治安学总论突发事件应急管理.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,2025年1月16日,突发事件应急管理专题研讨,本专题研讨的内容,理论上：两大模块,应急管理法律体系,应急管理技术体系,操作上：两点三段,应急管理过程的两点三段论,2,主要内容,绪言 解释的立场,第一章 突发事件应急管理概述,第二章 突发事件应急管理法律体系,第三章 突发事件应急管理技术体系,第四章 社会安全事件专项应对,3,绪言 解释的立场,三个基本立场：,应急管理首先是一个解释论,应急管理的基础是法律,应急管理的真实构成：,“,人,”,的地位,4,一、应急管理首先是一个解释论,1,、质疑中国式,“,危机,”,解读：,很多学者、政客都说，中国造字的玄妙：危危险、危难、危局 机机会、机遇、商机,危机解决困局找到机会？,2,、拉萨,3,14,的定性与应对：,3.14,4.10,这段日子应该怎么做？,3,、,9,11,第一时间,布什政府对事件的定义：,今天早上，,自由本身,受到了攻击，自由终将被捍卫。今天，我们的同胞、我们的生活及我们珍视的自由受到了,恐怖主义,分子的蓄意攻击,5,2009,年以来发生的,煤矿事故概览,时间,地点,死亡人数,情况概述,2010,年,4,月,1,日,陕西韩城,9,人,泉子沟煤矿,1,日晚发生,瓦斯,燃烧事故,2010,年,3,月,31,日,河南伊川,45,人,伊川县国民煤业有限公司发生一起特别重大煤与,瓦斯,突出事故,2010,年,3,月,28,日,山西王家岭,25,人,王家岭煤矿发生,透水,事故，,25,人遇难，,13,人生死未明,2010,年,3,月,25,日,重庆奉节,7,人,煤与,瓦斯,突出事故,2010,年,3,月,15,日,河南新密,25,人,东兴煤业主井发生,电缆着火,事故，造成,25,人遇难,2010,年,3,月,1,日,内蒙骆驼山,32,人,神华集团骆驼山煤矿发生,透水,事故,2010,年,1,月,8,日,江西新余,12,人,带元村庙上煤矿发生一起,火灾,事故,2010,年,1,月,5,日,湖南湘潭,34,人,谭家山镇立胜煤矿发生,电缆起火,事故,2009,年,12,月,28,日,云南双柏,11,人,煤与,瓦斯,突出事故,2009,年,11,月,22,日,湖南辰溪,15,人,郭家湾煤矿发生一起,瓦斯爆炸,事故,2009,年,11,月,21,日,黑龙江鹤岗,108,人,新兴煤矿发生,瓦斯爆炸,事故,2009,年,11,月,10,日,河北马家沟,6,人,煤与,瓦斯,突发性涌出事故,2009,年,9,月,8,日,河南灵宝,5,人,王家峪矿区,顶板塌方,2009,年,9,月,8,日,河南平顶山,67,人,新华四矿,“,9.8,”,特大,瓦斯,爆炸事故,2009,年,8,月,24,日,山西和顺,14,人,基建矿井井筒口,瓦斯,爆炸事故,2009,年,5,月,30,日,重庆綦江,30,人,同华煤矿特大,瓦斯,突出事故,2009,年,2,月,22,日,山西太原,77,人,山西焦煤集团西山煤电屯兰煤矿发生,瓦斯,爆炸事故,6,应急管理与,“,危机公关、危机管理,”,“,好人不闹事，闹事不好人,”,“,有组织、有预谋,”,“,极少数别有用心的人煽动、教唆,”,“,有黑社会势力操纵,”,“,不明真相群众,”,“,闹事者,”,；,“,不法分子,”,；,“,少数别有用心的坏人,”,。,二、应急管理的基础是法律,7,三、应急管理的真实构成,“,人,”,的地位及定位,临阵问责,运筹帷幄？,预警,“,游戏,”,技术,VS,信仰,应急行政,8,7.3,海口八旬老人堵路事件,9,其一、应急管理的理论架构,突发事件,应急管理法律体系,应急管理技术体系,研讨的问题,（逻辑起点、问题意识）,（根本基础、应有前提）,（五大支撑系统）,10,突发事件应急管理过程线段图,预警,恢复,应急实施阶段,恢复重建阶段,预案阶段,正常行政秩序,非常态,行政秩序,正常行政秩序,其二、应急管理操作层面的,“,两点三段论,”,社会与公民,履行义务,行政机关,依法管理,11,第一章 突发事件应急管理概述,一、突发事件的概念,突发事件应对法,第,3,条，突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取,应急处置措施,予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。,12,二、突发事件的特征,1,、突发性，即事件的发生不能或难以预料；,2,、危险性，即已经或可能给人民生命财产或者国家、社会带来严重损害；,3,、紧迫性，即事件发展迅速，可能导致局势恶化、社会混乱，要求迅速采取有效措施予以应对；,4,、应对措施的特殊性，即必须采取应急处置措施才能予以应对。,13,1,、公共危机概念,突然发生的、攸关公共利益的、对于组织的存在与发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的事件。,三、,突发事件与,公共危机（事件）区别,14,2,、公共危机的具体类型,自然灾害：地震、洪水、暴雨、大雪、火灾等,交通事故：飞机失事、火车脱轨相撞、轮船沉没等,环境污染：废气、废水、废渣的排放、核电站泄漏等,生产失误：重大工伤事故、质量事故、房屋倒塌等,商业危机：竞争对手冲击市场、股票交易危机、产品信誉危机等,人为灾害：重大盗窃案、凶杀事故、自然事件、他人的陷害、误解等,劳资纠纷,其他的突发事件,15,四、突发事件的分类,1,、根据突发事件发生的过程、性质和机理,分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类,(1),自然灾害主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。,(2),事故灾难,事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。,(3),公共卫生事件主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。,(4),社会安全事件主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。,16,2,、根据罕见性,不确定性矩阵，可以将突发事件分为,I,、,II,、,、,四种类型,17,五、突发事件应急管理的概念,应急管理，是指为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会资源，对突发事件进行预警、控制和处理的过程。从最广泛的意义上说，应急管理包含对事件前、事件过程中、事件后所有方面的管理。,应急管理的最关键要素,：,如何争取更多时间,如何获得更多信息？,如何降低损失与成本？,18,六、突发事件应急管理的特征,1,、非常态管理（俗称,“,雨天管理,”,）,不能通过日常组织与日常经验去克服，,不是程序性决策,2,、压力与约束,时间压力,时间的紧急、稀缺与增值,后果压力,对生命财产秩序等可能的极端严峻威胁,资源约束,人财物及技术设备的匮乏及不可利用性,3,、风险的不确定性,原因,后果,变化,信息不完备程度,信息及时性与准确性？,事态的不确定性甚于高风险本身,事件演变往往极为迅速，次生或衍生的威胁难料,4,、多变与应变,能否因,循常规，照章办事？预案及计划能否一劳永逸？,19,七、突发事件应急管理的阶段模式,（一）国际通行的三阶段模型,：事前事中事后,事后管理：,做好善后、,恢复、总,结和改进,事前管理,：,防范于未然，,做好预防、,预测和预案,事中管理：,控制事态，处,理好危机事件,将损失降到,最低限度,应急管理阶段及内容,20,（二）四阶段模型,：芬克（,Fink,）提出,第一阶段：征兆期，有线索显示有潜在危险的危机可能发生；,第二阶段：发作期，具有伤害性的事件发生并引发危机；,第三阶段：延续期，危机的影响持续，同时也是努力消除影响、降低损失的过程；,第四阶段：痊愈期，危机已经完全解决，恢复、总结、完善、提高。,21,芬克模型,对外输出异常,对内输入异常,运营管理异常,利益相关者反馈异常,危 机,对外输出异常,22,阶段,特征,事前（酝酿）阶段,危机发生前各种先兆出现的阶段。社会系统或者组织长时间的积累矛盾，处于量变阶段。这是预防、解决危机事件最容易的时期，但是却因为没有明显的标志，事件没有发生或未引起人们关注而不易被人察觉。当这些先兆处理得好，危机往往得到避免。否则，就会进入下一个阶段。,事发阶段,关键性的标志危机发生，事件演变迅速，出人意料。它在四个阶段中持续时间最短，但是社会冲击、危害最大，马上引起社会关注。,事中阶段,危机得到迅速控制，但没有得到彻底解决，事件的影响还在持续，应对不当，还有激化升级的可能。,事后（解决）阶段,问题逐步得到妥善解决，关注度下降，逐步恢复正常状态。此阶段是消除事件影响，进行组织再造和改革的有利时机，处理得好，可以避免以后类似事件得发生，还可促进组织进入新的发展周期。,（三）应急管理四个阶段特征,23,事前,事发,事中,事后,1.,预防准备,2.,监测预警,3.,信息报告,4.,决策处置,5.,善后恢复,6.,调查评估,7.,公共沟通,8.,社会动员,9.,应急保障,应急管理阶段行为过程图示,24,八、国外及香港突发事件应急管理的主要原则与模式,（一）欧美主要国家通行的四个原则,1,、,FFF,原则：,First person,First time,First place,2,、,PPP,原则：,Put People Preference,3,、,TTT,原则：,Tell The Truth,4,、,OOO,原则：,Only One Out,25,1.,地形,G,round,2.,形势,S,ituation,3.,任务,M,ission,4.,执行,E,xecution,5.,行政及,补,給,A,dmin.&Logistic,6.,指挥,及通,讯,C,ommand,&Signals,（二）香港警方的,GSMEAC,与,5C,模式,=,GSMEAC,方式,可预测的事件,26,C,onfirm,确定虚实,C,lear,清场,C,ordon,封锁,C,heck,检查,C,ontrol,控制,不能预测的,前线行动方案,27,垂直指挥系统,处置要点：分隔 控制 监控 支援 快速处理,细化到每个行动分队,28,第二节 突发事件应急管理法律体系,一、我国当前突发事件应急管理的法律依据,2006,年,1,月,8,日国务院通过,国家突发公共事件总体应急预案,，,首次以国家行政法规性质的形式，明确提出了突发事件这一法律概念，并对突发事件进行了规范分类：,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件,2007,年,11,月,1,日,中华人民共和国突发事件应对法,第一部,非常态基本法,实际上，各个类型的突发事件的应对问题已经散见于诸多法律法规之中。本专题对此进行一次系统的整理。,29,第一、综合性法规,1.,中华人民共和国突发事件应对法,2007-11-1,2.,国家突发公共事件总体应急预案,2006,1,8,3.,国务院关于全面加强应急管理工作的意见,2006,6,15,第二、自然灾害事件法规,1.,破坏性地震应急条例,1995,4,1 2.,中华人民共和国防洪法,3.,中华人民共和国防沙治沙法,4.,中华人民共和国防震减灾法,5.,中华人民共和国气象法,6.,中华人民共和国水法,第三、事故灾难法规,1.,安全生产法,2.,国家安全生产应急平台体系建设指导意见,3.,国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定,第四、社会公共卫生事件法规,1.,突发公共卫生事件应急条例,2003-5-7 2.,重大动物疫情应急条例,第五、社会安全事件法规,1.,国家安全法,2.,集会游行示威法,3.,戒严法,4.,信访条例,30,二、突发事件应对法的总体思路,第一、把突发事件的预防和应急准备放在优先的位置。,第二、坚持有效控制危机和最小代价原则。,第三、对公民权利依法予以限制和保护相统一。,第四、建立统一领导、分级负责和综合协调的突发事件应对体制。,31,1,、各政府部门，特别是公安机关应制定、适时修订,应急预案,，并严格予以执行；,2,、,城乡规划,应当符合预防、处置突发事件和维护国家安全、公共安全、环境安全、社会秩序的需要；,3,、县级政府应当加强对本行政区域内危险源、危险区域的监控，责令有关单位采取有效的,安全防范措施,并进行监督检查；,4,、根据实际需要设立,专业应急救援队伍,，定期组织对应急救援队伍的技能培训，开展,应急演练,三、突发事件的预防和应急准备,32,33,34,四、突发事件的监测和预警,监测：,1,、建立全国统一与地区统一相结合的,突发事件信息系统,，各级人民政府及其有关部门的信息系统应当实现互联互通,2,、县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全有关突发事件的,监测制度和监测网络,，对可能发生的突发事件进行监测,3,、采取多种方式收集、及时分析、研判、处理并报告有关信息,4,、获悉突发事件信息的公民和单位有义务向政府及其有关部门或者指定的专业机构报告。,35,国家建立健全突发事件预警制度：,1,、县级以上地方政府应当及时决定并发布警报、宣布预警期，并及时上报；发布,三级、四级,警报后，应当采取措施，启动应急预案；,2,、发布,一级、二级,警报后，应当责令应急救援队伍和有关人员进入待命状态，调集应急救援所需物资、设备、设施、工具，加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，及时向社会发布有关避免或者减轻损害的建议、劝告，转移、撤离或者疏散易受危害的人员，转移重要财产，关闭或者限制使用易受危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；,3,、发布警报的人民政府应当根据事态发展适时调整预警级别并重新发布,。,36,37,五、社会安全事件应急处置与救援,应对法第,50,条规定，社会安全事件发生后，采取下列一项或者多项应急处置措施：,（一）,强制隔离,使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展；,（二）,对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行,控制,；,（三）,封锁,有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动；,（四）,加强对易受冲击的核心机关和单位的,警卫,，,在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等单位附近设置临时警戒线；,38,与第,49,条的比较,第,49,条自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项,应急处置措施,：,（一）组织营救和救治受害人员，,疏散、撤离并妥善安置,受到威胁的人员以及采取其他救助措施；,（二）迅速,控制危险源,，标明危险区域，,封锁,危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；,（三）立即,抢修,被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供,避难,场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；,（四）,禁止或者限制使用,有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；,（五）启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时,调用,其他急需物资、设备、设施、工具；,（六）组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；,（七）,保障,食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；,（八）依法,从严惩处,囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；,（九）依法,从严惩处,哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；,（十）采取防止发生次生、衍生事件的,必要措施,。,39,应急救援（保障）,1,、,县级,以上人民政府应当保障突发事件应对工作所需经费；,2,、,国家,建立健全重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系，完善应急物资储备保障制度和应急通信保障体系；,3,、国家鼓励,公民、法人和其他组织,为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠；,4,、,县级,以上人民政府及其有关部门应当做好应对突发事件的经费和物资准备，组织做好应急救援物资生产能力的储备，保障突发事件应对工作的通信畅通，扶持相关科学研究和危机管理专门人才的培养。,40,六、事后恢复与重建,1,、突发事件的威胁和危害基本得到控制或者消除后，应当及时,停止执行,相关应急处置措施，同时采取或者继续实施防止发生次生、衍生事件的必要措施；,2,、立即组织对突发事件造成的损失进行,评估,，组织受影响的地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，制定恢复重建计划，修复被损坏的公共设施；,3,、上级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术,指导,，组织其他地区提供资金、物资和人力支援；,4,、及时总结应急处置工作的,经验教训,，评估突发事件应对工作。,41,七、责任承担问题,突发事件应急处置工作实行责任追究制,42,第三章 突发事件应急管理体系,一、应急管理体系与结构,（一）结构,概括而言，应急管理体系由,5,个,不同功能的系统组成，见右图：,1,、指挥调度系统是,“,大脑,”,，最高决策机构,2,、其他四个系统为支持系统，功能支持,3,、我国的,“,一案三制,”,在体系中的体现,指挥,调度,信息,管理,处置,实施,决策,辅助,资源,保障,应急管理技术体系结构图,43,1,、指挥调度系统,指挥主体的组成与职责,系统运作 预案阶段：组织管理、培训、演练、制度完善、信息研判等,应急实施阶段：请示、指令、评估、决定、通报、协调等,2,、处置实施系统,具体实施指挥调度系统形成的预案和指令行为,预案阶段：系统的日常运行与维护、执行培训与演练,预警之后：隐患摸底、资源配置、自身监测与信息反馈,应急实施阶段：启动预案、信息反馈、现场处置、资源运用,恢复阶段：事件报告、影响评估、经验总结、预案与资源调整完善,（二）体系组成,44,3,、资源保障系统,物资资源保障：配置与储备、资源信息库、资源调用、资源运输与采购等,人力资源保障：资源规划、资源管理（特别是救援人才）,4,、信息管理系统,整个应急管理体系的信息交流平台,信息采集：基础信息、采集的保障与管理、监测覆盖面与信息网络,信息处理：技术处理归档、信息数据分析、编辑、储存等,信息传输：秘密级别、零报告制度、即时报告制度、传输方式标准化、媒体沟通等,数据库：面向问题的解决为原则、数据库的稳定与准确、安全性、,应急联动平台,5,、决策辅助系统,是为整个体系提供方法支持和决策建议的系统,预警分析,资源优化配置与布局,事件、机构、信息的分类与分级,预案评估、选择、动态调整,资源的优化调度,（二）体系组成,45,二、应急管理体系实际建制分析,以北京为例,46,三、应急管理体系的几个关键环节,（一）应急预案的层级设计与实施,1,、应急预案的意义,2,、突发事件应急预案的权限与层级结构,3,、突发事件应急预案的层级模式设计,4,、突发事件应急预案实施、监督与责任分配,（二）应急警力的组合、训练、管理模式设计与实施,1,、我国关于突发事件应急保障警力运用的经验教训,2,、重构突发事件应急警力的管理模式设想,（,三）应急的风险评估：指标体系,1,、应急风险性评价模式,2,、应急的风险构成及指标,3,、四类突发事件应急的风险评估体系建制,（四）应急过程中强制措施的技术运用与设备,（五）应急谈判与传媒利用,47,1,、制定预案与宣传演练,-,风险分析：常规风险还是巨灾风险,-,应急保障：最坏的打算和最好的准备,-,模拟训练演习：假戏假做还是假戏真做,-,基层应急准备与公民应急准备,2,、监测与预警,-,信息流程：监测、传递、分析、发布,-,对事态多角度分析：技术、经济、社会、政治等,四、我国突发事件应急管理体系的完善,48,3,、处置与救援,-,初期响应：隔离事态,第一，现场人员保持冷静，尽快组织自救和互救,第二，有关机构迅速启动预案，成立机构，组织人员,第三，价值偏好：以人为本，生命财产安全，环境安全，社会稳定,第四，及早注意隔离心理危机与媒体危机及其他衍生危机,第五，保证组织内其他部门正常运转,第六，防止,“,谴责游戏,”,49,-,全面响应：全面管理,第一，领导作用：如何理解领导亲赴第一线？（象征、协调、关键决策）,第二，应急决策（与常规决策的本质差别）,第三，协调管理（等级与非等级协调；资源协调；部门协调）,第四，公共沟通（信息公开、透明、知情权、监督权）,第五，公民参与（主体多元化趋势）,50,4,、恢复与重建,-,如何持久（灾害恢复的持久性与人焦点注意力转移性）,-,对事件原因和处理过程调查与分析（避免随意性）,-,总结经验与吸取教训（奖励与问责）,-,下一步怎么办？（应该有超越）,51,比如,:,现场恢复,恢复,责任追究,宣布应急结束的程序,事故调查与后果评价,现场清理和受影响区域的连续检测,撤离和交接程序,恢复正常状态的程序,52,一、社会安全事件具有一般突发事件的,共同属性,紧急性,高度的时间压力,危害性与机遇性,风险巨大与结果的不确定性,不确定性,成因、特征、趋势等难以完全,公共性,需要调动公共资源加以应对,第四章 社会安全事件专项应对,53,二、社会安全事件发展趋势特点,1,、发生次数、参与人数、事件规模呈上升、扩大态势。,2,、涉及领域广泛，参与主体多元化,3,、行为激烈，对抗性加剧，破坏性日益严重,4,、组织化程度明显提高,5,、事件发生地区、行业相对集中，并具反复性,6,、多种矛盾问题交织，处理难度加大,54,三、社会安全事件的性质界定,视角,1,：制度内、制度外、反制度,视角,2,：结构良好与结构不良好,视角,3,：人民内部矛盾与敌我矛盾,视角,4,：合法合理、合法不合理、,非法合理、非法不合理,视角,5,：直接利益、无直接利益,视角,6,：法治,思考：新群体事件观？,55,旧群体事件观：,在理念上，习惯以,“,阶级斗争为纲,”,时代的,“,好人不闹事，闹事不好人,”,的政治化思维定势。,凡事发生，匆忙定性；,“,有组织、有预谋,”,；,“,极少数别有用心的人煽动、教唆,”,；,“,有黑社会势力操纵,”,；,“,不明真相群众,”,；,“,闹事者,”,；,“,不法分子,”,；,“,少数别有用心的坏人,”,。,在处置措施上，随意动用警力，随意采用采用强制措施，随意使用警械，简单地以暴制暴。,56,新群体事件观：,亲临现场，靠前掌控；,就事论事，准确定性；,信息公开，及时准确；,反思、自责；,“,切割,”,、问责。,57,四、社会安全事件应对的基本方法,1,、迅速控制事态,2,、提出整体方案对策,3,、统一行动,4,、直接对话,5,、主导舆论导向,6,、组织纪律约束,7,、法律措施,58,五、积极预防和处置社会安全事件的主要原则,1,、预防为主，防患于未然；（基础治理）,2,、属地管理、分级负责，谁主管谁负责原则；（现场第一原则）,3,、依法办事、按正常办事原则；（法治）,4,、教育疏导、防止激化原则；（综合手段）,5,、三慎用原则；,6,、及时果断处理原则。（,“,三早,”,）,59,欢迎交流，谢谢大家,60,61,