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我国上市公司会计监管的思考

摘要：近几年频频发生的财务丑闻，不仅严重损害了投资者的利益，而且引发了社会公众对会计监管的信任危机。会计监管再度成为人们充分关注的问题。本文试图通过分析国内外上市公司会计监管的现状，提出权力制衡在会计监管中的重要性。主要围绕我国上市公司会计监管缺失的原因，提出在会计监管体系中形成权力制衡，使监管者在权责对等的基础上有效实施会计监管。
关键字：上市公司 会计监管 权力制衡

Abstract：During the Last few years Finance scandal which frequently occur, not only injure seriously benefits of investors, but also make the public cause trust crisis for accounting regulation. Accounting regulation problem is concerned by people. This paper puts forward importance of power check and balance in accounting regulation system by analyzing the current situation of public companies’ accounting regulation both at home and abroad. This paper puts forward formation of power check and balance in accounting regulation system to make regulator carry on accounting regulation efficiently on the basis of the Equity Principles of Power and Responsibility by discussing the absence of accounting regulation of china ‘s public companies .
Key words: public companies accounting regulation power check and balance

及时且真实地向广大投资者提供有可能影响投资者决策的信息是上市公司应履行的法律义务和应承担的社会责任。在信息不对称的情形下，广大投资者是十分依赖上市公司对外披露的信息。但近几年频频发生的财务欺诈案，不仅损害了投资者，债权人及其他利益相关者的利益，打击了社会公众的投资信心，而且降低了社会公众对会计监管的信任，产生对政府及社会中介监管的强烈不满。为了解决这些问题，加强会计监管变得十分迫切和重要。

1.会计监管的含义
近几年一系列财务欺诈案的发生，使会计监管再度成为会计理论界与实务界充分关注的问题。我国会计学会第六次全国会员代表大会也将会计监管问题研究作为此次会议的主要议题，会议将会计监管含义归纳为三种论点，即：“干预论”、“公正论”和“博弈论”。转引自中国会计学会.中国会计学会第六次全国会员代表大会暨理论研讨会综述［J］.会计研究，2002,(11).
在回顾文献的基础上,也发现有很多作者虽然在会计监管含义的文字表达上各异，但实质上都可以归属为“干预论”、“公正论”和“博弈论”这三种观点的其中之一。
1.1干预论的代表性观点
夏冬林、刘峰对会计监管研究比较早，当时使用的是“会计管制”这个词，将其定义为：“政府直接或间接地介入会计行为，并对企业会计行为产生影响。详言之，政府从宏观利益出发，对原本属于微观企业的会计行为，如计量、确认、报告以及企业会计人员的资格，运用一定的方式（如国家政策、经济杠杆等），进行干预、干涉或控制，使会计的运行服从于政府既定目的”。转引自夏冬林，刘峰.试论会计管制与政府行为［J］.会计研究,1995,(5).

张默认为：“所谓会计监管，就是指政府、政府授权的机构或依法设立的其他组织，从会计目标出发，制定相应法律、法规、条例和政策，并依据它们对会计活动进行的监督、管理、控制与指导”。转引自张默.论会计监管的理论体系及框架[J].现代审计与经济,2006,(4).

1.2公正论的代表性观点
张俊民认为：“会计监管是指通过会计检查、督促、控制等工作过程和手段，对企、事业单位的经济活动及其结果进行监督管理。具体包括两层含义：一是会计人员及其工作对企业、事业单位的经济活动及其结果的监督管理；二是国家及地方各级行政、法律等管理机构、企业投资者、债权人、经营管理
者等利害关系人对会计工作过程及结果的监督管理”。转引自张俊民.会计监管［M］.上海:上海立信会计出版社，2000.

1.3博弈论的代表性观点
林钟高、刘俊认为：“会计监管是为了弥补市场竞争的先天性缺陷—— 个体利益膨胀导致整体利益无法实现最优而建立的一种让利益各方进行有效博弈的制度”。转引自林钟高,刘俊.论会计监管的效率[J]. 上海立信会计学院学报,2005,19(6).

个人认为会计监管是个体利益膨胀导致整体利益无法实现最优而建立的一种在监管体系中形成权力制衡,使各利益相关者在权力和利益矛盾中实现动态平衡的制度。具体来说会计监管是由会计监控（内部会计监管）与会计管制（外部会计监管）两方面组成。内部会计监管是指各利益相关者（对企业投入资源的法人或自然人）为了弥补信息被经营者控制的劣势，在公司治理结构中设置能够与经营者形成权力制衡的机构对经营者进行监督、管理。而外部会计监管则是由政府及会计职业团体为了弥补市场失灵，依照法律赋予的权力对被监管者形成制约，对其会计工作进行干预、监督和管制。

2.我国上市公司会计监管的现状
我国政府监管部门虽然一直致力于会计监管制度的建设，但还是有不尽如人意之处。目前我国内部监管和外部监管处于实权架空的状态。
2.1内部会计监管形同虚设
2.1.1“一股独大”造成各代理层受制于大股东
我国上市公司虽然基本上都采用了现代公司治理结构，但只是在形式上照搬或者说是模仿而已。我国上市公司大部分是由国有企业改制而来，因此普遍存在“一股独大”的现象。我国股东大会采用一股一票表决权原则,表面上一股一票表决权充分体现了“股份平等原则”,但实质上却成了大股东控制股东会决议，侵害中小股东利益的合法借口。表面上完善设置了股东会、董事会、监事会、经营者、有些上市公司还设立了独立董事、在董事会下设审计委员会，但实质上这些代理层也因此在不同程度上受制于大股东。
2.1.2内部人控制使得制衡机制失效
我国上市公司在形式上实行所有权与经营权分离，但由于我国上市公司绝大部分由国有企业改制而来，国家是其“虚拟”大股东，董事会、监事会、管理层中作为国有资产产权的代表者才是真正的掌权者，这些代表在法律上没有所有权，但由于国家这个所有者缺位，他们实质上掌握着所有权的行使权力。而民营上市公司是由家族企业发展而来的，家族股权高度集中是其自然特征，显而易见其实质上所有权与经营权是没有做到相互分离的。所以在我国上市公司内部人控制与大股东控制往往重合。公司大部分董事同时又担任公司高层管理者，在此情形下董事会对管理层的监管制衡权力已经失效。
2.1.3独立董事处于进退两难境地
《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》中将上市公司独立董事定义为：“上市公司独立董事是指不在公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事”。但在现实生活中独立董事并没有或者说并不能进行独立客观判断，反而处于进则被罢免退则被罚处的两难境地。
内蒙古伊利实业集团股份有限公司的独立董事俞伯伟、王斌等三人就因为在2004年6月8日向高层管理者就公司购买国债和管理层家属持有公司股份等信息未向公众披露提出质疑。公司在2004年6月16日立即将独立董事俞伯伟辞退。独立董事的这种积极作为最终只是遭到罢免。
而新疆屯河投资股份有限公司在身负3亿多逾期贷款的情形仍然在2004年5月18日宣布以现金方式收购大股东德隆所持有四项资产，其中涉及的金额高达2.79亿元。这种明显的大股东套现方式其实很容易被独立董事发现，独立董事魏杰先生于6月11日就以无法了解和把握公司真实运行情况为由向公司提出辞呈。而6月17日公司发布了三名独立董事反对公司以超过市场价值的价钱收购大股东德隆所持资产的公告。6月24日，上海证券交易所就新疆屯河投资股份有限公司未及时披露事项涉及9.5亿占公司2003年净资产的85%，严重违反《上海证券交易所股票上市规则》有关条款，对新疆屯河及其负责人其中也包括独立董事均遭到公开谴责。新疆屯河独立董事的这种消极作为最终遭到了惩罚。
从上述两个案例可以看出我国上市公司独立董事很难发挥作用。如果独立董事维护自身独立性与大股东分庭抗礼，就会被罢免。如果独立董事丢弃自身独立性，屈服于大股东，最终遭到罚处。设置独立董事的初衷是为了在董事会内部形成能够对大股东形成制衡的力量，从而保护中小股东的利益。但在具体实施过程，独立董事出现两难境地：没有实质的监管权，却要承担公司违规、违法的责任，没有绝对保障的利益，却要履行监管的责任。独立董事整体就呈现着这种权责利不对等的局面。
2.1.4监事会难符其名,监而不管
《公司法》规定：监事会应当包括股东代表和适当比例的公司职工代表，其中职工代表比例不得低于三分之一，监事会中的职工代表由公司职工通过职工代表大会、职工大会或者其他形式民主选举产生。股东会行使选举和更换非由职工代表担任的董事、监事，决定有关董事、监事的报酬事项的职权。公司法规定我国上市公司监事会成员由股东提名代表和职工代表构成，只是在形式上体现了民主。客观与主观因素已经注定监事会只能是一个摆设。客观原因：公司法虽然规定职工代表比例不低于三分之一，但实际操作中绝对不会超过三分之一，在对决议投票表决时毫无优势可言。监事会成员往往不是财务、法律、管理等方面的专业人士，有时候根本无法洞察公司运营中的欺诈或违法行为。主观原因：职工本身受董事会和管理层的领导，在不想失去工作以及对作为监事所能获得收入的向往，他们很自然就没有了监管的动力。而股东提名的监事，其与董事、管理层的天生同源性已经决定了他们不可能做到全力监管。
我国监事会监而不管现象十分明显，像银广夏高管虚构巨额利润的时间长达几年，可是公司监事会在2001年2月公布2000年度报告时，仍发表：“公司董事和高级管理人员在执行公司职务时，没有发现违法违规及损害公司利益的行为。”
而ST沈新开1999年度报告的问题是由财政部驻辽宁省财政监察专员办事处于2001年1月8日审计才发现的，报告“资产虚增8996万元、负债虚增1956万元、所有者权益虚增7412万元、主营业务收入虚增15277万元、利润总额虚增8679万元”。这么多项目都在造假，而监事会直至被查处才只承认是自己监管不力。
2.2外部会计监管效率低下
2.2.1政府监管权力太过垄断
政府监管介入是为了弥补市场失灵，但政府监管权力的滥用只会导致市场失灵更加严重。政府权力具有天然垄断性，权力垄断必然造成监管效率低下。表现在：其一、各部门各行其权。我国政府监管部门包括财政部、审计署、证监会、税务、工商、保监会、国有资产、管理局等多个，这种多头监管，由于互相之间协调性差，各行其权出现重复监管，导致监管成本加大，监管效率低下。其二、各部门监管代表滥用其权。现实生活中政府监管代表也只是“经济人”，也会有追求自身利益最大化的腐败驱动力。所以目前监管代表所拥有的绝对权力必然影响政府监管的客观、公正、独立，最终导致政府监管失灵。
2.2.2注册会计师监管形式化
会计师事务所的注册会计师本应接受所有者委托，依法对受托单位的经济活动进行审计，并客观独立地出具真实的审计报告,为投资者的投资活动提供真实有效的参考。但到目前为止由注册会计师主动披露的存在会计信息失真的公司少之又少。而出具无保留意见的审计报告则是比比皆是。像银广夏，中天勤会计师事务所为银广夏出具的2000年度的审计报告仍然完整的反映了公司的财务状况和经营成果,而安达信也为安然出具虚假的审计报告。公众在财务欺诈发生后，要求政府加强监管之余，更是将矛头齐指注册会计师，形式化的审计报告使得注册会计师产生了诚信危机。而事实上会计师事务所的确在财务欺诈案中扮演着不光彩的合谋角色或者说是受制于经营者的角色。作为“经济警察”的注册会计师原本应该客观、公正、独立地对被审计单位虚假会计信息进行坚决的披露，以保护所有者中的弱势群体和其他利益相关者的合法权益。可是注册会计师所作所为让公众觉得他们是聘任者的导航者而不是公众护航者。

3.上市公司会计监管的国际比较
就世界范围看，各国会计监管体系的设置不尽相同，外部监管一般都是由政府监管和社会中介机构监管构成，而内部监管则主要有以美国为代表的一元制一元制:即规制不同交易主体(主要是股东和经营者)之间的相互关系是通过董事会而进行的。转引自唐宗明,蒋位.《大股东控制中国上市公司实证研究》[M].上海：上海交通大学出版社，2005.
和以德国为代表的二元制二元制:即在股东大会下设董事会和监事会,分别行使决策权和监督权。转引自唐宗明,蒋位.《大股东控制中国上市公司实证研究》[M].上海：上海交通大学出版社，2005.
这两种形式。
3.1美国的一元制会计监管
美国的证券市场高度发达，股票的流动性很强，造成上市公司的股权集中度不高，尤其个人持股股东比例很高，达到了50.2%,见表1。但通常每个人的持股量都不高,导致这些小股东对参与股东会的积极性很低,他们对经营者的监管存在严重的“搭便车”现象,他们放弃了在股东会上的投票权,使得股东大会流于形式。但美国的小股东与股权高度集中国家的小股东不同之处在于，美国拥有高度发达的证券市场，使小股东在察觉公司经营问题时能够以卖出股票的方式来制衡经营者。小股东的大量抛售，会使公司股价下跌，其他公司收购成功后，就会重组经营层，这对现任经营者是一种约束。
但小股东是否抛售股票是要在分析公司对外披露的信息基础上决定的。所以小股东需要公司向其提供及时、可靠且详细的财务数据。但美国上市公司股权集中度非常低导致高层管理者在公司信息控制上处于优势。高层管理者可以利用信息优势为自己牟取私利。相对于高层管理者而言，小股东在信息占有上处于劣势，导致小股东依赖外部证券市场制约经营层变得十分被动。所以需要在董事会下设主要由独立董事组成和负责的审计委员会，形成以董事会为中心的一元制内部监管模式来保护小股东。独立董事的出现原意是为了加强对公司经营层的监管，确保公司对外披露的信息的真实性。但是由于独立董事并不能真正保持其独立性，从表面上看独立董事是受到了高层管理者用虚假账目代替清楚的资产负债表的欺骗。但事实上美国如安然、世通等一系列财务欺诈案的事实已经证明了由于一方面独立董事缺少保护中小股东和自身利益的权力，另一方面中小股东缺少制衡独立董事的权力。就会出现独立董事对可疑交易保持沉默或与高管合谋共同欺骗中小股东的情形。
表1 美国上市公司股权结构及股权集中度（%）资料来源:杨兴全.我国上市公司融资结构的治理效应分析[J].《会计研究》，2002,(8).

1全部公司（机构）股东
44.5
其中：金融机构
30.4
银行

保险公司
4.6
养老基金
20.1
其他
5.7
非金融机构
14.1
2．个人
50.2
3．外国投资者
5.3
4．政府

股权集中度
25.4
3.2德国的二元制会计监管
德国实行的是二元制内部监管模式。公司股东大会下设监事会，监事会下设理事会，监事会对股东会负责,理事会对监事会负责。监事会代表所有者实行监管职能以及重大决策职能、还有董事、经理的聘任职权。在德国的监事会类似于英美国家的董事会，而理事会行使实际的经营权但没有单独设置审计委员会对经营者形成进一步的权力制衡。这就是以监事会为中心的二元制内部监管模式，而监事会的主要成员是银行。
从表2可以看出德国的股权集中度很高，个人持股股东比例很小，大股东一般是金融机构、家族企业、银行等，因为公司的股本和长期借款主要来源于银行，再加上个人股东将投票权授予银行。相较于其他一些大股东，银行才拥有实际控制权。银行以绝对投票优势，选举自己的代表进入公司监事会监管经营者。虽然银行为了维护债权人的自身利益会有监管动力，但是在德国身为债权人的银行在上市公司中所占的股权比例过高，已经成为大股东。所以银行存在与其他大股东合谋侵害中小股东利益的可能性。为了保护中小股东利益，必须出现一个能与银行之间形成权力制衡的监管银行的主体。
表2 德国上市公司股权结构及股权集中度（%）资料来源:杨兴全.我国上市公司融资结构的治理效应分析[J].《会计研究》，2002,(8).

1全部公司（机构）股东
64
其中：金融机构
22
银行
10
保险公司

养老基金
12
其他

非金融机构
42
2．个人
17
3．外国投资者
14
4．政府
5
股权集中度
41.5
从以上两个国家的比较可以发现不同的股权结构决定不同的公司治理结构，世界上任何一个国家都不可能有适用于所有企业的完善治理结构。公司治理结构只有形成有效权力制衡机制，即大股东控制与其他利益相关者的权力制衡，才能使各利益相关者在权力和利益矛盾中寻求动态平衡。而不同的公司治理结构也决定采用的不同内部会计监管模式，内部会计监管其实也是公司治理结构的一部分，所以公司治理结构是否形成权力制衡对会计监管能否有效实施是十分重要的。

4.完善我国上市公司会计监管的思考
从以上分析的国内外会计监管的现状可以看出监管者或被监管者任意一方拥有绝对的权力必然会导致会计监管的失效，在会计监管问题上人们往往比较重视对权力的监管而不是权力的制衡。法律、规则赋予监管者监管公司内部实际掌权者的权利和责任，但权利却小于责任，无法在会计监管体系中形成权力制衡，使得监管成效一直不明显。所以只有将权力制衡应用到会计监管体系中才能使会计监管在各利益主体矛盾中寻求动态平衡。
4.1使会计与经营者之间形成权力制衡
4.1.1会计需要权力与经营者相制衡的原因
在上市公司里经营者直接领导会计人员，而会计人员也直接对经营者负责。这样经营者与会计人员之间就形成了委托—代理关系。会计人员能否保住现有的工作机会，获得新的晋升机会、能够拥有多少工资报酬、福利奖金等等个人利益都取决于经营者，这使得会计人员的行为在很大程度上受经营者控制。而经营者也有着自身的利益驱动，比如为了提升自己在行业中的声誉，经营者会极力做好个人业绩，以期获得进一步的晋升，当然只有精神薪酬的驱动力是不够的，经营者致力于业绩的最终目的还是为了获得更多的物质薪酬。当这些驱动经营者的利益不够或消失时，拥有独立经营权的经营者就会出于某种自身目的，凭借其对会计人员个人利益的控制，使会计人员听从其摆布。会计人员作为公司会计信息的产生者和发布者，他们是掌握公司会计信息质量的第一道防线。使会计人员成为内部会计监管的第一道防线，对于有效实施监管是十分重要的。要想会计人员不再受控于经营者，就必须使会计人员与经营者之间形成权力制衡。
4.1.2防止会计人员作假的措施
将经营者与会计人员之间的委托—代理关系转变成中小股东与会计人员之间的委托—代理关系。使会计人员从受控于经营者转变为受雇于中小股东。会计人员的任免权、晋升权由中小股东掌握，而业务上由经营者领导。会计人员的薪酬标准也由中小股东决议通过。在我国上市公司大股东控制与内部人（经营者）控制往往重合，在大股东拥有公司各项重大决议最终控制权时，中小股东至少要拥有公司财务人员的忠诚度。这样他们才能在一定程度上保护其自身利益。
4.2使监事会与内部人之间形成权力制衡
4.2.1监事会需要权力与内部人相制衡的原因
在我国上市公司存在着股东会与监事会之间以及股东会与董事会之间两条委托—代理关系。监事会对股东会负责，而董事会也对股东会负责，两者是平行关系。董事会行使决策职能，而监事会行使监管职能，对董事会及高级管理者实施监督。从公司治理结构形式设置上而言的确是完整的，但就实质上而言监事会的存在并没有对董事会及高级管理者产生制衡作用。一方面由于公司法规定的监事会成员来源、比例、成员薪酬均有利于大股东，另一方面由于我国上市公司普遍存在“一股独大”情况下，又出现大股东控制与内部人控制往往重合情况。导致监事会成了有名无实的摆设。要想监事不再受控于公司内部人，就必须使监事会与内部人之间形成权力制衡。
4.2.2使监事会发挥真正监管作用的途径
首先监事会成员的选举权要将大股东排除在外，那至多三分之二的股东提名成员改为由中小股东选举。他们的薪酬标准也由中小股东决议通过。至少三分之一的职工代表进入监事会，只是形式上的民主，在实质上根本无法对内部人形成制衡。三分之一的比例在投票表决时已经没有任何优势可言了。再加上职工代表是由公司职工通过职工代表大会、职工大会或者其他形式民主选举产生。虽然让股东以外的其他利益相关者进入监事会，让他们自己保护自己利益的初衷是好的，但是由于职工不是公司的所有者（除拥有控制权的股东以外的所有者），再加上职工个人利益的多少取决于经营者，监事只是兼职，他们对身为利益相关者的潜在利益与现有利益是重合的，如能否保住现有的工作机会，获得新的晋升机会、能够拥有多少工资报酬、福利奖金等等现有利益，所以职工代表根本无法为了由有效监管而产生的潜在利益对经营者实施有效监管，对经营者形成权力制衡。与其这样还不如将名额给同样身为利益相关者的银行，与职工代表相比，银行不存在受制于内部人的利益因素，反而会为了银行自身的企业利益而对内部人实施严格的监管。
银行监督起源于日本和德国，以市场监督为主的美国，也有不少公司实施银行监督。美国也有三分之一的公司董事会有银行派驻的人,见表3。日德股权结构与我国比较相似，都是股权集中度比较高的国家，而且日德的内部监管模式也与我国类似，都采用二元制监管模式。 “一股独大”的股权结构使我国上市公司的股东会、董事会以及监事会均在不同程度上受大股东控制，中小股东利益得不到保护，其他相关利益者的利益更是无从谈起,公司内部的会计监管形同虚设。因此应该通过重新构造董事会及监事会结构来形成一股新的能够与内部人形成权力制衡的力量。银行进入监事会应该是一个可以考虑的选择。但由于我国《商业银行法》第四十三条中禁止商业银行从事股票业务和向企业投资。所以我国目前还无法实施像日本和德国那样的主银行制度 主银行:是指企业的借款总额中所占比例最大的银行，也就是企业的最大贷款银行。而主银行制度:则是与主银行相关的多种制度安排。唐宗明,蒋位.《大股东控制中国上市公司实证研究》[M].上海：上海交通大学出版社，2005.
，但是银行可以派驻人员加入上市公司监事会。可是由于银行不能持股，所以在监管时有可能会为了维护债权人自身利益而妨碍企业价值最大化的实现。但是银行持股太多也会影响其实施监管的独立性。所以银行成为监管角色有其利弊。但如果能使银行持股量的价值与债权价值相等，这样银行就有可能在既考虑企业价值最大化又不与内部人合谋的情形下实施独立监管。
表3 日本、德国和美国商业银行介入公司治理的状况资料来源：BANKERS ON BOARDS：MONITORING，CONFLICTS OF INTEREST，AND LENDER LIABILITY by Randall S. Kroszner;Philip E. Strahan, http://www.nber.org/paper/w7319

德国
日本
美国
商业银行派驻人员到大公司比例（%）
75
52．9
31．6
主银行派驻人员到大公司比例（%）

42．8
5．8
4.3使独立董事与内部人之间形成权力制衡
4.3.1独立董事需要权力与内部人相制衡的原因
独立董事制度最早的试点是在我国海外上市公司。国家经贸委与中国证监会1999年联合发布的《关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见》中就要求境外上市公司董事会换届时，外部董事应占董事会人数的1/2以上，并应有2名以上的独立董事。当时设立独立董事仅仅只是为了符合公司在海外上市要求。2001年8月中国证监会颁布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，才正式建立上市公司独立董事制度。随着《指导意见》的出台，国内的一些上市公司也设立独立董事，但只是为了吸引投资者的做法，独立董事监管的作用对这些上市公司而言形式重于实质。再加上出台的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》、《上市公司治理准则》、《公司法》中关于独立董事的规定都比较粗，导致独立董事真的沦为了只有形式没有实质的摆设。股东代表监事和职工代表监事在监管上受制于内部人的因素同时出现在独立董事身上。使得独立董事很难与内部人之间形成权力制约。
《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》中将上市公司独立董事定义为：“上市公司独立董事是指不在公司担任除董事外的其他职务，并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事”。独立董事的提名和选举规定为：“上市公司董事会、监事会、单独或者合并持有上市公司已发行股份１％以上的股东可以提出独立董事候选人，并经股东大会选举决定”。独立董事的薪酬规定为：“上市公司应当给予独立董事适当的津贴。津贴的标准应当由董事会制订预案，股东大会审议通过，并在公司年报中进行披露。除上述津贴外，独立董事不应该从上市公司及其主要股东或有利害关系的机构和人员取得额外的、未予披露的其他利益”。由于我国存在“一股独大”的问题，独立董事的聘任权、薪酬标准最终就会掌握在大股东手里。这样独立董事就不可能进行独立客观的判断，因为独立董事的任职机会、薪酬多少掌握在谁手里，会在很大程度上影响独立董事的利益取向。独立董事与职工代表监事也有类似之处，同样也不拥有令其有足够监管动力的股权比例，公司的长远利益与其关联甚小，而作为现实中的“经济人”使其更注重眼前利益。要想独立董事不成为花瓶，就必须创造条件，使独立董事与内部人之间形成权力制衡。
4.3.2使独立董事保持独立性的措施
首先、与监事选举方法一样大股东放弃独立董事选举权，由中小股东选举。使在董事会中董事名额无法与大股东控制的董事名额相抗衡的中小股东在董事会内部也与大股东形成制衡。
其次、改变独立董事报酬的来源。目前独立董事的薪酬还是掌握在大股东手里，虽然有些独立董事在得到声誉报酬后可能不在乎物质报酬，但在现实中独立董事也是“经济人”不排除其为了金钱而放弃自身的独立性，所以得改变报酬来源，薪酬标准也由中小股东决议通过。
4.4使会计师事务所与内部人之间形成权力制衡
4.4.1会计师事务所受制于内部人的原因
理论上所有权与经营权是分离的，所有者将自己拥有的资源交给经营者经营管理，而由所有者承担可能失去所有资源的风险，所有者为了保护自身的利益，就需要对经营者进行监管，但由于信息的不对称性，使得经营者在信息占有上处于优势，而所有者则处于劣势。这时就需要聘请一个独立、客观、公正、专业的第三方来对经营者进行监督。形式上，会计师事务所也的确作为第三方出现在监管领域里，由注册会计师来担任审计角色。注册会计师审计是指受所有者委托，依法对企业的经济活动进行审计。而实质上，本应作为外部监管力量的会计师事务所在现实中并没有对内部人形成制衡、约束，反而被内部化了,似乎成了公司内部的审计部门。之所以这样是因为现实中，所有权与经营权并不像理论上那样完全分离，上市公司内部人控制与大股东控制往往重合。使得原本受聘于所有者的会计师事务所等同受聘于经营者，会计师事务所对经营者的监管变得乏力。会计师事务所往往为了能够与公司保持续聘关系，获得更高的业务报酬而受制于内部人。要想会计师事务所与内部人之间形成权力制衡,就得采取措施维护会计师事务所的合法利益。
4.4.2消除影响审计报告真实性的因素
首先、改变目前会计师事务所的聘用现状。将国内所有会计师事务所承接项目的综合能力按一定标准每年评选等级，按等级高低承接规模大小不同的公司，而同一等级的事务所承接的公司数量大致保持一致，但承接的具体哪家则由公证部门监管下随机抽选决定。
其次、改变业务报酬来源。费用仍然由被审计公司出，但形式要改变。以每个公司不同的资本规模划分征收标准，每年在进入审计月份前，由国家强制征收，再交于注册会计师协会进行下拔分配。
4.5使媒体与外部监管者之间形成权力制衡
4.5.1赋予媒体能够制衡外部监管者权力的原因
由于我国绝大部分的上市公司是从国有企业改制而来，从表面上看政府既是会计信息的监管者，又是会计信息的提供者和使用者。政府既是公众利益的维护者，又是国有资产的所有者。出现了自己监管自己的局面。但政府作为国有资产所有者是缺位的，因此政府监管的其实是国有资产产权的代表者即上市公司的内部人。原本这种监管可以弥补政府身为所有者却缺位的劣势，但由于政府在会计监管上也是缺位的，是由监管的执行部门作为政府监管的代表，而政府监管代表也是现实生活中的“经济人”，也会存在与被监管者合谋的可能性。
赋予注册会计师能够制衡内部人的权力，只能保证注册会计师不会为了得到个人的合法且合理利益而对对公司虚假的会计信息保持沉默。当经营者为了让注册会计师能够在提供咨询业务的基础上出具无保留意见的审计报告，就会对注册会计师进一步实行贿赂。由于人的有限理性和追求自身利益最大化的存在，经营者的进一步贿赂就有可能促成了注册会计师与其合谋。近几年一系列财务丑闻的首次披露者也不是注册会计师，像郑百文、银广夏、亿安科技、蓝田的首次披露都是新闻媒体，见表4，再由政府监管介入，而会计师事务所最终却是以合谋者角色被揭发。注册会计师如果是第一次接手审计一家公司,可能还可以说因为信息的不对称性，及个人审计能力的限制导致审计失误，但这些发生财务丑闻的公司往往在一段很长的时间内聘用同一家会计师事务所，他们有足够的时间了解公司，甚至可以说是熟悉，至于个人审计能力不够导致审计失误更是不具说服力。像蓝田股份就是一个很好的例子，刘殊威并没有很多的资料，只是从蓝田股份发布给社会公众的企业财务报表的数据进行了身为一个会计人都能做到的简单分析就发现了明显问题，这样看来审计能力有限的借口很难成为监管失效的借口。
除了政府监管代表和注册会计师会存在逆向选择逆向选择：委托人不知道代理人的某些信息，以致不能预测其代理行为，或者代理人有意隐瞒自己的实际情况，使委托人无法了解到代理人是否会更好地满足委托人的要求，从而签订有利于代理人的委托契约。
，监事、独立董事、会计人员等也均可能与经营者合谋。无论设计多好的制度，都不可能完善到无懈可击。由于人的有限理性和追求自身利益最大化的存在导致合谋的出现不可避免。但赋予监管者能够与内部人相制衡的权力，使其合法且合理的个人利益得到保护和加强财务欺诈刑法处置的两大前提会在很大程度上减少合谋现象的出现。但这是被动的做法，要想将合谋次数最小化，就必须化被动为主动。媒体监管加入监管体系对主动阻止或揭发合谋是有其积极作用的。由于媒体有着第一时间揭发真相,抢独家新闻和树立自我品牌的行业特性，造成了假者在媒体信息的占有上处于劣势，使得媒体不易在披露公司财务丑闻前因受贿而掩盖真现。而且事实证明很多特大财务欺诈政府监管介入都是在传媒曝光那些公司之后，表4，在很大程度上都因归功于舆论压力。

表4 新闻媒介与政府介入时间对照表资料来源：张力威.政府会计监管问题研究[D].沈阳：沈阳工业大学，2005.

事件
首次披露时间
政府部门介入时间
郑百文
2000年媒体报道郑百文变亏为赢的常用招数是让厂家以欠商品返利的形式向郑百文打欠条，以应收账款的明目入账
2001年
银广夏
2001年2月14日路透社记者
2001年3月31日《财经时报新证券》 《关于银广夏的九个疑点》
2001年8月3日《财经》记者
2001年8月5日证监会与财政部的联合稽查组
亿安科 技
2000年媒体发现持股超1000股的股东不到1000人，不符合《公司法》的规定
2001年4月23日
蓝 田
2001年12月刘姝威《应立即停止对蓝田股份发放贷款》发表于内参
2002年
4.5.2媒体对政府及注册会计师监管质量的再监管措施
首先、引入独立监事制度。政府监管部门的成员都是以官员任命制形式出任构成的，成员来源过于单一，使得权力过于垄断。绝对的权力往往易导致腐败,可以学习独立董事制度，在政府监管部门中引入独立监事。这里的独立监事是指不在政府担任除独立监事外的其他职务，并与其所受聘的政府监管部门及其关键的监管代表和被监管者不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的监事。由独立监事在政府监管部门内部与监管代表形成权力制约。而独立监事则向社会公开征召，为了保持其独立性，独立监事的最终聘任权不能掌握在政府部门手中，否则与官员任命制就无实质区别了。而是由社会媒体来决定独立监事的最终聘任和薪酬标准，而独立监事的报酬当然也不能来源于财政支出，可以考虑由证券市场上的股票投资者以股票交易费的形式交纳。而在会计师事务所内也能以类似的方式引入独立监事。
其次、建立公开披露制度。政府应将监管中发现的财务违法、违规案件在报纸、大众期刊、电视、电台等大众传媒上进行公告，使案件惩处公开化以起到警示作用。而由媒体派驻的独立监事在发现政府监管代表及注册会计师有故意掩盖财务欺诈现象时要向媒体上报披露。除此之外，由专家和公众共同投票选出具有权威性、独立性的报社、杂志社、电视台，由这些大众传媒向政府监管部门和会计师事务所派驻特约记者，对监管的结果进行适时报导。特约记者与独立监事两者之间也可以形成制约，减少其中一方掩盖真相的机会。传媒对财务欺诈的曝光与关注就会形成舆论压力，这种舆论压力就会对外部监管者尤其是政府监管代表形成无形的制约。

5．结束语
通过以上对我国会计监管现状的分析以及美国、德国会计监管的比较，我们可以发现权力制衡在会计监管体系中的重要性。无法与实际掌权者形成权力制衡的监事会、独立董事的出现似乎成了上市公司为了吸引投资者的装饰，扭曲了会计监管保护利益相关者中的弱势群体的愿意。同时由于我国国情特殊，
绝大部分的上市公司是从国有企业改制而来，政府既是会计信息的监管者，又是会计信息的提供者和使用者。政府既是公众利益的维护者，又是国有资产的所有者,会出现自己监管自己的局面。所以在将权力制衡应用到会计监管中时也考虑了对政府监管代表拥有的绝对监管权力进行制衡。总之，完善会计监管必须立足于我国的实际国情，要想有效实施会计监管也必须在权责对等的基础上。

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