国家公务员制度教学课件（全套）.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,国家公务员制度,导言,一、学习目标,掌握公务员制度的基本概念、基本理论和基本知识，理解公务员制度的精神实质。,了解有关发达国家及地区公务员制度的基本结构和运作方式。,认识我国公务员制度的基本内容与运作情况。,树立现代意义上的公务员职业意识及伦理观念。,提高处理公务员管理中的现实问题的能力。,二、教学方法,1,、课堂讲授。,2,、材料或案例分析。在教师引导下，大家搜集资料，并运用有关原理、方法分析现实问题。,3,、课堂讨论。对重要的、关键的理论或现实管理问题展开讨论。,三、本课程的大体安排,1,、公务员制度基本理论与知识。,2,、公务员制度历史与演变,3,、公务员制度结构与运行,第一讲 公务员制度概述,本讲主要内容,:,1,、人事行政,2,、公务员及公务员制度,3,、公务员制度的理论基础,第一节 人事行政,公务员制度起源于人事管理或人事行政（,Personnel Administration,），或者说是现代政府的人事行政。因此我们先从人事行政讲起。,一、人事行政概念,对人事行政概念没有一权威统一说法，大体有以下几种：,魏劳毕认为：人事行政指能以选用并保持最有效能的公务员为政府办理公务时，所需的各种程序与技术，及对公务员所为有效统制与指导的制度。,主要强调程序与技术的制度化。,一、人事行政的概念,西蒙认为：从广义来说，一切行政都是人事行政，因为行政所研讨的就是人的关系与行为，普通所说的人事行政指狭义的，指人员的选用、晋升、调转、退休、培训等事宜。,主要强调人事工作的具体内容。,一、人事行政的概念,张金鉴认为：人事行政指政府机关为完成其使命时，对其需要的人员所作的选拔任用及管理等制度,其目的在于人尽其才、事竞其功。与政府公务员制度、文官制度是一回事。张还认为，人事管理指人事行政之具体政策之具体执行及实际应用，其所涉及的多为程序性及技术性，范围较小，层次较低。,主要强调人事管理的过程与目标。,一、人事行政的概念,张国庆认为，人事行政是指政府为达成其职能、推行其工作，通过一定的人事机关及相应的制度、法规、方法和手段等，对其所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退体等方面的管理活动。,主要强调管理过程与活动。,一、人事行政的概念,定义：人事行政就是对国家机关工作人员的各项管理制度及规范的总和，是对国家机关人员依法实施管理的一系列活动，目的是获得合适人员、发展人力，使人尽其才，才尽其用，事竞其功，更好地完成工作任务。这一概念有以下几点要注意：,一、人事行政的概念,1,、人事行政管理范围仅限于政府工作人员。,2,、人事行政的主体是国家行政机关或其人事管理机构，人事行政含义包括制度与活动两个方面的内容。,3,、人事行政必须依法进行，它以国家权力为后盾。,4,、人事行政的目的是实现人尽其才、才尽其用、事竞其功，更好地实现国家行政管理的目标。,5,、人事行政包括取才、用才、育才和留才四个环节，包括更新、激励、监控等机制，人才问题是其核心问题。,二、人事行政的任务,1,、建立和完善人事管理制度，创造良好环境,;,2,、以各种方法开发人才资源；,3,、充分合理使用已有人才；,4,、做好人才资源的预测、规划和开发工作；,5,、建立完善工作人员的保障晋升和激励机制。,三、人事行政的目的,1,、个人的目的（人的德智体等发展）,2,、组织的目的（效率或经济）,3,、社会的目的,4,、技术的目的（用科学合理的方法来达成管理目的）,四、人事行政的发展阶段,自有人类社会以来，就有人事活动；自有国家以来，就开始有人事行政。从古至今，人事行政按其内在发展规律不断演进，大体经历了以下几个阶段。,1,、专制统治下的官僚制度。专制君主拥有绝对权力，一切官职都是按照专制君主的恩赐获得。官僚系统内自上而下由内而外形成层级节制的体系；官僚代表君主，只对君主负责，镇压地方，统治人民，人民对其有敬畏之心；人事行政中盛宗法主义的世袭制，官员能否保持其官职，全赖于君主的宠信与血缘关系，传统及血缘是人事任用的标准。中国的家产制及西方的封建制对其有深刻影响。,家产官僚制,家产制下的权威是统治者个人财产。政府机构起源于其家庭事务管理。政府行政官员真实只是统治者的个人仆役和私人代表。经济领域统治者把从事贸易当作自己的特权。家产制政权的扩大，权力分散，统治者的个人依附者们的义务，会因为实际独立性的增强而逐渐减少。,家产制的统治工具，一是军事力量；二是行政管理，统治者把一切政治上的行政管理都当作他的个人事务来处理，官吏们反过来又把他们自己的行政工作当作为统治者个人效劳，这种个人效劳的基础是他们对统治者的服务和尊崇的义务。权利事实上是各种特权，统治者可以任意授予或者收回，职责划分只是他们之间经济竞争和人事竞争的偶然结果。对臣民的关系，可以肆意横行。家产制下的行政管理是因事而异，没有定规的行政管理和判决裁定，是随意行使的个人权威和对神圣传统的适当尊重，或对某些固定个人权利的适当尊重的结合。结果家产制度的官吏们，无论何时有统治者的专断命令与传统相冲突，都面临着进退两难的困境。,（韦伯传,P371,）,三、人事行政的发展阶段,2,、以分赃制为核心的人事行政时期。人对自由及自尊的追求，导致资产阶级革命，美国独立战争及法国大革命，摧毁了旧的专制官僚制度，而以民选官员代替。民主与选举不可分，选举与政党不可分，民主政治变为政党政治，官职政党成了政党分赃的物品。在选举中获胜的党派独占政府职位，凡对竞选有功或与党派领袖个人有关者均可参与对政府职位的分赃，捞得一官半职。,三、人事行政的发展阶段,3,、以功绩制为核心的人事行政时期。其特点为，政府职位向社会开放，绝大多数官员需经竞争考试择优录用，人事行政中崇尚人才主义，贯彻功绩制原则。,人事行政的发展在各国并不同步，目前仍有一些国家处在第一、第二阶段，或处在向第三阶段过渡之中，并没有建立起完备的功绩制。,第二节 公务员及公务员制度,公务员制度是现代人事行政制度的主要存在和表现形式。,一、公务员的含义及范围,（一）西方国家,公务员一词是第二次世界大战之后流行成为政府管理的日常用语。英国称文官，对应于军事人员。日本称职员，美国称政府雇员，中国称干部。规范称法为公务员。,Civil service,最早出现于,18,世纪英国，用来别于东印度公司的军职人员。,西方许多国家把国家公务员分为政务类和业务类，由于公务员法规的适用对象通常只限于业务类公务员，所以往往不加区别地把业务类公务员称为国家公务员。,一、公务员的含义及范围,西方国家公务员是指通过非选举或政治任命程序而担任政府职务、无违法及重大过失即可终身任职的常任国家工作人员。有两点注意：,一是从公务员产生方式看，为非经选举或政治任命程序，不与政党共进退，主要通过考试方式。,二是从公务员职责看，主要为担任政府系统中行政公务。,因历史与现实原因，各国公务员的范围不一致，而且仍在变化之中。,一、公务员的含义及范围,1,、英国：与武官相对应，称为,civil service,。英国的公务员地位并非基于法律而是英王的特权。故也没有普遍接受的公务员法规，也缺乏对公务员全面确切的定义。,1977,年政府对文官的解释是“其最显著特点是代表国家处理国事。凡在法律上无国家工作人员身份的便不是文官。政治人员、司法人员及部队、王室等其他公务人员，因其服务条件有别，均不在文官之列。文官仅指政府行政部门中除去政治人员以外的所有工作人员。”因此非经选举和政治任命产生的上至政务次官，下至勤杂人员为公务员。英国范围较小。,马来西亚及澳大利亚等英联邦国家属于此类型。,英国现是主要债权国家，其人将国内生产总值,2015,年为,44117,美元。,1993,年英国有各类公务员,554,，,210,人，大约占英国劳动总人口的,2%,，占整个公共部门雇员的,10%,。其中约,25,万从事文书工作，,9,万人属于科学家、工程师等专家。从事税务国、海关、监狱管理的约有,11,万。政府希望其总数能在,1998,年降到,50,万以下。另全国卫生保健系统,80,万人，军职人员,20,万人，地方政府各类公职人员,260,万人,2006,年,9,月，英国有公务员人数,55.4,万，其中,5.2,万为全职雇员，其合同为每周工作,37,小时，伦敦为,36,小时；,19%,常任公务员，即终身任职或合同期大于,12,个月的公务员。近几年非全职公务员人数增加。,一、公务员的含义及范围,2,、美国：政府与公务员的关系是雇主与雇员的关系，也称为,governmental employee,。由民法合同调整。中央政府中所有政务类事务类官员称为公务员，范围比英国宽。其中有两种理解，广义的指与军人相区别的所有雇员，狭义的则仅指非经选举及政治任命的职业官员，包括公共企业及事业单位工作人员。,美国公务员、政府雇员、公职人员常混用，但逻辑上是包含关系，公职人员包括雇员和公务员，雇员包括公务员。,凡在公共部门就业者均属于公职人员，包括公立学校和医疗卫生机构、邮政部门、国防部门、立法和司法机构等。,2002,年,9,月底，美国联邦政府有公职人员有,271.55,万人，其中邮政系统有,81.16,万，立法及司法有,6.56,万人。,政府雇员指受雇于政府即行政机构及附属部门的人员。政府雇员包括公立的教育和医疗卫生单位等人员。,美国,2015,年人均,GDP55904,美元。美国联邦政府有公务员,280,万人左右，政府通过契约的形式雇佣的有,1000,万人。如,2000,年，联邦雇员有,289.5,万人，州有,471.9,万人，地方雇员,1190.6,万人，而同期美国总人口为,2.8,亿，官民比为,1,：,15,。政府支出占,GD,三分之一强，公务员人员占总人口比例近,7%,，每,128,名选民中就有一位民选官员，每十几人中就有一位政府文职工作人员。,3,、日本,公务员含义：一般指国家或地方公共团体的在职者。只要是公职人员均可称为公务员。上个世纪,80,年代以来，把国际机构、政府、独立行政法人的公职人员称为国家公务员，地方公共团体的职员称为地方公务员，他们分别在国家公务员法和地方公务员法的指导和监督下行使各自的职权。公务员法对公务员没有严格界定，主要由人事院依据以下标准：从事这项职务的人从事的是否是国家的事务；是否由国家任命；原则是是否得到国家的勤务报酬。,在中央，政府各机关、国会、法院、军队、国立学校、国立医院、国有企事业单位中供职，由国库支付工资的所有工作人员。在地方，各级政府机关、立法机关、法院、公立学校、医院及地方政府经营的企事业单位中供职，由地方财政支付工资的所有工作人员。,2013,年日本人均,GDP32480,元。上个世纪,90,年代，日本约有公务员,450,万人左右，其中地方公务员占,74%,，有,336,万人，国家公务员有,116,万人。国家公务员中，一般职有,83,万人（含大学教师、医师海上保安官约,24,万多人），特别职有,32,万多人（包括大使、法官及法院职员、防卫厅职员等近几,30,万人）。,到,2005,年，公务员总数约为,412,万，其中国家公务员约,96,万，地方公务员约,316,万。,日本警察约有,20,万多一点，每名警察负担的人口为,570,人左右，而德为,393,人，美国为,385,人，法国为,283,人。,据统计，发达国家公务员占总人口比率较高，一般在,10%,以上，但日本只占,4%,，属于例外。（刘文英：,日本官吏与公务员制度,，,P464,）,4,、法国：在行政机关、附属驻外机构或公立公益机构中拥有职称官等的人员。包括公务法人（隶属于行政机关的学校、图书馆等），公营企业中的领导人和财务人员等，范围较广。,法国,2015,年人均,GDP37728,美元位。法国总人口,6000,万，就业人数为,2500,万，各类公职人员约有,500,万人，占就业人数的,20%,，每年行政消耗的财政资金占国家预算的,40%,，财政供养人数为,1010,万。,日本和法国公务员范围划分较广，属于大范围类型的国家。,（二）中国,根据公务员法，我国公务员条件：,一是要依法从事国家公职活动；,二是要有行政编制；,三是要由国家财政负担工资福利（与第二点同义）。,此一概念与过去机关干部的内涵基本相同。,2018,年中国内地人均,GDP6.45,万元，排名第,74,位。,中国现有各类干部,4800,多万人，其中各级党政机关有,708.9,万（,2013,年数据），事业单位干部,2000,万人左右，国有企业干部（管理人员及技术人员）,1400,多万人。从财政供养与人口比来看，我国的比例并不高，而第六次人口普查全国有,13.4,亿，约为,26,：,1,（当然纵向比发展很快），公务员与人口比为,1,：,189,但财政供养人员与,GDP,之比，远高于发达国家平均水平。中国：,39,人,/100,万美元；美国：,2.31,人,/100,万美元；日本：,1.38,人,/100,万美元。我国超出近,20,倍（此为,2013,年数据）。,2016,年中国公务员人数为,716.7,万人。近,187,：,1.,中国机关干部分层次情况：,1998,年，全国共有县处级以上,508025,人，,省部级以上机关干部,2562,人，其中女性为,185,人，占,7.22%,。,地厅级干部,39108,人,县处级干部,466355,人,其他均为科级及以下干部,中国历代官民比,时期 西汉,1,：,7945,；唐高宗时,1,：,3927,；元成宗时,1,：,2613,；康熙时,1,：,91,；,建国初,1,：,600,；现时,1,：,28,。在陕西的黄龙镇，该比例竟然达到,1,：,9,，官多民少农民的负担自然不会轻。就拿公车开销一项来做个计算，一般一个县四大部门拥有工车达,40,辆，仅此一项每年的费用就高达,4000,多亿。加之官多嘴巴多，每年要吃掉多少农民的税？况且，领导多了政绩就一定要“好”，所以很多乡镇出现数字出政绩的现象。,中国目前公务员规模与官民比（单位万人）,资料来源：朱立言：,政府组织适度规模研究,，,P91,年份,总人口,党政群机关干部,占人口比（,%,）,1985,105871,799,0.75,1988,111026,971,0.87,1992,117171,1148,0.89,1997,123626,1093,0.88,2000,126743,1104,0.87,湖北省干部规模及官民比,资料来源：中国干部统计,50,年,年份,总人口（万）,干部数量,占人口比（,%,）,1949,2580,49849,0.19,1957,3062,319780,1.04,1962,3273,383363,1.17,1971,4131,559438,1.35,1978,4574,876664,1.92,1984,4876,1000613,2.05,1993,5653,1654094,2.93,1998,5907,1758008,2.98,二公务员制度,公务员制度即是对公务员的分类、考试、录用、考核、奖惩、培训、晋升、解职、退休、保障、待遇等作出系统规定的规章和体制，目的在于选贤任能，提高行政效率和维持政府行为的连续性。,1,、结构层次的内容。主要是作为人事管理体制或模式的公务员制度，是人们对公务员制度的基本了解。从此层次看，公务员制度是一种人事管理体制或模式，是人事管理机构设置。,2,、运作层次的内容。这是作为治理体制的公务员制度，它分析的是运作层面的内容。人事管理的集体决策涉及人事规章制度的建立、违规的制裁方式、公务员的责任等。其中有两个方面较为重要，一是关于公务员制度改革的决策，二是关于公务员在政策制定中作用的决策。前者对公务员制度自身产生影响，后者对国家政治生活产生影响。,3,、精神层次的内容。公务员制度的演进产生了神话和符号，而这些神话或符号则为解释相关秩序的工具。在某些政体中，公务员制度只有符号意义及合法化意义。如功绩制表明政治家、行政官员和公众对官僚体制的认同，是一种有助于维持治理合法化的仪式，也是行政人员交流的一种渠道。当然功绩制也意味着以成就为基础的平等规范秩序。,公务员制度作为国家政治制度的组成部分，是进行政治统治的工具。公务员是治而不统，是现代国家社会管理的支柱，也是现代民主政治的基石。这是由其特点决定的，专业化，组织严密，队伍宏大，相对独立，任职终身某种程度上可免除政治干扰，保证政治稳定与连续性。,第三节 公务员制度的理论基础,一、人事管理的理论概况,公务员制度的演变是与有关理论的发展密不可分的，而这些理论都是建立在对人类管理经验的总结之上。其中现代公务员制度的基本特征仍未脱离韦伯所揭示的官僚制理论的范畴。有几个著名人物在这里简单提一下。,1,、泰勒的科学管理理论。其对公务员制度实施的贡献：一是主张采取科学方法，驱除经验方法；二是主张科学地挑选工人，并进行培训教育，使之拥有技能；三是进行工作分解、动作研究为职位分类开了先河；四是以金钱为激励手段提高效率。,2,、韦伯的官僚组织理论。主要内容：（,1,）专业化，每个组织内部各个成员都有明确分工，都有熟练的专门技术，每个职位都明文规定权力义务；（,2,）职阶体系，即各种职务和职位均按职权的等级排列，每个下级必须服从上级的命令；上级不仅对自己行为负责，且要对下级行政负责；（,3,）照章办事，即按公开规则办事，保持统一标准；（,4,）公平无私，排除个人情感影响，一视同仁，公平对待；（,5,）技术能力，即根据专门技术的能力与资历用人和定薪，按成就晋升。,3,、行为科学时期。对人的情感的重视；对非正式组织的重视。,4,、人力资源管理理论。人力资源一词最早由德鲁克在,1954,管理的实践,中提出，人力资源不同于其他资源，有协调能力、融合能力、判断力和想像力，经理可利用其他资源，但人力资源只能自我利用。在工作设计时要考虑到人的精神和社会需求，对员工进行激励。其后巴克等人进一步发展了人力资源管理理论，并大有取代传统人事管理之势。,人力资源管理主张：以人为本；高层战略管理；管理范围大，涉及产权、民主、法制、文化等；重开发激励；管理策略开放性、动态性。,二、不同人管理理论的比较,分为传统人事管理理论及人力资源理论,1,、从人性假设上看：传统人事模式认为，,A,多数人天生厌恶工作；,B,人们更多关心报酬而非工作；,C,几乎没有人要求能够处理那些需要创造力或自我控制的工作。,人际关系模式认为，,A,人们要感到自己有用和重要；,B,人们要有归属感；,C,以上要求比金钱更能激励人。,人力资源模式认为：,A,工作非天生可厌恶的，人们要求对自己参与制定的目标作出贡献；,B,人们的能力及智力远比现任工作为大。,2,、从政策来看：传统模式认为，,A,主管人员要严格控制和监督下属；,B,必须将工作分解成简单易学的任务；,C,必须建立详细程序规定且公平执行之。人际关系模式认为，,A,主管的任务是使人们认识到其有用和重要；,B,使下属熟悉情况，并听取下属意见；,C,主管应容许下属运用一定程序的自我指导与控制。,人力资源模式认为，,A,主管任务是设法利用未开发的人力资源；,B,主管创造环境使成员遏力工作；,C,鼓励参与，扩大自我管理。,3,、从预期结果看，传统模式认为，,A,如果工资合理，老板公平，人们能够容忍工作；,B,如果任务简单，控制严密，可按标准生产。,人际关系模式认为，,A,与下层人们分享信息，参与，增强归属感；,B,满足上述要求可提高士气并减少对正式权力抵制。,人力资源模式认为，,A,扩大下属人员影响、自我指导和控制，将直接提高效率；,B,下属人员对工作满意程度将作为他们一种“副产品”而增加，也促使他们充分发挥才智，多做贡献。,思考题,1,、如何理解人事管理在政府管理中的作用？,2,、如何评价中国公务员的规模？,3,、试析现代人力资源理论对公务员制度的影响。,思考题,1,、如何理解人事管理在政府管理中的作用？,2,、如何评价中国公务员的规模？,3,、试析现代人力资源理论对公务员制度的影响。,第二讲 公务员制度的起源,本讲主要内容：,1,、西方国家公务员制度的起源,2,、西方国家公务员制度的基本精神,第一节 西方国家公务员制度的产生,一、西方公务员制度产生的背景,西方国家公务员制度的形成经历了一个很长的历史过程，它与各国的政治经济发展状况有密切的关系。,1,、经济上，领主农奴经济向资本主义经济转变，小农经济向市场工业经济转变，传统官制无法适应需要。,2,、政治上，多种力量的存在，教权、皇权、贵族权力等。到,14,世纪，建立了中央集权的统治，此时也出现了一批由专制君主直接任命和指挥，协助君主进行统治，对君主负责的文职官员。特别是资产阶级向封建君主争权。民主政治。,3,、意识形态上资本阶级启蒙思想的出现，天赋人权的念深入人心，人人平等，法治、民主、自由思想的传播。,4,、大众教育的普及。,卡廷认为，“政党分肥制给社会带来的真正罪恶是道德上的，而不是经济上的。它从源头上污染了我们的体制，腐蚀了选民，并制造了一种与道德相悖的政治良知。”,P33,行政国家,怀特认为，许多主张公务员制度改革的倡导者们主要关心的不是更高的行政效率，而是干净的选举和更健康的民主。,P32,早期公务员制度改革者关注的不是提高行政效率，而是净化和提升民主。他们首要关心的还是道德问题。,P33,二、西方公务员制度建立的标志,1,、常任职业公务员制的建立。此前西方国家政府公务人员来源主要有两种：一是私人庇荫制，二是政党分赃制。,在这两种情况下，政府公务人员无招聘手续，工作表现不受重视，人们不把在政府任职作为职业，造成低效、腐败。常任职业公务员的建立，使政府中职业政治家和职业公务员得以区分，职业公务员若没有过失，可永久留任，直至退休。这些人因职业有保障，可专心工作，积累经验，大大提高工作效率。因此确定公务员工作的职业性，是国家公务员制度建立的首要标准。,二、西方公务员制度建立的标志,2,、公开考试制度的建立。考试制度是西方国家公务员制度最显著、最关键的标志。过去没有择优机制，政府职位为庸才所占据，影响效率。考试制吸纳社会精英进入政府，克服过去用人弊端，另一方面，考试制度也保护着公务员集团的特殊利益，保证了公务员的统一来源，由此引起公务员的认同感和对其利益的认知，促使建立有凝聚力、统一、稳定、团结的公务员队伍。,三、西方国家公务员制度建立过程,（一）英国,现代公务员制度率先在英国兴起。大体经历三个阶段。,第一阶段，政务官与事务官的分野。,1700,年通过的,吏治澄清法,，规定“凡接受皇家薪俸及年金的官吏，除各部大臣及国务大臣外，均不得为议会下院议员。”,1800,年财政部首设常务次官，主持日常事务，不参加政党活动。,1830,年，常务次官在大部分部门设立，从此出现了政务官与事务官的分立，标志着“政治中立原则”及“职务常任原则”的确立。,三、西方国家公务员制度建立过程,第二分阶段，考试录用制度的建立。因两党轮流执政，官职为战利品，不利稳定及廉洁。从,1833,年起，开始对各部实际上行考试补缺制度。,1853,年国会派麦考莱等三人负责调查考选制度改革问题，提出了著名的麦考莱报告书,关于建立英国常任文官制度的报告,，该报告批评了当时的官吏制度，对文官的考试、提升、分级等提出了一整套建议，主张采用“公开考试，择优录用”的原则，采用分开的、竞争性考试的办法招募人才；在智力工作及日常机械工作之间应有明确区别，前者由干练的文官承担，后者由教育程度低的人承担；提升应按工作成绩而非资历；建立单独统一的文官制度，以使文官能从一部分自由地转入另一部门工作。报告还强调要实和通才教育，以竞争方式获致一流人才。,三、西方国家公务员制度建立过程,第三个分阶段，两个枢密院令标志公务员制度的正式建立。,1854,年,诺斯科特,-,屈维廉报告,，建议文官通过考试录用，晋升依据功绩制原则。,1855,年,5,月政府颁布了,关于录用王国政府文官的枢密院令,，决定成立三人文官事务委员会，负责文官考试录用事宜。,1870,年,6,月，英国政府颁布了第二个枢密院令，对文官的考试、录用、晋升、等级结构等原则作了进一步的完善。至此，世界上第一个公务员制度正式诞生了。,三、西方国家公务员制度建立过程,（二）美国,1,、政党分赃时期。美国建国后一段时期内，总统竞选上台后将官职作为胜利果实分配给竞争中出力者及亲信。在建国初期，华盛顿总统确立了两个任命官员的标准，即品格与资格条件，故当时官员多绅士，能力强且忠诚。但自杰克逊总统后，分赃公然盛行，,1829,年杰氏向国会致次文强调，“行政人员工作极为简单，举凡具有普通智慧的人均可胜任，在职人员虽因久任会获得宝贵经验，但反而造成行政机关僵化，可谓得不偿失。”分赃制导致因人设职、机构庞大、贪赃枉法、政局动荡、未予安置者忿恨、人员素质低下、结党营私等问题。,三、西方国家公务员制度建立过程,2,、改革时期。,1853,年和,1855,年规定了考试录用原则，报考人极少，但首开先河。,1867,年，因国会通过,官吏任用法,规定凡经国会任命的官员总统更换须经国会同意。,1877,年海斯总统发布命令，在海关、税务人员中采用考试录用制度，并禁止这些公职人员参加政治活动。,三、西方国家公务员制度建立过程,3,、确立时期。,1881,年加菲尔德总统遇刺身亡，加快了改革进程，,1883,年国会通过了,彭德尔顿法,，主要内容有：一是政府文职人员必须通过公开竞争考试，择优录用；二是凡通过考试被录用的人员，不得因政党关系被革职；三是公务员政治中立；四是考试内容应着重于实际工作需要的才能和知识；五是考取后应有一定试用期，称职后方可正式任用；六是文官委员会每年应自动进行文官制度的考察,规定了竞争考试、政治中立、功绩制等原则。此后又颁布了一系列法律完善之。,三、西方国家公务员制度建立过程,(,三,),法国,直到第二次世界大战后法国才逐步建立比较健全的公务员制度。法国政治的特点是长期中央集权，有严格的等级制，教育与官员录用结合在一起，强调上下级之间的服从关系，有独立的行政法院系统等，长期政局动荡。,1945,年,10,月，法国政府颁布法令，创立了国立行政学院和公务员事务领导中心，以便对公务员进行统一管理、培训，同时对公务员进行统一分类。,1946,年法国在效仿英国文官制度的基础上，议会通过了,公务员总章程,。,1959,年,2,月，戴高乐总统发布法令，公布新的,法国公务员总章程,，至此，现代意义上的法国公务员制度建立。,三、西方国家公务员制度建立过程,（四）日本,日本战前的官吏制度受普鲁士官吏制度的影响，,1885,颁布,官吏纲要,，强调对君主及国家的忠诚，录用须考试；,1893,年,文官任用令,，法科大学和文科大学可免试录用。其特点是忠诚；等级制；精英官僚制；官僚的封闭性。战后，在美国占领当局的授予意下，日本政府于,1947,年,10,月颁布了,国家公务员法,，确立了民主化原则，公务员任免权属全体国民，后设立人事院，推行职阶制打破等级特权，实行功绩制等。,第二节 西方公务员制度,西方公务员制度是西方国家在行政管理领域长期探索与实践的成果。它的建立实现了全体公民进入政府工作和担任官职的权利；它的成功运作开辟了行政管理法治化的新时代，并成为人类文明宝库中的共同财富。,各国公务员制度尽管在具体内容上有所不同，但有一些基本特点为大家所共有，并为各国所珍视。没有这些特点（或原则），公务员制度不过徒有其表的躯壳，没有实质的生命力。,公务员制度的特点，实质上是理性化，表现有两点，一是客观化；二是可预期性。市场经济是一种合理的经济，目的、手段、成功或失败可以预计，农业经济建立在不可预计的难以看透的大自然之上。公务员制度适应这一需要。这两点是与过去人事制度最重要的区别。,一、功绩制,西方公务员制度又称功绩制，说明功绩制在公务员制度中的作用和地位。公务员制度其他原则基本内容没有变化，而功绩制的内容却不断丰富。政事分开和政治中立，为功绩制打下了基础，而功绩制进一步巩固了其他原则的贯彻。在现代公务员制度各个环节中，功绩制都发挥重要作用。功绩制有广义狭义之分。,一、功绩制,（一）广义的功绩制：包括公务员制度的基本内容，主要有：（,1,）官员划分为政务官与事务官，前者依选举，后者依能力经考试产生；（,2,）主持考试的机关地位超然独立，公平选才，不受政党政治影响；（,3,）行政首长任用新人或出现职位空缺，不得任用不合格人员；（,4,）经考试及格依法任用的官员，地位终身保障；（,5,）行政长官如侵害公务员权利，后者得依法救济；（,6,）公务员以公正地位，效忠国家，不得参加党派活动。,美国文官委员会认为，功绩制包括公开竞争；公平对待；同工同酬；保持公德；效率原则；奖优罚劣；注重培训；政治中立；职业保障九项原则。,一、功绩制,（二）狭义的功绩制：公职向全体国民开放，任何人皆可依才能通过考试获得政治职位，不受政治信仰出身等影响，公务员晋升任用等凭其治事才能而非其他标准。,功绩制体现了“任人唯能”和“奖优罚劣”的思想，实现了担任政府职位“机会均等”的原则。,一、功绩制,美国文官制度改革法规定：公务员的录用须经过公开考试，“工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者必须改进，工作达不到标准者予以解职”。,日本国家公务员法规定：“公务员的任用，依照本法和人事院规则的规定，根据考试成绩、工作成绩或者其他能力的考核结果进行”，“政府机关首长必须对所属公务员的工作进行定期评定，并根据评定结果采取适当措施”。,二、政事分开,政事分开是西方公务员制度的重要特点。其含义为：将随政府更替而进退的政务官与不随政府更替而进退的事务官区别开来，国家对这两类官员适用不同法律，政务官的选拔、产生、任免和管理适用于宪法、选举法和组织法等，事务官适用于公务员法。,二、政事分开,二者的区别：,A,政务官以民意为合法基础，体现民主，事务官以才能为基础，体现效率；,B,政务官以选举产生，事务官以考试产生；,C,政务员负责政策制定，事务官负责政策执行；,D,政务官负政治责任，事务官负行政责任；,E,政务官有任期限制，事务官无过错终身任职。,二、政事分开,政事分开的目的：,一是合法化的作用：有利于廉政建设、限制政党政治的弊端。,二是效率的作用：专业人员专业管理。,三是维持政局稳定和连续。,四是对其他公务员管理制度的作用：如招聘、考核等均是以此为基础。,二、政事分开,各国为保证政事分开，在法律上多作规定，如前面介绍英国的,吏治澄清法,，美国在,1876,年通过的一项法律，禁止一般性公务员的政治性捐款行为，始分由总统征得国会同意任命的政务官和其他行政官员，即事务官。区分的标准以是否履行“政治性捐款”义务，彭德尔顿法明确正式确立政事分开。法国、日本在有关公务员法律里也明确作了政事分开的规定。,三、职务常任,含义：法律保护公务员职业身份，公务员是终身职业，非因法定事由及法定程序，不被免职、辞退、开除等。,其目的一是限制政务官的影响，保证政府工作的连续性和稳定性；二是提高管理职业化水平，公务员职位有保障，就会安于工作，积累经验，视公务工作为职业，提高工作效率；三是吸收优秀人才；四是保证公务员的独立人格，培养其职业道德和服务精神，克服专制统治下公职人员为奴隶或奴才的情况。,三、职务常任,为保证职务常任原则的落实，各国从法律制度上也作了很多规定：一是关于公务员地位及任期保障法，非经法定程序不得任意更换；二是在待遇上贯彻同工同酬原则，且使其待遇标准与生活标准相适应，如工资过低，则不安于工作；三是系统的晋级加薪制度，使其有希望提高生活待遇及社会地位；四是有效的退休养老制度，解除其后顾之忧。,四、政治中立,含义：事务官在执行公务过程中，对政党政治采取公正超然态度，对政治问题保持缄默，忠实地执行政府的政策，同时其管理活动也不受政党的影响。内容包括审慎中立，不公开对政策辩论，限制参加政党活动。是多党政治的结果。,其好处：避免多党轮流执政造成的政局动荡，保证公务员不受政党纷争而公正地履行职责，也是西方三权分立的重要体现。某种意义上体现了公务员对政党政治的制衡，或行政系统内部的制衡。,西方各国对公务员参加政党活动施加了很多限制，如不得以公职身份参加某些政治活动，不得任议员，不得参加竞选，不得参加政党或工会，不准罢工，不得接受政治捐款等。,四、政治中立,英国在公务员的内部纪律中规定，公务员“不得参加政党和担任政党机构的官员，或为政党从事政治活动”，“不得发表政治言论，表明自己的政治观点，不得发表批评政府的政策和措施的意见”等。,美国在年施行的文官制度法中规定：“文官在政治上必须采取中立态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱授受”，“文官须忠实于政府，对现行政体和政治组织，不得产生怀疑”。日本国家公务员法规定：“公务员不得为政党和政治目的谋求接受捐款及其他利益，或者不得以任何方式参与这些行为”，“公务员不得作政党或政治团体的负责人、政治顾问或有同等作用的成员”。,五、专业化,过去的政府工作一般是作为副业，副业者必须有钱有地位，如要处理好公务，还须有相关的知识技能。但也带来很多的问题，如不负责任、短期行为、贪污腐败、缺乏能力知识等。随着社会发展，分工的细密，政府管理的专业化是必然趋势。,专业化的含义：担任公务员的须经专业训练，视公务员为专门职业，遵守职业操守，以维持公务标准，提高工作效率。,专业化的作用：一是适应社会需要，提高效率；二是符号意义，获得社会认同。,五、专业化,专业化带来的问题：,1,、保密。,2,、与民主的矛盾。官僚专政。,3,、公务员狭隘的专家观点。,4,、处理公务易墨守成规。,5,、专业官僚易自成体系，自相勾结或与特权者互相勾结，产生官僚主义弊端。,6,、协调的问题。,结语,这些原则目前有些变化。如政治中立日渐困难，美国总统为推进行政改革，利用政治任命官员，加强对文官的控制，罗斯福时期政治任命官员只有,200,人，战后增至,2000,人，里根时达,3000,多人。撒切尔夫人任时，加大了对文官任免晋升的控制，自,80,年代初到,1987,年白金汉宫,40,位常任次官及,135,位副常任次官多由撒切尔夫人及手下根据其政治倾向任命的。职务常任也有变化，它难以适应环境变化，非灵活性低效，合同制增加，在发达国家，合同制工一般为,10%-20%,，有的达,40%,，美国的联邦政府常任官员，由,30,年代的,87.9%,降为,55.5,，合同制在有的部门甚至比公务员还多。两官分治也变化，一方面高层文官对政治的兴趣越来越大，另一方面，政务官对事务官的拉拢依靠也日益增强。日本很多政务官由事务官转化而来。英国撒切尔夫人也改变过去高级文官由文官转来的传统，直接任命亲信担任常务次官。,思考题,1,、西方国家公务员制度的产生过程能给我们提供什么启示？,2,、如何理解功绩制、政事分开、政治中立、职务常任、专业化等原则？,3,、西方公务员制度的原则过时了吗？为什么？,4,、西方公务员制度的基本原则对我们有什么借鉴意义？,第三讲 中国古代的人事制度,本讲主要内容：,中国古代人事制度的背景,中国古代人事制度的演变,科举制度,第一节 中国古代人事制度的历史背景,一、农耕经济,按照历史唯物主义观点，生产力发展状况是这是决定性因素。中国古代农耕经济特点：一是生产力落后；二是生产关系僵化，小农经济；是自然经济，没有交换，自给自足，日落而息，日出而作，耕田而食，凿井而饮。,其影响之表现：一是一盘散沙，是袋中土豆，没有联系，必然要有人代表，故实行帝制，要士人去组织，志者乃士人之心；二是普遍的不相往来，社会自组织能力差；三是与世无争，对自然、社会的力量有畏惧感等。,嘉靖间，直隶安州值地震大变，州人乘乱抢杀，目无官法。上司闻风畏避，莫知所出。杨少保（守礼）家食已二十余年，先期出示，晓以朝廷法律。越二日，乱如故。公乃升牛皮帐，用家丁，率地方知事者击斩首乱四人，悬其头于城四门，乱遂定。,二、专制统治,与农耕经济相联系。专制表现为集权、只有皇帝一人为目的，其他人皆为手段，皆为其财产。是家产制，其权力只受传统及个人的好恶所约束。一人说了算，人治，辅之以德治。所谓德治即以道德为治，靠自律，靠榜样的作用，靠良心的发现。德治不行即以