使用权矿业权具有明确的存续期限其期限可以根据矿产资李艳芳等 自然保护区内矿业权退出的类型化分析与规范路径矿产资源法第二十条规定:“非经国务院授权的有关主管部门同意不得在下列地区开采矿产资源(五)国家划定的自然保护区、重要风景区国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地”此项内容在 年的矿产资源法第十七条中就已规定源勘查许可证、采矿许可证载明的期限而确定 存续期限届满是矿业权消灭的法定依据之一但在权利到期之前可以依法进行续期 矿业权人可以在许可证有效期届满的 日前到登记管理机关办理延续登记手续 在许可证获得延续的情况下探矿权或采矿权的有效期也相应地获得续期 对于已到期或即将到期的矿业权往往通过不予延续矿业行政许可的方式退出 可见在矿业权存续期限届满而不予延续的情形下权利消灭的直接原因是存续期限业已届满不予延续决定所侵害的只有矿业权续期的“期待权利”而已在矿业权尚未到期而被禁止勘探或开采的情形下受到侵害的则是矿业权本身 上述两种情形下存在不同的权益限制应当得到差别对待在“矿业权退出”过程中行政机关对自然保护区内已经存在的探采矿活动加以禁止对探采矿行为人造成权益限制导致其丧失了从事探采矿活动的权利或资质 通过前述分析可以看出行为人从事探采矿活动的权利或资质不尽相同“矿业权退出”也相应地具有不同含义需要得到进一步类型化 第一对于自然保护区内合法设立且尚未到期的矿业权“退出”意味着行政机关因环境公共利益需要而提前收回矿业权导致矿业权的消灭实质上将构成对矿业权的征收 第二对于自然保护区内已到期或即将到期的矿业权“退出”意味着行政机关对矿业权不予续期同样将产生矿业权消灭的结果但其中受到侵害的并非矿业权本身而只是矿业权人对于其权利获得续期的预期利益 第三对于自然保护区内违法发放的采矿许可实际上未能设立矿业权“退出”意味着行政机关对违法采矿许可的撤销行为人丧失了相应的许可资质 在这 种情形中权益限制的性质与内容各不相同对“矿业权退出”给予分类讨论和区别对待既是广义上公平原则的要求也是与现行立法建立妥善衔接的前提因为针对不同权益存在不同的法律保障路径 因此对“矿业权退出”的不同情形需要分别予以审视二、自然保护区内合法有效的矿业权的退出.自然保护区内合法有效矿业权退出中的权益限制自然保护区内“合法有效”矿业权的涵义需要得到进一步阐明 矿业权是具有明确存续期限的财产权其设立需要符合法定条件“有效”主要是指矿业权的存续期限尚未届满而“合法”主要指矿业权是合法取得的 就本文讨论的目的而言“合法取得”主要指的是矿业权的设立符合自然保护区管控的规定 如前所述我国立法对于自然保护区内的采矿行为原则上是禁止的 自然保护区内合法取得的采矿权主要分为以下两种类型:第一由于自然保护区的范围和界线可能受到调整或改变在自然保护区设立之前已经存在的采矿权属于合法取得的矿业权第二由于矿产资源法对自然保护区内采矿权的设立作出了特殊规定在自然保护区设立之后经自然保护区主管部门同意而设立的采矿权也属于合法取得的矿业权 矿产资源法和自然保护区条例中的规定仅针对开采矿产资源的行为并未对勘探矿产资源的行为作出特殊要求因此符合矿业权设立之一般条件的探矿权即属于合法取得的矿业权南京工业大学学报(社会科学版)最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释第三条第一款规定:“受让人请求自矿产资源勘查许可证、采矿许可证载明的有效期起始日确认其探矿权、采矿权的人民法院应予支持”参见:矿产资源勘查区块登记管理办法第十条矿产资源开采登记管理办法第七条自然保护区内合法有效矿业权的退出在实质上构成对财产权的征收 矿业权具有财产权属性“退出”在法律效果上意味着矿业权效力的消灭且矿业权的消灭是基于自然保护区内生态环境保护的公益需要而并非由于勘探面积不满足要求、矿产资源储量不足、权利人未履行法定义务等其他原因 因此矿业权的消灭构成权利人因公共利益而承受的特别负担在性质上属于征收在实践中行政机关可能会与矿业权人签订退出补偿协议而并非作出收回矿业权的决定但依然导致了矿业权消灭的事实 中华人民共和国宪法(以下简称宪法)第十三条第一款规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”该条第三款规定“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”上述规定表明国家实施征收的对象包括公民的私有财产即对所有权的保障扩大为对财产权的保障 包括所有权、继承权、其他保护经济利益的私法权利等在内保护经济利益的私法权利都被纳入了宪法第十三条的保护范围民法典第三百二十七条规定:“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的用益物权人有权依据本法第二百四十三条、第二百四十五条的规定获得相应补偿”可见民法典明确将用益物权纳入国家征收补偿的范围 将矿业权作为征收补偿的对象符合宪法和法律中财产权保障的要求地方政策文件中对矿业权退出工作的部署完全从行政许可处置的视角出发而没有从权利的视角展开 在这一过程中矿业权没有被视为一项独立的财产权对矿业权的补偿被撤回矿业行政许可的补偿所替代 在补偿范围上政策文件通常规定以矿业权人投入的成本为标准而计算主要包括返还取得矿业行政许可的对价以及已经投入的勘探开发成本 这与最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定(以下简称行政许可司法解释)中规定的撤回行政许可的补偿是一致的 行政许可司法解释第十五条明确规定在法律、法规、规章或规范性文件对撤回行政许可的补偿标准未做规定的情况下对于行政许可法第十二条第二项所规定的“有限自然资源开发利用”等需要赋予特定权利的事项一般按照“实际投入的损失”确定补偿数额 由此可以看出立法与政策对矿业权的补偿范围仅限于支付的对价和投入的成本属于“直接且现实的损失”这构成对矿业权人基于行政许可所产生的信赖利益的补偿即旨在弥补矿业权人因信赖矿业行政许可而作出的安排使得矿业权人的处境恢复至矿业行政许可尚未作出时的状态 在这一过程中矿业权本身的权利属性和财产价值并未得到考虑 将矿业权作为普通的许可利益而对待有悖于民法典对矿业权之物权属性的认定同时将导致行政特许的赋权性质失去意义目前在自然资源资产产权改革的进程中推动自然资源所有权与使用权相分离、保护各类自然资源权利主体的合法权益是当前改革的重要任务 在自然保护区内矿业权退出工作中忽视矿业权的物权属性将导致政策与立法之间的脱节以及不同政策导向之间的割裂 因此对于合法有效矿业权的退出应当改变以行政许可处置为主导的思路对矿业权的财产权属性给予应有的重视.自然保护区内合法有效矿业权的补偿标准在自然保护区内矿业权退出过程中重视矿业权的财产权属性需要在对矿业权的补偿中实现李艳芳等 自然保护区内矿业权退出的类型化分析与规范路径参见:安徽省自然保护地内矿业权分类退出工作方案皖自然资 号 年 月 日发布桂林市自然保护区内矿业权退出及处置方案市政规 号 年 月 日发布参见:关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见中共中央办公厅、国务院办公厅 年 月 日发布对财产权价值的保障对于具体的补偿标准依然存在探讨的空间 我国立法在涉及征收补偿时通常会规定给予“公平、合理的补偿”关于何谓“公平、合理的补偿”在理论与实践中存在两种可能的理解:一是从被征收人的视角出发旨在填补被征收人的全部损失使其恢复到征收发生之前的处境 由于被征收财产的主观价值损失难以衡量最为客观的做法就是按照财产的市场价值进行支付 二是从社会负担的角度出发在综合考量社会目的与市场价值标准的情形下确定补偿数额 即认为补偿应当在公共利益和私人利益之间取得公正的平衡从而提供可能低于市场价值的补偿 在自然保护区内矿业权退出的补偿中完全依据矿业权的市场价格而进行补偿能够在形式上恢复矿业权人的处境但很有可能无法实现实质上的公平 原因在于自然保护区内矿业权退出的目的具有公益性质即旨在实现特定区域内生态环境保护的公共利益 环境公共利益为全社会所共享随之而来的负担也应当由全社会共同承担矿业权人也需要承担自己的那一份 矿业权的消灭意味着权利人承担了与其他社会成员相比不同且不公平的负担这种公共负担分配不均的局面需要得到调整 而如果对矿业权人以市场价格进行足额补偿那么就意味着矿业权人无须为环境公共利益的实现而承担任何经济上的负担 在补偿金来源于公共财政的情况下这对其他社会成员而言是不公平的 因此矿业权的补偿应当同时考虑矿业权人遭受的损失以及生态环境保护中的公共负担并通过合理补偿而实现这种公共负担的公平分配对矿业权人的合理补偿应当在明确矿业权之公平市场价值的基础上考量环境负担的公平分配进而确定具体的补偿数额 所谓公平市场价值指的是在一个公平和公开的市场交易中买方愿意付给卖方的价格一般需要考虑影响出价的所有合理因素不仅包括财产的现在使用情况而且需要反映财产在未来可以付诸使用的其他合理情况 就矿业权的市场价值而言除考虑投入成本之外通常也应考虑在权利存续期间内的通常预期可得收益即应包括矿业权有效期间内的探采矿利益 需要注意的是探矿权与采矿权所包含的财产利益是不同的 探矿权包含的财产利益体现为取得勘探工作的成果具有不确定性 对勘查作业区内未探明的矿产资源所享有的利益不应当纳入探矿权的预期可得利益之内 采矿权包含的财产利益内容则较为明确体现为取得所开采矿产品的所有权 对矿区范围内储量明确的矿产资源所享有的利益则应当纳入采矿权的预期可得利益之内 在明确矿业权市场价值的基础上需要进一步对公共利益与矿业权人的利益予以衡量从而确定可能低于市场价值的补偿数额 为实现环境公共利益社会成员普遍需要分担生态环境保护的负担即受到一定的权益限制 与其他社会公众相比矿业权人有理由承担更重的生态环境保护负担第一矿业权人在自然资源利益共享过程中获得了更多利益 宪法第九条规定矿产资源属于国家所有即全民所有 全民内部的每个成员都有资格从全民所有的财产中享有权利和分享收益 但基于资源的有限性矿产资源无法自由取用只有少数人能够通过“申请审核”的行政特许机制获得矿业权 又由于矿业权相关的市场机制尚未完全形成矿业权人缴纳的矿业权出让费用难以充分反应矿业权的价值甚至严重偏低 生态文明体制改革的重要任务之一就在于南京工业大学学报(社会科学版)民法典第一百一十七条规定了征收、征用不动产或者动产的应当给予“公平、合理的补偿”中华人民共和国土地管理法第四十八条同样规定征收土地应给予“公平、合理的补偿”“着力解决自然资源及其产品价格偏低”问题提出要“将资源所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制”目前矿业权出让收益征收和管理的改革尚未完成 可以说大部分矿业权人基于全民所有的财产而获得了“物超所值”的利益 在矿业权补偿中需要考虑矿业权人并未支付相当对价的情况在一定程度上降低补偿额度 相应地如果矿业权出让费用是按照市场基准价形成的能够充分体现国家所有者权益那么就可以不再基于这一情况而降低补偿额度第二矿业权人在权利行使过程中产生了较为严重的环境影响 矿产资源勘探或开采行为将不可避免地造成环境负外部性对矿业权人以外的社会公众强加了负担而这种负担通常无法得到完全消除 立法难以完全识别和控制矿产资源开发利用过程中的环境影响同时存在行政监管和执行不到位的问题导致矿山企业造成的环境负外部性持续存在 矿业权人在勘探、开采矿产资源过程中造成的环境影响应当作为对补偿金进行核减的考虑因素 例如矿业权人需要支付的矿山环境恢复治理费用应当从补偿金中予以扣除 年国务院发布的全国国土规划纲要(年)提出要“严格落实新建和生产矿山环境治理恢复和土地复垦责任完善矿山地质环境治理恢复等相关制度”部分省市颁布的地方性法规中明确规定了矿山企业的矿山环境恢复治理义务 据此在矿业权退出之后矿业权人有义务实施矿山环境恢复治理工作制定恢复治理方案并予以实施 如果矿业权人未能自行实施治理恢复或治理恢复达不到要求则是由相关地方政府组织实施恢复治理工作那么这部分矿山环境恢复治理费用应当从矿业权补偿金中予以扣除三、自然保护区内已到期矿业权的退出.自然保护区内已到期矿业权退出中的权益限制自然保护区内矿业权退出的具体途径之一就在于对那些已经到期或即将到期的矿业权不再办理延续登记 在现行立法中矿业权相关的物权登记制度尚未得到充分发展矿业权的设立、变更、延续等都需要经由行政许可而进行勘探许可证或采矿许可证的延续同时意味着矿业权的延续 需要说明的是已到期的矿业权中既包括符合一般延续条件的矿业权也包括不符合一般延续条件的矿业权 上述区分中的延续条件指的是矿业权人在申请许可证延续时需要满足的一般条件例如勘查实施方案符合地质勘查规程、矿区范围内剩余保有资源储量情况清楚等而不包括是否符合自然保护区管控要求 对于有效期届满且符合一般延续条件的矿业权行政机关作出不予批准延续的决定并非基于矿业权人自身的原因而是由于自然保护区的设立或边界调整等客观情况的变化 这种情形中的行为性质以及矿业权人获得救济的可能性值得进一步分析问题的关键在于明确矿业权人对其权利的延续享有何种性质的利益 首先矿业权作为不能自动续期的有期物权获得延续并非矿业权本身的权能或内容 其次矿业行政许可属于有期限李艳芳等 自然保护区内矿业权退出的类型化分析与规范路径参见:生态文明体制改革总体方案中共中央、国务院 年 月 日发布例如河北省发展循环经济条例第二十二条第二款规定:“在矿产资源开发利用过程中矿山企业应当加强生态环境保护依法履行矿山环境恢复治理义务”参见:国土资源部关于进一步规范矿业权申请资料的通知国土资规 号 年 月 日发布的行政许可其保护的利益范围只在于许可存续期间内 需要说明的是获得延续也并非原有行政许可所保护的利益 行政机关对于行政许可的延续具有一定的裁量空间需要考虑各种规范性文件对行政许可条件作出的调整再决定是否批准矿业权人对于许可的延续并不存在确定的利益 再次获得延续可能承载着矿业权人的某种预期利益 在一些情况下行政机关通过作出承诺、发布政策或采取实践等做法表明其会按照某种方式行使自由裁量权从而使得当事人产生了自己若按照特定方式行动便会获得某种好处的预期 这种对可预期行为的信赖在理论上被称为合法预期()一般会客观化为“预期利益”与信赖保护相比合法预期的适用范围更加广泛其产生范围并不限于已经实施的授益行政行为还包括行政机关的指导、保证以及相对固定的实践等行为 如果基于行政机关过去的行为使得矿业权人相信其权利能够获得继续延期那么就产生了存在于矿业权以及许可利益之外的第三维度的利益 矿业权的延续即是这样一种尚未获得、但可以预期的实体利益 因此在矿业权不予延续的情境中由于获得延续并非原有矿业权或行政许可所保护的利益矿业权人所遭受的只是一种预期利益的损害这种预期利益成立的基础是对行政机关先前行为的信赖现行立法并未对矿业权延续中的预期利益作出明确规定 只有少数地方政策文件中明确提到了对自然保护区内已到期矿业权的不予延续但均未对其补偿作出特殊规定 然而在此种情形下对矿业权人的补偿已经进入法院的审理范围 例如在一起案例中某萤石矿的采矿许可因其矿区范围与怀玉山风景区重叠而未获延续该萤石矿向法院起诉请求判令县政府对其进行补偿一审法院驳回了原告的诉讼请求二审法院则作出了相反的判决认为政府应当对此提供合理补偿 在司法实践中大部分判决会支持对矿业权人予以合理补偿有的判决中认为因公共利益需要而不予延续的视为撤回行政许可也有判决中并未对不予延续的行为性质作出认定但引用行政许可法第八条以支持补偿 行政许可法第八条规定的是在行政机关依法变更或撤回行政许可时应当对相对人的合法财产损失给予补偿 对于原有行政许可在矿业权人申请延续之时许可期限通常即将届满甚至已经届满即已经实施完毕该行政许可客观上已经不可能再遭到撤回或变更 法院在支持对矿业权人的补偿时将不予延续许可“视为”对许可的撤回实际上是通过类推适用行政许可法第八条的方式对矿业权人的预期利益予以保护 对许可的不予延续与许可的撤回具有本质上的相似性即相对人的预期利益因行政行为的变化而落空但二者依然存在显著区别 对于行政机关已经作出的行政行为相对人有理由产生前提性的信赖而在矿业行政许可不予延续的情形中并不存在一个已作出的、具体的延续决定 相对人针对许可延续的信赖基础并非不言自明如果不对矿业权人的预期利益是否值得保护进行斟酌那么将可能导致行政补偿的滥用 因此需要对已到期矿业权的退出是否符合合法预期的成立条件作出进一步分析进而判断其中的预期利益应当得到何种保障南京工业大学学报(社会科学版)参见:呼伦贝尔市自然保护区内矿业权依法退出补偿办法(试行)呼政办发 号 年 月 日发布桂林市自然保护区内矿业权退出及处置方案市政规 号 年 月 日发布参见:江西省高级人民法院()赣行终 号行政判决书参见:安徽省高级人民法院()皖行终 号行政判决书参见:云南省高级人民法院()云行终 号行政判决书.自然保护区内已到期矿业权退出的补偿条件在自然保护区内已到期矿业权的退出过程中矿业权人的预期利益并非必然受到法律保护问题的关键在于矿业权人的合法预期能否成立 通常认为合法预期的适用条件可以总结为 个方面:一是行政机关先前行为表达出来清晰无误的意思表示相当于信赖基础二是相对人产生对行政机关未来行为的预期并安排了自己的生产、生活即作出信赖行为三是因为行政机关改变意思表示相对人前期的投资得不到应有的收益财产上蒙受损失亦即有着值得保护的信赖利益首先矿业权人对于权利延续的批准需要存在一定的信赖基础 矿业权人的信赖基础有两方面的来源:一是矿业权人符合规范性文件中提出的矿业行政许可延续的一般要求二是行政机关在长期以来处理延续登记的过程中形成了相对固定的实践 我国立法在矿业行政许可的延续中并未引入竞争机制而是适用比行政许可的颁发更为简化的程序 这实际上建立了一种特殊的保护机制以尽可能维护被许可人持续拥有相应的行政许可 通常情况下只要矿业权人在法定期限内提出申请并提供齐全的材料证明其依然符合获得许可的条件和标准例如证明矿区范围内剩余保有资源储量情况清楚、勘查实施方案符合地质勘查规程等行政机关就会作出批准的决定 在一些对矿业权不予延续的案例中案涉矿业权在此之前已经经历了多次延续 这构成一种相对人“可以合理预期会继续下去的常规做法”矿业权人因此而有理由相信自己可以按照之前的实践而获得延续 需要说明是如果行政机关此前作出的行政行为是违法的那么就不应当产生合法预期 合法预期产生的基础在于当事人对于行政行为的信赖这种信赖必须是法律上值得保护的信赖即一种善意且无可归责事由的信赖 在一些情况下矿业行政许可的发放或者此前已经进行的延续本身已经违反了自然保护区条例的规定 由于违法采矿许可的存续本身就不应当受到法律保护当事人对于许可延续的预期就更无法受到法律保护 更何况在一些情形下当事人对于矿业许可的违法性很可能是知情的 在许可实施过程中当事人甚至可能已经因此而收到生态环境、自然资源主管部门的行政命令或受到行政处罚 因此违法发放的行政许可不应当作为当事人合法预期的来源其次矿业权人需要基于这一合法预期作出信赖行为 矿业权之行使通常需要投入大量成本包括器材购置、人力培训、技术开发等方面的资金 成本的投入一方面是基于行使已获得矿业权的需要另一方面也是基于权利延续的预期因而才会产生持续性、扩大化的投资 在一些案例中矿业权人主张自己在按照政策要求进行产能升级改造后不久就面临着矿业权不予延续的局面导致巨额投资无法得到任何回报 此时矿业权人依据对行政机关未来行为的预期而安排筹建和生产活动属于因基于矿业权延续的预期而作出的重大财产处置构成已经实施的信赖行为再次行政机关基于自然保护区管控的公共利益而改变之前延续矿业权的实践导致矿业权李艳芳等 自然保护区内矿业权退出的类型化分析与规范路径参见:云南省高级人民法院()云行终 号行政判决书江西省高级人民法院()赣行终 号行政判决书 .参见:广东省清远市中级人民法院()粤 行初 号行政判决书 此案中原告矿区范围与笔架山自然保护区重叠县林业局曾针对其违规采矿、破坏林地的行为作出过行政处罚参见:湖南省长沙市中级人民法院()湘 行终 号行政判决书人的前期投资无法获得预计的收益 这一方面意味着矿业权人因预期落空而遭受财产损失另一方面也意味着矿业权人遭受的损失与行政机关的行为之间需要存在直接、必然的因果关系 如果行政机关意思表示的改变不会对矿业权人造成影响或者即使行政机关的意思表示不改变矿业权人的预期也无法实现那么就不存在合法预期保护的问题了在合法预期成立的情况下矿业权人在自然保护区内矿业权退出过程中能够获得的保护主要是补偿性保护即由行政机关对相对人的相应损失给予补偿 在矿业行政许可无法延续之后矿业权人投入的成本均无法回收但并非所有已投入成本都构成可补偿的损失只有那些直接、必然的损失才属于补偿范围 可以说合法预期理论所关注的不是当事人实际上期待什么而是当事人有资格期待什么 矿业权的行使本身即需要投资大部分投资已经在矿业权存续期间内获得回报只有基于延续预期而扩大投资的部分才属于不予延续决定直接导致的损失 矿业权人在知晓矿业权退出政策之后所扩大的投资也不属于必然的损失 矿业权人在已经知晓或者能够预见其矿业权不会获得延续之后就应当及时对其筹建和生产活动作出调整 如果矿业权人不顾实际情况而继续扩大投资那么其主要基于自身原因而产生的投资损失不属于必然发生的损失不应当纳入补偿范围四、自然保护区内违法采矿许可的退出.自然保护区内违法采矿许可退出中的权益限制自 年自然保护区条例颁布之后在自然保护区内原则上禁止设立采矿权经国务院授权的有关主管部门同意而设立采矿权是例外 在自然保护区范围内未经特殊审批而设立的采矿权属于违法设立的矿业权这在实践中并不鲜见 在一些案件中当事人的矿区范围和设立在先的自然保护区存在大面积重叠但地方政府部门依然为其颁发了采矿许可证 矿业行政许可的颁发作为控制矿产资源勘探开发活动的前置程序应当对矿业权设立或延续是否符合所有相关法律法规作出严格审查 违反矿产资源法和自然保护区条例的规定而在自然保护区范围内开采矿产资源的行为属于违法采矿行为对此类行为颁发的采矿许可在作成时即属于违法行政许可 进一步的问题在于对于此类行为行为人是否享有以及享有何种权益对于自然保护区内违法采矿的行为不能成立受法律保护的采矿权 自然保护区是依法划出的予以特殊保护和管理的区域在此区域内生态环境利益具有受到严格保护的法律地位 而矿产资源开采等活动极有可能损害自然保护区内的生态环境和自然资源 对此类关涉重要公共利益的行为公法中的管制性规定反映了国家和政府对该行为的容忍程度决定了该行为是被禁止还是可允许的 根据矿产资源法和自然保护区条例的规定行为人未经国务院授权的有关主管部门同意而在自然保护区内采矿的行为是违法的这种行为不能受到法律保护 而采矿权作为法律权利不仅意味着权利在法律中得到规定更意味着权利内容受到法律保护在特定区域内开采矿产资源正是采矿权的重要内容 如果认为行为人能够取得采矿权那么就会产生自然南京工业大学学报(社会科学版)参见:黑龙江省佳木斯市中级人民法院()黑 行终 号行政判决书在耶林看来权利就是受到法律保护的一种利益 参见:张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究.北京:法律出版社:.保护区内的采矿行为一方面是违法的另一方面又受到法律保护的矛盾 为避免出现这种法律评价上的偏差即便行为人基于违法行政许可而在名义上取得“采矿权”也不能认为其实质上获得了受法律保护的采矿权 民法典中的规定同样体现了这一点 根据民法典第三百二十九条“依法取得的”探矿权、采矿权受法律保护 而在自然保护区内设立的“采矿权”是经由违法行政许可授予的不属于依法取得不符合采矿权成立的实质条件无法受到法律保护即便未能成立采矿权行为人基于违法颁发的采矿许可依然取得了一定的利益 从事实状态来看行为人基于采矿许可而能够对矿产资源实施事实上的占有和控制即获得了一定的独占利益 首先由于采矿行为的违法性这种利益不能受到存续保护 根据行政许可法第六十九条之规定违法作出的行政许可原则上不能受到存续保护只有在撤销行政许可“可能对公共利益造成重大损害”的情形下才不予撤销 违反自然保护区条例的规定而颁发的采矿许可构成实体违法这意味着开发利用矿产资源的实质条件并不成立如果要对其予以存续保护将有损于矿产资源的合理利用进而严重损害公共财产利益和环境公共利益 因此违法发放的采矿许可应当由行政机关依法撤销相对人不能再依